Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 13 sierpnia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę B. Spółka z o.o. w G. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] kwietnia 2014 r. w przedmiocie zmiany decyzji w sprawie zezwolenia na usunięcie drzew.
W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.
Prezydent Miasta Gdyni decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. po rozpatrzeniu wniosku B. Sp. z o.o. w G., na podstawie art. 83a i 83b ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2009 r., Nr 151, poz. 1220 ze zm.): 1) zezwolił skarżącej na usunięcie drzew i krzewów oznaczonych w inwentaryzacji zieleni;
- 2) ustalił termin usunięcia drzew;
- 3) nie pobrał opłaty za usunięcie określonych drzew i krzewów, 4) ustalił opłatę za usunięcie określonych drzew w wysokości 133.709,86 zł, płatną w dwóch ratach: a) I rata w wysokości 66.854,93 zł, b) II rata 66.854,93 zł;
- 5) zobowiązał wnioskodawcę do wpłaty I raty;
- 6) odroczył wpłatę orzeczonej w pkt 4b II raty na okres 3 lat od dnia wykonania nasadzeń rekompensujących (do dnia 30 listopada 2018 r.); w przypadku niewywiązania się z obowiązku wykonania nasadzeń lub w przypadku, gdy wykonane nasadzenia nie zachowają żywotności w okresie 3 lat od dnia ich posadzenia zobowiązał skarżącą do zapłaty należność;
- 7) uzależnił zgodę na usuniecie zieleni od posadzenia na terenie inwestycji 33 drzew;
- 8) zobowiązał skarżącą do złożenia informacji po zakończeniu realizacji nasadzeń rekompensujących.
W dniu 3 czerwca 2013 r. do Prezydenta Miasta Gdyni wpłynął wniosek skarżącej Spółki o zmianę, na podstawie art. 155 K.p.a., postanowień zawartych w punktach 5, 6, 7 i 8 decyzji z dnia [...] kwietnia 2013 r. w ten sposób, że postanowienia te będą dotyczyć B. I. Sp. z o.o. s.k. z siedzibą w G. Decyzją z dnia [...] września 2013 r. Prezydent Miasta Gdyni odmówił zmiany decyzji z dnia [...] kwietnia 2013 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że zmiana decyzji polegająca na wygaszeniu w stosunku do jej adresata obowiązku wniesienia opłaty i wykonania nasadzeń jest przeniesieniem tego obowiązku na inną stronę. Wszystkie uprawnienia i obowiązki wynikające z decyzji o zezwoleniu na usunięcie drzew i krzewów adresowane są do podmiotu, który był wnioskodawcą i z tych przyczyn nie mogą one być przeniesione na inny podmiot lub rozdzielone pomiędzy dwoma lub większą liczbę podmiotów. Oznacza to, że zarówno obowiązek uiszczenia opłaty za usunięcie drzew, jak również stosowne zezwolenie na ich wycięcie dotyczą wyłącznie adresata decyzji administracyjnej.
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku, po rozpoznaniu odwołania skarżącej, utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Gdyni z dnia [...] września 2013r. w przedmiocie odmowy zmiany decyzji z dnia [...] kwietnia 2013 r. w sprawie zezwolenia na usunięcie drzew. Organ II instancji wskazał, że prawna możliwość zastosowania trybu zmiany decyzji jest uwarunkowana prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu faktycznego i prawnego, z udziałem tych samych stron. W rozpatrywanej sprawie jedyną stroną postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. była skarżąca, a zmiana decyzji, o którą wystąpiła strona postępowania polegać miała na zmianie adresata decyzji. Kolegium uznało, że w trybie art. 155 K.p.a. niedopuszczalna jest zmiana polegająca na zmianie adresata decyzji, ewentualna zmiana w tym trybie możliwa byłaby w zakresie przedmiotu decyzji.
Przepisy ustawy o ochronie przyrody nie przewidują możliwości zmiany decyzji w ten sposób, że jednemu podmiotowi udzielono zezwolenia na wycinkę drzew a na inny podmiot nałożono obowiązki związane z tym zezwoleniem.
Wojewódzki Sąd Administracyjny, oddalając skargę, wskazał, że skarżąca wniosła o zmianę decyzji z dnia [...] kwietnia 2013 r. na podstawie art. 155 K.p.a. w zakresie punktów 5, 6, 7 i 8, poprzez zmianę adresata tej decyzji na B. I. Spółka z o.o. s.k. z siedzibą w G. Wskazane postanowienia decyzji z dnia [...] kwietnia 2013 r. dotyczą kwestii płatności za zezwolenie na usunięcie drzew i krzewów, w tym termin rat i warunki wnoszenia opłat. Natomiast punkty 1, 2, 3 i 4 decyzji dotyczą uzyskanego zezwolenia, terminu usunięcia drzew, ustalają wysokość opłaty i ustalają za które usunięcia drzew opłaty nie będą pobierane. Skarżąca wniosła o zmianę części postanowień decyzji. Zdaniem Sądu, takiej sytuacji nie dotyczy przepis art. 155 K.p.a., który jednoznacznie stanowi o zmianie bądź uchyleniu decyzji. Nie jest dopuszczalne w trybie powołanego przepisu żądanie zmiany jedynie części postanowień decyzji.
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. skarżąca nabyła prawo do usunięcia ściśle określonych w decyzji drzew i krzewów za określoną opłatą. Temu prawu odpowiada obowiązek uiszczenia z tego tytułu stosownych opłat i wykonania opisanych w decyzji obowiązków. Na mocy decyzji z dnia [...] kwietnia 2013 r. strona nabyła zarówno prawo, jak i obowiązek, co wyklucza zastosowanie w sprawie przepisu art. 155 K.p.a. stanowiącego o zmianie decyzji, na mocy której strona nabyła prawo. Zarzuty dotyczące braku konieczności tożsamości stron w postępowaniu prowadzonym w celu zmiany decyzji w trybie art. 155 kpa nie mają dla rozstrzygnięcia sprawy żadnego znaczenia. Dotyczy to również powoływanych postanowień przepisów ustawy o ochronie przyrody.
W skardze kasacyjnej skarżąca zarzuciła naruszenie art. 1, art. 3 § 1, art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej P.p.s.a. oraz art. 155 K.p.a. Skarżąca podniosła, że z treści art. 155 K.p.a. nie wynika zakaz zmiany decyzji w zakresie jej niektórych postanowień. Powszechną praktyką jest dokonywanie zmiany części decyzji na podstawie art. 155 K.p.a. Sąd pierwszej instancji błędnie pominął zarzuty skarżącej dotyczące braku konieczności tożsamości stron postępowania. Przepis art. 155 K.p.a. uzależnia możliwość zmiany decyzji ostatecznej od łącznego ziszczenia się dwóch warunków (przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony i nie sprzeciwiają się temu przepisy szczególne), nie zawiera natomiast warunku idealnej tożsamości stron. Zarówno sama wycinka drzew i krzewów, jak i nasadzenia zastępcze oraz ich pielęgnacja wymagają posiadania nieruchomości, podczas gdy skarżąca po wydaniu decyzji z dnia [...] kwietnia 2013 r., przeniosła nieruchomości na rzecz B. I. Sp. z o.o. w G. W interesie publicznym jest, aby posiadanie nieruchomości pokrywało się ze zobowiązaniem do wniesienia opłaty w wypadku nie zachowania żywotności roślin nasadzonych lub przesadzonych. Żadne przepis nie sprzeciwia się wnioskowej przez skarżącą zmianie.
Przytaczając takie podstawy kasacyjne skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna podlega oddaleniu.
Skarżąca zarzuty naruszenia art. 1, art. 3 § 1, art. 134 § 1, 145 §1 pkt 1 lit c i art. 151P.p.s.a. oraz art. 155 K.p.a. wiąże z niedostrzeżeniem przez Sąd pierwszej instancji możliwości zmiany decyzji o zezwoleniu na usunięcie drzew i krzewów poprzez zmianę adresata decyzji (ze skarżącej na B. I. Spółka z o.o. s.k.) w części dotyczącej pkt. 5, 6, 7 i 8. Jakkolwiek rację ma skarżąca, że z treści art. 155 K.p.a. nie wynika zakaz zmiany decyzji w zakresie niektórych postanowień (części decyzji), to zarzuty skarżącej nie mogą odnieść skutku.
Możliwość uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej na podstawie art. 155 K.p.a., podobnie jak uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznej na podstawie art. 154 K.p.a. należy do trybów nadzwyczajnych, które zgodnie z ustawą pozwalają zweryfikować decyzję, która formalnie obowiązuje. Stosownie do art. 155 K.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Zmiana podmiotu decyzji na podstawie art. 155 K.p.a co do zasady nie jest dopuszczalna (por. wyrok NSA z dnia 12 września 2006 r., I OSK 1251/05 oraz J. Malanowski [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Warszawa 2015, s. 774).
Wyjątki od tej zasady przewidujące możliwość zmiany podmiotu praw i obowiązków wynikających z decyzji administracyjnych określają przepisy szczególne. Ustawa o ochronie przyrody nie wprowadza żadnych odrębnych uregulowań w tym zakresie.
W rozpoznawanej sprawie skarżąca wniosła o zmianę decyzji z dnia [...] kwietnia 2013 r. o zezwoleniu na usunięcie drzew i krzewów w ten sposób, że postanowienia zawarte w punktach 5, 6, 7 i 8 tej decyzji będą dotyczyć innego podmiotu (B. I. Sp. z o.o. s.k. z siedzibą w G.) niż postanowienia określone w punktach 1, 2, 3 i 4 decyzji, które nadal odnosić się będą do skarżącej. Taki sposób zmiany decyzji na podstawie art. 155 K.p.a. jest niedopuszczalny. Zmiana adresata decyzji we wnioskowany sposób w istocie oznacza pozostawienie uprawnień przy pierwotnym adresacie decyzji, a przeniesienie obowiązków na nowy podmiot. Jest to niedopuszczalne nawet w sytuacji, gdy podmiot występujący z takim żądaniem jest następcą prawnym podmiotu, do którego została skierowana decyzja o zezwoleniu na usunięcie drzew i krzewów.
Tym samym na zmianę rozstrzygnięcia w tej sprawie nie wpływa to, że B. I. Spółka z o.o. s.k. nabyła nieruchomości, na których znajdują się objęte decyzją o zezwoleniu na usunięcie drzewa i krzewy. W świetle obowiązujących przepisu nie jest możliwe rozdzielenie uprawnień (w zakresie zezwolenia na wycięcie drzew i krzewów) od obowiązku (dokonania nasadzeń zastępczych lub uiszczenia opłaty za usunięcie tych drzew i krzewów w przypadku gdy nasadzenia nie zachowają żywotności). Tym samym, w ocenie NSA, decyzji z dnia [...] kwietnia 2013 r. o zezwoleniu na usunięcie drzew i krzewów nie można zmienić we wnioskowany przez skarżącą sposób.
W tym stanie rzeczy, mimo że Sąd pierwszej instancji nietrafnie przyjął, że co do zasady nie jest możliwa zmiana części postanowień decyzji i nie odniósł się do zarzutu dotyczącego braku konieczności tożsamości stron w postępowaniu o zmianę decyzji, to rozstrzygnięcie o odmowie zmiany decyzji z dnia [...] kwietnia 2013 r. we wnioskowany przez skarżącą sposób jest prawidłowe, a wobec tego wyrok oddalający skargę odpowiada prawu.
Mając powyższe względy na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną