Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 27 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Bd 56/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę T. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania dotyczącego ustalenia warunków zabudowy.
Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Wnioskiem z dnia 12 lutego 2010 r. (data wpływu do organu) T. K. –zwany dalej zwany inwestorem, zwrócił się do Wójta Gminy D. o ustalenie warunków zabudowy dla zmiany zagospodarowania terenu polegającej na budowie elektrowni wiatrowej o mocy 1,8 MW na terenie działki nr [...] w K. Decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. Wójt odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji uznając część zamierzenia inwestycyjnego jako budowlę z zakresu infrastruktury technicznej i wskazując na niespełnienie warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; dalej jako u.p.z.p. Wskazana decyzja była już drugim rozstrzygnięciem organu I instancji wydanym w tej sprawie, gdyż wcześniejsza decyzja tego organu o odmowie ustalenia warunków zabudowy została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., a sprawa została przekazana organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.
Także kolejna decyzja Wójta o odmowie ustalenia warunków zabudowy stała się przedmiotem odwołania inwestora. Po rozpatrzeniu tego odwołania, decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, uznając, że elektrownie wiatrowe należą do urządzeń wymienionych w art. 61 ust. 3 u.p.z.p., a zatem wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla projektowanego zamierzenia nie może być uzależnione od spełnienia warunku dobrego sąsiedztwa. Nadto wskazało na uchybienie proceduralne dotyczące ustalenia kręgu osób posiadających interes prawny w postępowaniu administracyjnym.
Na skutek skargi uprawnionego podmiotu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 20 października 2011 r., sygn. akt II SA/Bd 371/11, uchylił powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta z dnia [...] stycznia 2011 r. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd I instancji uznał, że wnioskowana inwestycja nie jest urządzeniem infrastruktury technicznej, co oznacza, że w niniejszej sprawie konieczne jest spełnienie warunku tzw. dobrego sąsiedztwa wynikającego z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.
W wyniku rozpoznania skarg kasacyjnych, wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 567/12, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy i oddalił skargę. W uzasadnieniu tego wyroku oceniono, że elektrownie wiatrowe stanowią urządzenia infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 61 ust. 3 u.p.z.p.
Po przystąpieniu do ponownego rozpatrzenia sprawy, decyzją z dnia [...] września 2013 r. Wójt, powołując art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 59 ust. 1 u.p.z.p., umorzył postępowanie w sprawie wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia podano, że w dniu [...] czerwca 2013 r. Rada Gminy D. uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego terenu Gminy D. dotyczący wsi K. i Z. (uchwała Nr [...] ogłoszona w Dz. Urz. Woj. [...] z [...] lipca 2013 r.), który obowiązuje od 18 lipca 2013 r. i obejmuje działkę objętą wnioskiem inwestora o ustalenie warunków zabudowy. Powołując się na przepisy art. 4 ust. 1 oraz 14 ust. 8 u.p.z.p., wykluczające możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy w sytuacji gdy istnieje plan miejscowy, uznano, że procedura postępowania zmierzająca do wydania decyzji o warunkach zabudowy stała się bezprzedmiotowa.
Na skutek odwołania inwestora, decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia podkreślono, że przedmiotem postępowania nie mogły być kwestie dotyczące bezczynności i przewlekłości postępowania. Wskazano, że organ jest zobowiązany do orzekania na podstawie obowiązujących przepisów prawa, uwzględniając też akty prawa miejscowego, do których na podstawie art. 14 ust. 8 u.p.z.p. należą miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego. Wywiedziono, że związanie orzeczeniem Sądu na podstawie art. 153 p.p.s.a. dotyczy wyłącznie sytuacji, gdy nie dochodzi do zmiany stanu prawnego; w przeciwnym razie ocena prawna zawarta w wyroku traci moc wiążącą. Skonstatowano, że wejście w życie planu miejscowego zamknęło możliwość decyzyjnego ustalenia warunków zabudowy, a wydana w tych okolicznościach decyzja o warunkach zabudowy obarczona byłaby wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy inwestor zarzucił naruszenie art. 105 § 1, art. 6 i art. 9 k.p.a. w związku z art. 153 p.p.s.a. i art. 2 Konstytucji RP. Ocenił, że w sprawie brak jest przesłanek do stwierdzenia bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego, z uwagi na fakt, że do opóźnienia w zakończeniu postępowania administracyjnego, naruszającego zasady wynikające art. 12 i art. 35 k.p.a., doszło wskutek działania i błędów proceduralnych organu administracji publicznej. Wywiódł, że w świetle zasady zaufania do organów państwa nie może to powodować, że jedynym podmiotem ponoszącym negatywne konsekwencje w postaci braku możliwości realizacji planowanej inwestycji jest skarżący i podmioty zamierzające realizować z nim zamierzenie inwestycyjne. Wskazał, że organ nie poinformował go, zgodnie z art. 9 k.p.a., o wpływie uchwalenia miejscowego zagospodarowania przestrzennego na toczące się postępowanie administracyjne.
Uznał, że niniejsze postępowanie powinno zostać zawieszone na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. do czasu zakończenia postępowania administracyjnego wszczętego celem zbadania legalności uchwały w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto skarżący nie podzielił poglądu, że organ odwoławczy nie był władny badać i ocenić przewlekłości postępowania lub bezczynności.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Oddalając skargę inwestora Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy doszło do zmiany okoliczności faktycznych i prawnych, gdyż działka, na której przewidywano realizację inwestycji, została objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Podkreślił, że przepisy u.p.z.p. (art. 4 ust. 2 oraz art. 59 ust.
1) stanowią, że tylko w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określenie sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Ocenił, że od chwili wejścia w życie planu miejscowego postępowanie o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie może być kontynuowane, gdyż staje się ono bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Dodał, że jak wynika z akt sprawy, zarówno w dacie wydania zaskarżonej decyzji, jak i niniejszego wyroku, obowiązywał plan zagospodarowania przestrzennego obszaru na którym znajduje się działka objęta wnioskiem inwestora. Skonstatował, że w tym stanie rzeczy, wbrew twierdzeniom inwestora, organy nie naruszyły prawa i słusznie uznały, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru, na którym znajduje się przedmiotowa nieruchomość, uniemożliwiał merytoryczne załatwienie wniosku. Uznał przy tym, że bez wpływu na wynik sprawy pozostają okoliczności podawane w skardze, takie jak: upływ czasu od złożenia wniosku, brak zawinienia inwestora w sprawnym załatwieniu sprawy, opieszałość działania organu. Jako prawidłową Sąd I instancji uznał także ocenę organów, że wobec zmiany okoliczności sprawy w chwili orzekania, organy nie były związane wydanym w niniejszej sprawie wyrokiem NSA, o czym stanowi art. 153 p.p.s.a. W tych okolicznościach Sąd I instancji stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i na podstawie art. 151 p.p.s.a. podlega oddaleniu.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł inwestor reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Zaskarżając ten wyrok w całości inwestor zarzucił Sądowi I instancji naruszenie:
- 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art 153 p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 i art. 105 § 1 k.p.a., polegające na oddaleniu skargi, w sytuacji gdy bezprzedmiotowość postępowania w niniejszej sprawie wynikała tylko i wyłącznie z działania organów administracji publicznej, które niezgodnie z przepisami u.p.z.p. (co zostało potwierdzone wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego i wynikającą z tego wyroku oceną prawną) oraz z naruszeniem terminów określonych w art. 35 k.p.a., rozpatrzyły złożony przez inwestora wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, co w świetle wynikającej z art. 2 Konstytucji RP i art. 8 k.p.a. zasady zaufania do organów państwa wymagało rozpatrzenia niniejszej sprawy w oparciu o treść przepisów obowiązujących w dniu złożenia wniosku i zgodnie z oceną prawną zaprezentowaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 567/12;
- 2) art. 4 ust. 2 i art. 59 ust. 1 u.p.z.p., poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów w niniejszej sprawie poprzez uznanie, że w sytuacji, gdy wskutek nieprawidłowo prowadzonego postępowania wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego nie został rozpatrzony przed dniem uchwalenia planu miejscowego, to z wskazanych przepisów wynika obowiązek umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego i nie jest dopuszczalne rozpatrzenie wniosku inwestora w oparciu o przepisy obowiązujące w chwili złożenia wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
W oparciu o te zarzuty inwestor wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.); zwanej w skrócie p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze (skargi kasacyjne i zażalenia) od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, jednak z urzędu bierze pod rozwagę przesłanki nieważności postępowania, określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy. W niniejszej sprawie nie dostrzeżono naruszeń przepisów prawa mogących świadczyć o nieważności postępowania sądowego, tym samym sprawa ta może być rozpoznana w granicach zarzutów skargi kasacyjnej, które – zgodnie z art. 176 w zw. z art. 174 p.p.s.a. – mogą dotyczyć naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie albo naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach. Sądowi I instancji zarzucono bowiem naruszenie zarówno prawa materialnego, to jest: art. 4 ust. 2 oraz art. 59 ust. 1 u.p.z.p., jak i przepisów postępowania, to jest: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art 153 p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 i art. 105 § 1 k.p.a. Zarzuty te nie mają jednak usprawiedliwionych podstaw.
Zauważyć przede wszystkim należy, że inwestor upatruje naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania w uchybieniu, wynikającej z art. 2 Konstytucji RP i art. 8 k.p.a., zasadzie zaufania do organów państwa. Podkreślić jednak należy, że z zasady tej jak i art. 7 Konstytucji RP wynika przede wszystkim obowiązek organów władzy publicznej działania na podstawie i w granicach prawa. Zasadą też jest, że organy wydają decyzję w oparciu o stan faktyczny i prawny istniejący w dniu wydawania rozstrzygnięcia, chyba że przepis szczególny (np. przejściowy) stanowiłby inaczej, co jednak nie miało miejsca w niniejszej sprawie. Oznacza to, że organy muszą uwzględniać zmiany w stanie faktycznym i prawnym sprawy, które następują w toku postępowania i to niezależnie od tego, czy minął już termin załatwienia sprawy określony w art. 35 k.p.a. Podkreślenia wymaga bowiem, że terminy załatwiania spraw, określone w tym przepisie, mają charakter instrukcyjny dla organu, w takim znaczeniu, że ich upływ nie pozbawia organu kompetencji do rozstrzygnięcia sprawy i wydania decyzji.
Zmiana zaś stanu faktycznego i prawnego sprawy powoduje, co słusznie zaakcentował Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że organy nie są związane wcześniej wydanym w sprawie prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, o czym stanowi art. 153 p.p.s.a.
W kontrolowanej sprawie zmiana stanu faktycznego i prawnego sprawy związana jest z uchwaleniem w dniu [...] czerwca 2013 r. przez Radę Gminy D. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu Gminy D. dotyczącego wsi K. i Z. Uchwała Nr [...] ogłoszona w Dz. Urz. Województwa [...] z [...] lipca 2013 r., poz. [...] jako przepis prawa miejscowego, obowiązuje od 18 lipca 2013 r. i obejmuje działkę objętą wnioskiem inwestora o ustalenie warunków zabudowy. Uchwała ta weszła zatem w życie po wydaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku z dnia 11 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 567/12, jednak przed wydaniem przez Wójta decyzji z dnia [...] września 2013 r. umarzającej postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy, która została następnie utrzymana w mocy decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. Samorządowego Kolegium Odwoławczego zaskarżoną później przez inwestora do Sądu I instancji.
Podnieść należy, że w przypadku uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru objętego wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, zastosowanie znajdują postanowienia planu. Trafna jest zatem ocena Sądu I instancji, że w takiej sytuacji postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy jako bezprzedmiotowe podlega umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Wskazać przy tym należy, że zgodnie z art. 4 ust. 1 u.p.z.p., ustalenie przeznaczenia terenu oraz określenie sposobów i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Określenie sposobu zabudowy terenu w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania stanowi zatem swoistego rodzaju wyjątek od tej zasady i zgodnie z art. 4 ust. 2 u.p.z.p. dopuszczalne jest jedynie w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania, z czym nie mamy jednak do czynienia w kontrolowanej sprawie.
Stosownie natomiast do przepisu zawartego w art. 59 ust. 1 powołanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego polegająca na budowie obiektu budowlanego wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. W rozpoznawanej sprawie na dzień wydawania zaskarżonej decyzji organu II instancji jak i I instancji ustalenia planu już obowiązywały. Zauważyć także należy, że, stosownie do art. 65 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego po wydaniu decyzji o warunkach zabudowy stanowi podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia tej decyzji jeżeli ustalenia planu są inne niż w wydanej decyzji.
O zasadniczym znaczeniu miejscowego planu w zagospodarowaniu przestrzennym terenu może świadczyć także, przewidziana w art. 62 u.p.z.p., możliwość zawieszenia przez organ postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy w związku z przystąpieniem przez radę gminy do procedury planistycznej. Co prawda w niniejszej sprawie przepis ten nie został zastosowany, jednak organy prawidłowo uwzględniły fakt uchwalenia tego planu dla terenu, którego dotyczyło postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy umarzając to postępowanie jako bezprzedmiotowe. W świetle tych argumentów za chybiony uznać należało także zarzut naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego, to jest: art. 4 ust. 2 i art. 59 ust. 1 u.p.z.p.
Faktem jest, że postępowanie w sprawie trwało długo, jednak po wejściu w życie uchwały Rady Gminy przyjmującej plan zagospodarowania przestrzennego dla terenu, na którym planowana była realizacja inwestycji, przepisy prawa nie dawały podstaw do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.
W tym stanie wobec braku uzasadnionych podstaw skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.