Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 7 grudnia 2005 r. stwierdził nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] marca 2003 r. uchylającej decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...] grudnia 2001 r. w sprawie likwidacji hodowli trzody chlewnej prowadzonej przez J. M. na posesji przy ul. B. w S. i umarzającej postępowanie w sprawie.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z uchwałą Rady Miejskiej S. podjętą w dniu 27 lutego 1997 r. w sprawie ustalenia szczegółowych zasad utrzymywania porządku i czystości na terenie Gminy Miejskiej S. zwierzęta gospodarskie mogą być hodowane jedynie na terenach określonych w zał. nr 1 do tej uchwały, zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Z treści obowiązującego planu wynika, że hodowla trzody chlewnej na terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową jest zabroniona. Z powyższej uchwały nie wynikają jednak żadne ujemne konsekwencje grożące osobom postępującym wbrew temu zakazowi. Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. Nr 132, poz. 622 ze zm.), której przepis (art.
4) powołany został jako podstawa materialnoprawna decyzji organu I instancji, nakazującej likwidację hodowli prowadzonej przez J. M. nie przyznaje prezydentowi miasta kompetencji do nakładania takiego obowiązku. Zdaniem Sądu I instancji organ odwoławczy zasadnie uchylił decyzję organu I instancji jako wydaną bez podstawy prawnej.
Sąd I instancji stwierdził jednak, że decyzji organu I instancji można zarzucić brak wyjaśnienia istoty sprawy – organ ten nie przeprowadził bowiem postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia rodzaju uciążliwości, związanych z prowadzoną hodowlą a także sposobów ich usunięcia. Te zaniechania organu I instancji, w ocenie Sądu, dają podstawę do uznania, że decyzja ta rażąco narusza art. 7 i 77 k.p.a.
Odnosząc się do decyzji organu odwoławczego, uchylającej decyzję organu I instancji i umarzającej postępowanie w sprawie Sąd I instancji wskazał, że zawarte w uzasadnieniu decyzji stwierdzenie, że obowiązek likwidacji hodowli trzody chlewnej, który ma charakter niepieniężny i wynika bezpośrednio z przepisów gminnych – podlega egzekucji administracyjnej w trybie ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2002 r. Nr 110, poz. 968 ze zm.) bez konieczności wydawania decyzji administracyjnej – nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach tej ustawy. Zgodnie z przepisem art. 3 § 1 ustawy o postępowaniu administracyjnym egzekucję administracyjną stosuje się do obowiązków wynikających bezpośrednio z przepisów prawa – w takich sytuacjach jednak ustawodawca w sposób konkretny wskazuje zarówno organ administracji, jak i przypisaną mu kompetencję do nałożenia określonego obowiązku.
W uchwale Rady Miasta S. sformułowane zostały zalecenia w zakresie utrzymywania zwierząt gospodarskich. Brak jest w uchwale natomiast postanowień, przyznających organom gminy jakiekolwiek kompetencje w przedmiocie realizacji zasad i obowiązków z niej wynikających. W tej sytuacji uznać należy, że zaskarżona decyzja w zakresie w jakim przesądza o charakterze obowiązku likwidacji trzody chlewnej na gruncie obowiązującego w gminie S. prawa miejscowego rażąco narusza prawo.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. zarzucając, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 2 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) przez błędne uznanie, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. przesądza o charakterze obowiązku likwidacji hodowli, tj. o obowiązku prowadzenia egzekucji administracyjnej i w tym zakresie rażąco narusza prawo. Przedmiotem postępowania administracyjnego nie było bowiem prowadzenie egzekucji administracyjnej ani stwierdzenie charakteru obowiązku likwidacji hodowli. Kolegium nie badało dokładnie treści uchwały Rady Miasta co do obowiązku likwidacji hodowli trzody chlewnej, bowiem takie postępowanie wyjaśniające było całkowicie zbędne w sytuacji bezprzedmiotowości postępowania zmierzającego do wydania decyzji o likwidacji hodowli.
Dlatego w uzasadnieniu decyzji, w części końcowej w trybie warunkowym wskazano, że jeżeli z cyt. uchwały Rady Miasta wyraźnie wynika zakaz hodowli zwierząt na tym terenie, to hodowca powinien respektować ten zakaz, a egzekwowanie likwidacji hodowli prowadzonej wbrew przepisom prawa gminnego nie wymaga uprzedniego wydania decyzji administracyjnej i może być prowadzone na podstawie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Wskazania te zawarte w motywach decyzji nie mają jednak charakteru wiążącego, nie powodują wszczęcia postępowania egzekucyjnego i nie stanowią rozstrzygnięcia w będącej przedmiotem tego postępowania sprawie. Postępowanie administracyjne zakończone zaskarżoną decyzją nie było bowiem postępowaniem egzekucyjnym.
Sąd I instancji błędnie zatem uznał, że zaskarżona decyzja przesądza o charakterze obowiązku likwidacji hodowli. Jest to nieporozumienie. Skutki prawne zaskarżonej decyzji sprowadzają się wyłącznie do umorzenia postępowania administracyjnego dotyczącego wydania w formie decyzji administracyjnej nakazu likwidacji hodowli. Stwierdzenie, że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo jest w tych okolicznościach bezzasadne.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga ma usprawiedliwione podstawy.
W sprawie nie zachodzą przyczyny, określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach uzasadniające stwierdzenie przez Sąd I instancji nieważności zaskarżonej decyzji. Jak trafnie wskazano w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji – organ odwoławczy prawidłowo ocenił, że przepisy ustawy powołanej przez organ I instancji jako materialno-prawna podstawa wydanej decyzji nie zawierają upoważnienia, uprawniającego Prezydenta Miasta do wydania decyzji nakazujących likwidację działalności gospodarczej naruszającej ustalone przez Radę Gminy zasady utrzymywania porządku i czystości w gminie. Oceniana w postępowaniu odwoławczym decyzja Prezydenta Miasta S. nakładająca na J. M. obowiązek likwidacji hodowli trzody chlewnej wydana więc została bez podstawy prawnej i decyzja organu odwoławczego uchylająca tę decyzję i umarzająca postępowanie w sprawie była prawidłowa.
Niezasadne natomiast było stwierdzenie przez Sąd I instancji nieważności decyzji organu odwoławczego motywowane niewyjaśnieniem przez ten organ rodzaju i stopnia uciążliwości powodowanych przez tę hodowlę. Dokonywanie takich ustaleń faktycznych w sprawie, która nie podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej byłoby całkowicie zbędne, nie miało wpływu na wynik sprawy, bo nie odnosiło się do istoty tej sprawy. Brak takich ustaleń nie tylko więc nie naruszał w stopniu rażącym art. 7 i 77 k.p.a., ale nie mógłby być w ogóle traktowany jako naruszenie zwykłe (niekwalifikowane) wskazanych przepisów.
Sposób, w jaki Rada Gminy mogłaby egzekwować likwidację hodowli nie był przedmiotem sprawy i mimo iż zawarte w motywach decyzji wskazania co do możliwości prowadzenia egzekucji administracyjnej mogły budzić wątpliwości, to zamieszczenie tych wskazań w uzasadnieniu decyzji także nie dawało podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji organu odwoławczego, i to w sytuacji, gdy Sąd I instancji we wcześniejszej części uzasadnienia wyroku stwierdził, że uchylenie decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania w sprawie było prawidłowe.
Biorąc powyższe pod uwagę Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.