Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 lipca 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 2521/12, oddalił skargę O. P. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na osiedlenie się i wydalenia z terytorium RP oraz zakazu wjazdu na terytorium Państw Schengen.
Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] udzielił skarżącemu, na podstawie art. 52 ust. 5 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zezwolenia na osiedlenie się na terytorium RP.
Wnioskiem z dnia 23 stycznia 2012 r. Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego wystąpił do Wojewody o cofnięcie zezwolenia z uwagi na wystąpienie okoliczności, o których mowa w art.68 ust.1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach.
Postanowieniem z dnia 13 lutego 2012 r. Wojewoda orzekł o odmowie udostępnienia wglądu do dokumentów niejawnych, którym została nadana klauzula: "tajne".
Decyzją z dnia [...] marca 2012 r. Wojewoda orzekł o cofnięciu skarżącemu zezwolenia na osiedlenie się w RP, wydaleniu skarżącego z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej pod konwojem, zakazie wjazdu na terytorium Państw Schengen przez okres 5 lat od dnia wykonania decyzji, odstąpieniu od wyznaczenia terminu do dobrowolnego wyjazdu cudzoziemca z terytorium Polski i nadaniu decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.
W dniu 20 marca 2012 r. skarżący opuścił terytorium RP przez przejście graniczne w T. Pełnomocnik skarżącego wniósł do Szefa Urzędu odwołanie od ww. decyzji. W odwołaniu zarzucił naruszenie art. 68 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach poprzez orzeczenie o cofnięciu stronie zezwolenia na osiedlenie się, pomimo iż obiektywnie nie wymagają tego względy obronności lub bezpieczeństwa państwa albo ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego, albo interes RP oraz naruszenie art. 88 ust. 1 pkt 5 ustawy o cudzoziemcach, poprzez orzeczenie o wydaleniu strony z terytorium Polski w sytuacji, gdy jej dalszy pobyt nie stanowi zagrożenia dla obronności lub bezpieczeństwa państwa albo ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego, nie wymaga tego również interes RP.
Postanowieniem z dnia 5 czerwca 2012 r. Szef Urzędu odmówił pełnomocnikowi skarżącego wglądu do znajdujących się w dyspozycji organu dokumentów zawierających informacje niejawne, którym została nadana klauzula: "tajne". Powyższe postanowienie zostało utrzymane w mocy postanowieniem z dnia 24 lipca 2012 r. Postanowienie Szefa Urzędu z dnia 24 lipca 2012 r. było przedmiotem odrębnej skargi do Sądu. Wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2013 r. skarga w tym przedmiocie została oddalona przez Sąd (sygn. akt IV SA/Wa 2387/12).
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. Szef Urzędu utrzymał w mocy decyzję Wojewody z dnia [...] marca 2012 r. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ wskazał, że zgodnie z art.68 ust. 1 pkt 1 ustawy cudzoziemcowi cofa się zezwolenie na osiedlenie się, jeżeli wymagają tego względy obronności lub bezpieczeństwa państwa albo ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego bądź interes Rzeczypospolitej Polskiej. W toku postępowania administracyjnego uzyskano informacje, wskazujące na potrzebę ograniczenia konstytucyjnego prawa skarżącego do osiedlenia się na tym terytorium z uwagi na bezpieczeństwo państwa. W opinii organu odwoławczego dokumenty niejawne, które stanowią materiał dowodowy sprawy, dostarczyły informacji uzasadniających sformułowanie takiej oceny.
Dalej organ poniósł, że w rozpatrywanej sprawie należało orzec o wydaleniu skarżącego z terytorium RP. Brak jest bowiem zdaniem organu podstaw do uznania, że w odniesieniu do skarżącego wystąpiły jakiekolwiek przeszkody, uzasadniające odstąpienie od zastosowania tego środka. Wniosek o braku przeszkód do wydalania skarżącego z terytorium RP wynika w szczególności z następujących przesłanek: z materiału dowodowego sprawy nie wynika, aby w sprawie zachodziły okoliczności z art.89 ust. 1 ustawy uzasadniające odstąpienie od orzeczenia o wydaleniu cudzoziemca; w kontekście przesłanki z art. 97 ust. 1 pkt 1 ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej należy stwierdzić, iż okoliczności i materiał dowodowy sprawy nie wskazują, aby w kraju pochodzenia cudzoziemca zagrożone było jego prawo do życia, wolności i bezpieczeństwa osobistego, aby mógłby on zostać poddany torturom albo nieludzkiemu łub poniżającemu traktowaniu albo karaniu lub być zmuszony do pracy lub pozbawiony prawa do rzetelnego procesu sądowego albo być ukarany bez podstawy prawnej w rozumieniu Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności.
Zainteresowany zarówno w toku postępowania w I instancji, jak w postępowaniu odwoławczym nie powoływał się na obawy powrotu do kraju pochodzenia, z uwagi na zagrożenie życia, wolności, czy bezpieczeństwa osobistego. Strona podnosiła jedynie, iż z krajem pochodzenia nic ją nie obecnie łączy; w związku z oświadczeniami skarżącego, dotyczącymi wieloletniego pobytu w Polsce, a także okoliczności pobytu tu i braku więzów z krajem pochodzenia należy wyjaśnić, iż w sprawie nie ma zastosowania cytowany art. 97 ust. 1 pkt 1a ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, z uwagi na postanowienia art. 97 ust. 1a ww ustawy. Stwierdzenie, iż dalszy pobyt cudzoziemca na terytorium Polski stanowiłby zagrożenie dla bezpieczeństwa państwa wyklucza możliwość zastosowania w sprawie przesłanki z art. 97 ust. 1 pkt 1a powołanej ustawy; w sprawie nie ma zastosowania art. 90 ust. 1 pkt 1 ustawy, gdyż zaskarżona decyzja podlegała przymusowemu wykonaniu z uwagi na względy bezpieczeństwa państwa (por. art. 95 ust. 1 pkt 3 ustawy o cudzoziemcach).
Jednocześnie organ wyjaśnił, iż na mocy art. 90 ust. 2 ustawy, uwzględniając podstawę cofnięcia stronie zezwolenia na osiedlenie się organ I instancji zobligowany był do nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.
Kierując się art. 90 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 99b pkt 4 ustawy o cudzoziemcach organ stwierdził również brak podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji w części dotyczącej orzeczonego wobec strony zakazu wjazdu na terytorium Państw Schengen, w tym okresu orzeczonego zakazu wjazdu.
Skargą O. P. zaskarżył powyższą decyzję zarzucając jej naruszenie art.68 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach poprzez orzeczenie o cofnięciu zezwolenia na osiedlenie się pomimo tego, że obiektywnie nie wymagają tego względy obronności lub bezpieczeństwa państwa albo względy ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego, bądź interes RP oraz art. 88 ust. 1 pkt 5 ustawy o cudzoziemcach poprzez orzeczenie o wydaleniu z terytorium RP w sytuacji, gdy dalszy pobyt skarżącego obiektywnie nie stanowi zagrożenia dla obronności lub bezpieczeństwa państwa albo ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego bądź interes RP.
W odpowiedzi na skargę Szef Urzędu wniósł o jej oddalenie.
Na rozprawie przed Sądem pełnomocnik skarżącego wniósł do udostępnienie do wglądu dokumentów niejawnych, znajdujących się w Kancelarii Tajnej Sądu. Rozpatrzywszy powyższy wniosek na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 maja 2013 r., Sąd odmówił udostępnienia pełnomocnikowi żądanych akt.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku wskazał, że nie wystąpiły w niniejszej sprawie naruszenia prawa wymienione w art.145 § 1 p.p.s.a. W szczególności organy w wyczerpujący sposób zgromadziły i oceniły materiał dowodowy, niezbędny do jej rozstrzygnięcia. Wbrew zatem zarzutom w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia art.7 i 77 § 1 k.p.a.
Dalej Sąd podkreślił, że kontrola legalności zaskarżonej decyzji została dokonana przez niego w sytuacji, w której w toku postępowania sądowego odmówił pełnomocnikowi skarżącego wglądu do dokumentów niejawnych, zgromadzonych przez organy orzekające w sprawie. Odmowa ta wyniknęła z faktu, że pełnomocnik skarżącego nie spełnia warunku niezbędnego do uzyskania dostępu do informacji niejawnych, wymaganego przepisem art.4 ust.1 ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz. U. Nr 182, poz. 1228). Nie legitymując się poświadczeniem bezpieczeństwa, uzyskanym w następstwie pozytywnego zakończenia postępowania sprawdzającego, nie może być bowiem uznany za osobę dającą wymaganą przywołanym przepisem rękojmię zachowania tajemnicy w rozumieniu nadanym temu pojęciu w art. 2 tej ustawy.
Jednocześnie przepisy ustawy o adwokaturze nie przyznają adwokatom szczególnych uprawnień w dostępie do informacji niejawnych, regulując wyłącznie kwestie zachowania przez adwokatów tajemnicy służbowej. Nie można zatem uznać, że sam fakt wykonywania zawodu adwokata, czy też fakt pełnienia obowiązków pełnomocnika procesowego zwalania adwokata z wymogów ustanowionych przepisami ustawy o ochronie informacji niejawnych.
Zdaniem Sądu organy orzekające w niniejszej sprawie zasadnie zastosowały art. 68 ust.1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach. Postępowanie w sprawie cofnięcia skarżącemu zezwolenia na osiedlenie się wszczęto na wniosek uprawnionego podmiotu. We wniosku Szef ABW sprecyzował, że realne zagrożenia, o których mowa w art.68 ust.1 pkt 1 ustawy, wiążące się z pobytem skarżącego na terytorium RP, wynikają z faktu, że: "Z posiadanej wiedzy wynika, że O. P. co najmniej od 2000 r. współpracuje z oficerami służb specjalnych R., realizując zadania zlecone na terytorium RP". W oparciu o materiał dowodowy zebrany w toku postępowania administracyjnego, w tym w oparciu o dokumenty niejawne, Wojewoda oraz Szef Urzędu stwierdzili, że względy obronności i bezpieczeństwa państwa, jak też ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego oraz interes RP przemawiają za cofnięciem skarżącemu zezwolenia na osiedlanie się na terytorium RP.
Zasadnie przy tym, na podstawie art. 8 ustawy o cudzoziemcach, organy odstąpiły od uzasadnienia w części odnoszącej się do oceny informacji niejawnych. W ocenie Sądu zebrane w toku postępowania administracyjnego dokumenty niejawne upoważniały organy orzekające w sprawie do sformułowania takiej oceny i w efekcie do orzeczenia w przedmiocie cofnięcia zezwolenia.
Skargą kasacyjną O. P. zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając nu naruszenie:
- 1) prawa materialnego, a mianowicie:
- - art. 68 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na orzeczeniu o cofnięciu zezwolenia na osiedlenie się, pomimo iż obiektywnie nie wymagają tego względy obronności lub bezpieczeństwa państwa albo ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego bądź interes Rzeczpospolitej Polskiej.
- - art. 88 ust. 1 pkt 5 ustawy o cudzoziemcach przez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na orzeczeniu o wydaleniu z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w sytuacji, gdy dalszy jego pobyt obiektywnie nie stanowi zagrożenia dla obronności lub bezpieczeństwa państwa albo ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego bądź interesu Rzeczpospolitej Polskiej.
- 2) przepisów procedury, które ma istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez ogólnikowe i pobieżne uzasadnienie w odniesieniu do zarzutów skarżącego, które uniemożliwia kontrolę instancyjną.
Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie niniejszej sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że zaskarżony wyrok nie zawiera uzasadnienia niejawnego, w którym wskazano dowody na okoliczność, iż twierdzenia Szefa ABW mają podstawy faktyczne a wniosek tego organu był uzasadniony.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Dokonując oceny zasadności zarzutu podniesionego w złożonej w niniejszej sprawie skardze kasacyjnej, w pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, że Naczelny Sąd Administracyjny nie kontroluje ponownie legalności zaskarżonego aktu lub czynności w takim zakresie, w jakim może i powinien to czynić Sąd I instancji. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Poza przypadkami wymienionymi w art. 183 § 2 p.p.s.a., które w rozpoznawanej sprawie nie występują, kierunek badawczej działalności tego sądu determinują przytoczone podstawy kasacyjne. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zastępować stron i w jakikolwiek sposób uzupełniać czy modyfikować za nie podstaw kasacyjnych.
Nie jest też uprawniony do podjęcia własnej inicjatywy w celu ustalenia innych wad zaskarżonego orzeczenia. Rola tego Sądu w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się zatem wyłącznie do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów autora skargi kasacyjnej.
Analiza wskazanej w niniejszej sprawie podstawy skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że złożona skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie są trafne.
Przede wszystkim na uwzględnienie nie zasługują zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego - art. 68 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach oraz art. 88 ust. 1 pkt 5 tej ustawy. Uzasadnienie tych zarzutów sprowadza się bowiem w istocie do podważenia dokonanych przez organy obu instancji ustaleń faktycznych oraz oceny dowodów, na podstawie których ustalono, że skarżący stanowi zagrożenie dla obronności i bezpieczeństwa państwa, jak też dla bezpieczeństwa i porządku publicznego oraz interesu Rzeczypospolitej Polskiej. Podkreślenia wymaga, że Naczelny Sąd Administracyjny, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, nie bada trafności ustaleń faktycznych poczynionych w zaskarżonym wyroku, jeżeli skarżący skutecznie nie zarzucił w ramach podstawy kasacyjnej przewidzianej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., że przy ich dokonaniu doszło do naruszenia przepisów postępowania. Nie można zatem stawiać w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego, uzasadniając to błędnym ustaleniem przez Sąd stanu faktycznego sprawy.
Reasumując - wobec tego, iż skarżący nie wywiódł skutecznego zarzutu naruszenia przepisów postępowania nie może skutecznie kwestionować ustaleń dotyczących spełnienia przez niego przesłanki obligującej organ do cofnięcia mu zezwolenia na osiedlenie się (art. 68 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach) oraz wydalenia go z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (art. 88 ust. 1 pkt 5 ustawy o cudzoziemcach). Skarżący nie podważył bowiem, uznanych za prawidłowe przez Sąd pierwszej instancji, ustaleń faktycznych opartych o materiał dowodowy, w tym o wyłączone z akt dokumenty niejawne, które doprowadziły organy obu instancji do wniosku, że dalszy pobyt skarżącego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stanowiłby zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego albo naruszałby interes Rzeczypospolitej Polskiej.
Za niezasadny uznać należy również podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia bowiem wszystkie wymogi określone w art. 141 § 4 p.p.s.a. - przedstawiono w nim stan faktyczny sprawy, podano sformułowane w skardze zarzuty, wskazano podstawę prawną oddalenia skargi oraz wyjaśniono motywy podjętego rozstrzygnięcia.
Odnośnie natomiast twierdzenia, iż uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera uzasadnienia niejawnego, w którym wskazano dowody na okoliczność, iż twierdzenia Szefa ABW mają podstawy faktyczne i wniosek tego organu był uzasadniony wskazać należy, że zaskarżona jak i poprzedzająca ją decyzja nie zawierały uzasadnień niejawnych, do których strona skarżąca nie miała wglądu. Organy orzekające w sprawie odstąpiły od uzasadnienia swoich decyzji w części dotyczącej informacji niejawnych znajdujących się w należących do akt niniejszej sprawy dokumentów, którym nadano klauzulę tajności "tajne", na podstawie art. 8 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji podlegało zatem ocenie sądowej w takim kształcie, w jakim było znane stronie skarżącej. Nie oznacza to jednak, że dokonana przez organy ocena informacji niejawnych nie została poddana kontroli przez orzekający w sprawie Sąd I instancji.
Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd ten zapoznał się z dokumentami niejawnymi i ocenił, że dawały one podstawę do wystąpienia przez Szefa ABW z wnioskiem o cofnięcie skarżącemu zezwolenia na osiedlenie się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej ze względu na przesłanki wskazane w art. 68 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach oraz do wydania przez organy decyzji w przedmiocie cofnięcia skarżącemu zezwolenia na osiedlenie się i wydalenia z terytorium RP.
W tych okolicznościach słusznie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi O. P. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] sierpnia 2012 r. w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na osiedlenie się i wydalenia z terytorium RP oraz zakazu wjazdu na terytorium Państw Schengen, skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.