Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 października 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 1673/13 oddalił skargę R. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie nakazu przywrócenia stosunków wodnych.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:
Decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2012 r. Wójt Gminy R. po rozpatrzeniu wniosku W. W. nakazał R. F., właścicielowi nieruchomości położonych w gminie R., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...], [...], [...], [...], [...], obręb [...], wykonanie urządzenia zapobiegającego szkodom poprzez:
- - wykonanie otwartego rowu odwodnieniowego w pasie zieleni granicznej z działką nr ew. [...], zbierającego wodę z ciągów odwodnieniowych, a następnie wprowadzenie wody do zbiornika retencyjno-odparowywanego Z1 zlokalizowanego na działce nr ew. [...], obręb [...] oraz
- - powiększenie zbiornika Z1 zlokalizowanego na działce nr ew. [...], obręb [...], do pojemności 320 m3.
W uzasadnieniu wskazano, że celem wyjaśnienia kwestii zalewania nieruchomości stanowiącej własność W. W. powołano niezależnego biegłego w dziedzinie hydrogeologii. Z przedłożonej ekspertyzy wynika, że teren działek nr [...],[...],[...],[...],[...], obręb [...] przy ul. [...] o ogólnej powierzchni prawie 2,5 ha tworzy jedną nieruchomość zagospodarowaną w 2001 r. przez [...] sp. z o.o., na której usytuowany jest budynek biurowo-magazynowy z infrastrukturą techniczną oraz wewnętrznym układem komunikacyjnym. Brak kanalizacji deszczowej w ul. [...] spowodował konieczność zagospodarowania wód i ścieków w ramach infrastruktury technicznej w obrębie własnej nieruchomości. Działka W. W. nr ew. [...] przy ul. [...] zabudowana jest budynkiem mieszkalnym, a w jej centralnej części znajduje się staw. Teren jest niższy o około 40 cm od terenu firmy [...] sp. z o.o. Aby uniknąć podtapiania terenu działki nr [...] przez niekontrolowany spływ wód opadowych z odwodnień liniowych na terenie firmy [...] należy wykonać właściwe odprowadzanie tych wód. Odprowadzanie wód opadowych wyłącznie przez infiltrację powierzchniową jest praktycznie niemożliwe ze względu rodzaj warstw podłoża gruntowego.
Organ zwrócił uwagę, że lata 2009-2010 były okresem bardzo wysokich opadów, co przekłada się bezpośrednio na stan wód gruntowych. Nieprzewidywalne ekstremalne opady, przy bardzo utrudnionej infiltracji w grunt spowodowały, że woda z odwodnień liniowych wypływająca na własny grunt, spływała także na teren działki wnioskodawczyni.
Wykonane na terenie [...] rozwiązania w zakresie zagospodarowania wód i ścieków deszczowych w obrębie własnej nieruchomości są niewystarczające i nie zabezpieczają gruntów sąsiednich przed ich podtapianiem. Zmiana ukształtowania powierzchni terenu w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą, w tym sposób i zakres zagospodarowania wód i ścieków deszczowych, jak również opady ekstremalne przyczyniły się do mało istotnej niekorzystnej zmiany warunków wodnych w odniesieniu do działki sąsiedniej nr [...].
Jednocześnie organ nadmienił, że R. F. przedłożyła ekspertyzę zleconą przez siebie, w której określono, że zalewanie terenów firmy [...] oraz terenów sąsiednich spowodowane jest w głównej mierze ogólnym podniesieniem się poziomu wód gruntowych na terenie całego kraju w wyniku intensywnych i długotrwałych deszczów, które miały miejsce w ostatnich latach.
Wskutek odwołania wniesionego przez R. F. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] maja 2012 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (t.j. Dz.U. z 2012 r. Nr 145) uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i orzekło o odmowie przywrócenia stosunków wodnych na nieruchomości stanowiącej własność R. F. W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, że w omawianym przypadku na podstawie dwóch opinii znajdujących się w aktach nie można stwierdzić, że spowodowane przez właściciela nieruchomości R. F. zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunt W. W. Można natomiast twierdzić, że dotychczas istniejące rozwiązania na nieruchomości R. F. w zakresie zagospodarowania wód, w tym opadów deszczowych okazały się niewystarczające wobec ekstremalnych opadów w ostatnich latach. W ocenie Kolegium nie została spełniona przesłanka określona w art. 29 ust. 3 Prawa wodnego.
Skargę na powyższą decyzję do sądu administracyjnego wniosła W. W. Skarżąca polemizuje z wnioskami opinii sporządzonej na zlecenie R. F. i twierdzi, że nie jest prawdą aby wcześniej zalania się nie zdarzały. Twierdzi, że już w styczniu 2007 r. podczas odwilży z topniejącego śniegu woda z terenu [...] przelała się na jej działkę i wdarła do domu. Teren zajęty pod firmę [...] został wywyższony w czasie inwestycji do ok. 0,5 m. Twierdzi, że nigdy nie miała zalanego domu do czasu wprowadzenia się firmy [...], a od 2007 r. jest nagminnie zalewana. Twierdzi, że nie zgadza się z opiniami jakoby to nie działania właścicielki firmy [...] doprowadziły do zalewania działek sąsiednich.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, zajmując stanowisko jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wyrokiem z dnia 6 grudnia 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 1331/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję, wskazując na naruszenie przez organ odwoławczy przepisów postępowania, tj. art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. i art. 15 k.p.a., a w konsekwencji art.107 § 3 k.p.a.
Decyzją z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. po ponownym rozpoznaniu odwołania R. F. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy Prawo wodne orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji Wójta Gminy R. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że jest związane oceną prawną i wskazaniami co dalszego postępowania zawartymi w orzeczeniu z dnia 6 grudnia 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 1331/12 i nie może ocenić odmiennie niż Sąd zebranego w sprawie materiału dowodowego, z którego wynika, iż działania inwestycyjne poczynione przez R. F. na działkach stanowiących jej własność spowodowały zmiany stosunków wodnych.
Pismem z dnia 2 lipca 2012 r. R. F. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając naruszenie art. 153 p.p.s.a. oraz przepisów postępowania, tj. art. 7, 17 § 1 i 80 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego w zakresie ustalenia przyczyn podtopień nieruchomości uczestniczki W. W. oraz pominięcie dowodu z opinii sporządzonej przez W. R. i mgr M. Strona skarżąca wskazała ponadto na naruszenie art. 10 i 81 k.p.a. poprzez uniemożliwienie wypowiedzenia się co do całości zebranego w sprawie materiału dowodowego. Wobec podniesionych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że przy wydaniu zaskarżonej decyzji nie doszło do naruszenia przepisów procesowych, które obligowałoby Sąd do jej uchylenia.
Sąd wskazał, że podstawę prawną wydanych decyzji stanowił art. 29 ust. 3 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne, zgodnie z którym właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich (ust. 1 pkt 1). Jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń.
Przepis ten odnosi się do sytuacji, gdy na skutek pewnych zdarzeń doszło do naruszenia naturalnych stosunków wodnych, przy czym musi to być naruszenie tego rodzaju, iż powoduje szkodę dla gruntów sąsiednich. W sytuacji, gdy doszło do naruszenia stosunków wodnych, organ ma dwie możliwości. Po pierwsze, może nakazać naruszającemu wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, po drugie, może nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego.
Zastosowanie tego przepisu wymagało więc uprzedniego ustalenia, czy właściciel działki swoim działaniem spowodował zmianę stanu wody na gruncie, a jeśli tak, to czy może zachodzić związek przyczynowy pomiędzy spowodowaną zmianą, a szkodą dla gruntów sąsiednich.
W wyroku z dnia 6 grudnia 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, iż w sprawie sporządzona została opinia przez biegłą z zakresu hydrogeologii M. G. powołaną w ramach postępowania administracyjnego przez organ. Sąd wskazał, iż z opinii tej wynika, że w praktyce każde działanie przekształcenia powierzchni terenu zabudową (w tym infrastrukturalną), w tym realizacja podmurówek, ogrodzeń, powodują większe lub mniejsze przeobrażenie uwarunkowań spływu i zmieniają stosunki wodne.
Opisując stan faktyczny biegła zwróciła uwagę, że nieruchomość użytkowana przez firmę [...] została w dużym zakresie zabudowana oraz utwardzona. Ponadto teren firmy [...] został nieznacznie podwyższony (o około 0,40 m) dla wyrównania powierzchni terenu. Biegła stwierdziła, że wyeliminowanie występujących podtopień terenów sąsiednich wymaga wykonania właściwego odprowadzania wód z terenu tej firmy. Konieczna jest przebudowa i modernizacja wykonanych na placu manewrowym odwodnień liniowych (na terenie działki nr [...] i [...]) polegająca na wprowadzeniu wód opadowych do zbiornika retencyjnego Z1.
Dalej wskazała, że wykonane na terenie firmy [...] rozwiązania w zakresie zagospodarowania wód i ścieków deszczowych w obrębie własnej nieruchomości są niewystarczające i nie zabezpieczają gruntów sąsiednich przed ich podtapianiem, szczególnie w odniesieniu do nieprzewidywalnych opadów ekstremalnych, które miały miejsce w latach 2009-2010.
Orzekający wówczas Sąd zakwestionował stanowisko Kolegium, które jednym zdaniem skonkludowało, iż nie można stwierdzić, że spowodowane przez właściciela nieruchomości R. F. zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunt W. W., a skutków w postaci podtopień upatrywało w ekstremalnych opadach, które miały miejsce w ubiegłych latach oraz niewystarczających rozwiązań w zakresie zagospodarowania wód opadowych.
Sąd podkreślił, że wbrew twierdzeniu Kolegium wyrażonym w uchylonej decyzji treść opinii wskazuje, że parę lat po dokonaniu inwestycji budowlanych na nieruchomości stanowiącej własność R. F., na działkach sąsiednich, w tym skarżącej, zaczęły występować podtopienia. Biegła stwierdza, że zastosowane na działce firmy [...] rozwiązania w zakresie odprowadzania wód i ścieków deszczowych nie są wystarczające.
Bezspornym jest, że właścicielem nieruchomości użytkowanych przez firmę [...] jest R. F. Wskutek działań inwestora powstały naniesienia na gruncie w postaci zabudowań oraz towarzyszącej infrastruktury. Zagospodarowanie w powyższy sposób wiązało się także z koniecznością zapewnienia sposobu zagospodarowania wód i ścieków w ramach infrastruktury technicznej w obrębie własnej nieruchomości R. F., bowiem w drodze publicznej, tj. ul. [...] nie ma kanalizacji deszczowej. Obowiązek taki obciążał inwestora będącego jednocześnie właścicielem działek oznaczonych w ewidencji gruntów nr [...],[...],[...],[...],[...], obręb [...].
Ponadto z opinii wynika także, iż działania właścicielki spornych nieruchomości polegające na zainwestowaniu działki w określony sposób i niewystarczających zabezpieczeń w odprowadzaniu wody spowodowały zmiany stanu wody na gruncie. Te niewystarczające rozwiązania w zakresie zagospodarowania wód i ścieków deszczowych wiążą się nierozerwalnie z całą inwestycją w postaci zabudowań oraz utwardzenia terenu na spornych działkach. Gdyby nie ta inwestycja, nie powstałyby techniczne rozwiązania zagospodarowania wód, które - jak się okazuje - okazały się niewystarczające.
Wobec powyższego, w ocenie Sądu stwierdzić należy, iż skarżąca R. F. właścicielka działek nr [...],[...],[...],[...],[...], obręb [...] opisanym powyżej działaniem spowodowała zmianę stanu wody na gruncie i jak wynika z powołanej opinii zachodzi związek przyczynowy pomiędzy spowodowaną zmianą, a szkodą dla gruntów sąsiednich, tj. działki stanowiącej własność W. W. Niezależnie od powyższego w ocenie Sądu, wbrew zarzutom skargi, w sprawie nie doszło do naruszenia art. 153 p.p.s.a. W wyroku z dnia 6 grudnia 2012 r. Sąd zarzucił Kolegium naruszenie przepisów postępowania, wskazując na konieczność ponownej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego w celu stwierdzenia czy spowodowane przez właściciela nieruchomości R. F. zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunt W. W. Niewątpliwie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium lakonicznie stwierdziło, iż jest związane oceną prawną i wskazaniami co dalszego postępowania zawartymi w orzeczeniu z dnia 6 grudnia 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 1331/12.
Pomimo jednak tego uchybienia Sąd stwierdził, że zgodzić należy się z organem odwoławczym, iż nie mógł on ocenić odmiennie niż Sąd zebranego w sprawie materiału dowodowego, z którego wynika iż działania inwestycyjne poczynione przez R. F. na działkach stanowiących jej własność spowodowały zmiany stosunków wodnych. Wobec tego, uchylenie decyzji Kolegium w celu sporządzenia przez ten organ obszernego uzasadnienia wydanego w sprawie rozstrzygnięcia Sąd uznał za nieracjonalne i zmierzające do przedłużenia postępowania.
W konsekwencji Sąd uznał, iż stwierdzone uchybienia nie mają wpływu na wynik sprawy i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej p.p.s.a., oddalił skargę.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła R. F., zaskarżając wyrok w całości, zarzucając naruszenie:
- 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art, 153 p.p.s.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na oddaleniu skargi złożonej przez skarżącą pomimo naruszenia przez organ I instancji oraz Samorządowe Kolegium Odwoławcze przepisów postępowania, polegające na nieprzeprowadzeniu przez te organy uzupełniającego postępowania dowodowego oraz brak oceny przez nie całokształtu materiału dowodowego przy jednoczesnym odwołaniu się w tym zakresie jedynie do oceny Sądu, który uchylił decyzję i przekazał sprawę tym organom do ponownego rozpoznania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania;
- 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na oddaleniu skargi złożonej przez skarżącą pomimo naruszenia przez organ I instancji oraz Samorządowe Kolegium Odwoławcze przepisów postępowania, polegające na niedokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego i niekompletnym zgromadzeniu materiału dowodowego, na okoliczność przyczyny zalewania nieruchomości stanowiącej własność uczestniczki które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania;
- 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na oddaleniu skargi złożonej przez skarżącą pomimo naruszenia przez organ I instancji oraz Samorządowe Kolegium Odwoławcze przepisów postępowania, polegające na nie wskazaniu w uzasadnieniu przyczyn odmowy wiarygodności i niewzięcia pod uwagę przy rozstrzygnięciu opinii biegłego sporządzonej na zlecenie skarżącej, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania;
- 4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 29 ust. 3 i 29 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na oddaleniu skargi złożonej przez skarżącą pomimo naruszenia przez organ I instancji oraz Samorządowe Kolegium Odwoławcze wymienionych powyżej przepisów ustawy Prawo wodne, polegające na nałożeniu na skarżącą obowiązku wykonania na własnej nieruchomości urządzeń zapobiegających szkodom, pomimo iż w toku prowadzonego postępowania nie wykazano aby zmiany stanu wody na gruncie uczestniczki spowodowane były działaniami skarżącej.
Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, w wysokości prawem przewidzianej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Należy zwrócić uwagę, że niniejsza sprawa była już przedmiotem rozpoznania przez WSA w Warszawie, który wyrokiem z dnia 6 grudnia 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 1331/12 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 14 maja 2012 r. W wyroku tym WSA opierając się na opinii sporządzonej przez biegłą z zakresu hydrogeologii M. G. powołaną w ramach postępowania administracyjnego przez organ, wskazał, że z opinii tej wynika, że w praktyce każde działanie przekształcenia powierzchni terenu zabudową powodują większe lub mniejsze przeobrażenie uwarunkowań spływu i zmieniają stosunki wodne.
Sąd podkreślił, że treść opinii wskazuje, że parę lat po dokonaniu inwestycji budowlanych na nieruchomości stanowiącej własność R. F., na działkach sąsiednich, w tym skarżącej, zaczęły występować podtopienia. Sąd wskazał, że wskutek działań inwestora powstały naniesienia na gruncie w postaci zabudowań oraz towarzyszącej infrastruktury. Zagospodarowanie w powyższy sposób wiązało się także z koniecznością zapewnienia sposobu zagospodarowania wód i ścieków w ramach infrastruktury technicznej w obrębie własnej nieruchomości R. F., bowiem w drodze publicznej, tj. ul. [...] nie ma kanalizacji deszczowej. Obowiązek taki obciążał inwestora będącego jednocześnie właścicielem działek oznaczonych w ewidencji gruntów nr [...],[...],[...],[...],[...], obręb [...].
Dalej Sąd wskazał, że z opinii biegłej wynika, iż działania właścicielki spornych nieruchomości polegające na zainwestowaniu działki w określony sposób i niewystarczających zabezpieczeń w odprowadzaniu wody spowodowały zmiany stanu wody na gruncie. Te niewystarczające rozwiązania w zakresie zagospodarowania wód i ścieków deszczowych wiążą się nierozerwalnie z całą inwestycją w postaci zabudowań oraz utwardzenia terenu na spornych działkach. Gdyby nie ta inwestycja, nie powstałyby techniczne rozwiązania zagospodarowania wód, które - jak się okazuje - okazały się niewystarczające.
Jak trafnie wskazał Sąd I instancji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., stosownie do art. 153 p.p.s.a. było wyżej wyrażonym poglądem związane i nie mogło ocenić odmiennie niż Sąd zebranego w sprawie materiału dowodowego, z którego wynika, że na skutek działań inwestycyjnych zrealizowanych przez R. F. doszło do zmiany stosunków wodnych.
Należy przy tym zauważyć, że również z opinii przedstawionej przez skarżącą wynika konieczność wykonania urządzeń zapobiegających zalewaniu działek na spornym terenie, ze względu na niewystarczające rozwiązania w zakresie zagospodarowania wód opadowych na działkach skarżącej (zob. s. 10 opinii).
Wobec tego, pomimo że uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest lakoniczne, zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do dokonania oceny, że skarżąca swoim działaniem spowodowała zmianę stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntu stanowiącego własność uczestniczki postępowania W. W. Zasadnie zatem Sąd I instancji ocenił uchybienie organu II instancji, polegające na braku sporządzenia wyczerpującego uzasadnienia decyzji, jako naruszenie przepisów postępowania niemające wpływu na wynik sprawy. Przy związaniu oceną prawną zawartą w wyroku WSA w Warszawie z dnia 6 grudnia 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 1331/12 organ nie mógł orzec inaczej, jak tylko utrzymać w mocy decyzję organu I instancji. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej, odmienne rozstrzygnięcie organu stanowiłoby naruszenie art. 153 p.p.s.a.
Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, uznając podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty za niezasadne, orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 184 p.p.s.a.