Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 16 kwietnia 2021 r., sygn. akt II OSK 3130/20

Uzasadnienie

1. 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 9 grudnia 2019 r. sygn. akt II SAB/Kr 427/19 uwzględnił skargę P. sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie (dalej skarżący) na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę Małopolskiego postępowania odwoławczego od decyzji Starosty [...] z [...] września 2018 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę inwestycji i zobowiązał organ do wydania aktu dotyczącego odwołania strony skarżącej w terminie 14 dni (pkt I), stwierdził, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt II), zasądził od Wojewody Małopolskiego na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania (pkt III).
2. 2. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda Małopolski, zaskarżając wyrok w części dotyczącej pkt II wyroku tj. w zakresie stwierdzenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie następujących przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:
3. 1) art. 149 § 1a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: Ppsa), w zw. z art. 35 § 1, § 3 i § 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: Kpa) poprzez ich niewłaściwą wykładnię sprowadzającą się do przyjęcia, że o bezczynności organu mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa przesądza wyłącznie długotrwałość prowadzenia postępowania administracyjnego, podczas gdy w sprawie występowały szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie stanowiska, że rażące naruszenie prawa nie miało miejsca, bowiem: sprawa wymagała wiedzy specjalistycznej z zakresu oddziaływania stacji bazowych na zdrowie i życie ludzi oraz wiedzy technicznej z zakresu funkcjonowania takich urządzeń; sprawa, wobec niejednolitości orzeczniczej zarówno organów, jak i sądów, wymagała wypracowania przez organ jednolitego merytorycznego stanowiska dotyczącego tego typu inwestycji;
4. 2) art.151 Ppsa poprzez jego niezastosowanie i uwzględnienie skargi w zakresie stwierdzenia rażącego naruszenia prawa.

W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i oddalenie skargi w tym zakresie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

1. 2. W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
2. 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
3. 3.1. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
4. 3.2. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zdanie drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez sąd I instancji. Wobec tego, że skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, na podstawie art. 182 § 2 Ppsa, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.
5. 3.3. W przedmiotowej sprawie uznanie przez Sąd I instancji, że w sprawie wystąpiła bezczynność nie jest kwestionowane przez Wojewodę, sporna pozostaje natomiast kwalifikacja tej bezczynności jako dokonanej z rażącym naruszeniem prawa. Ustawodawca nie definiuje pojęcia "rażącego naruszenia prawa" przyjętego jako znamię normy prawnej w art. 149 § 1a Ppsa. W orzecznictwie przyjmuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty w kontekście okoliczności sprawy, w której do naruszenia prawa doszło (por. wyrok NSA z 17 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2075/14). W przypadku przekroczenia przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, o tym, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa nie decyduje tylko sam przedmiot sprawy, ale wszystkie okoliczności z tym związane, w tym także czas trwania bezczynności. Bezczynność o charakterze rażącego naruszenia prawa ma miejsce wówczas, gdy w sposób jednoznaczny i znaczący doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności.
6. 3.4. Jedną z kluczowych wartości procesu budowlanego jest prawo inwestora do rozpatrzenia sprawy w rozsądnym terminie (art. 12 Kpa) przy czym w odniesieniu do niektórych inwestycji zasada ta jest jeszcze doprecyzowana w art. 35 ust. 6 i ust. 8 Prawa budowlanego. Strona procesu budowlanego ma prawo oczekiwać, że kompetentny organ rozpozna jego sprawę bez zbędnej zwłoki. NSA w pełni rozumie argumentację Wojewody. Konieczność uzyskania ekspertyz czy specjalistycznych szkoleń może uzasadniać pewne przedłużenie postępowania odwoławczego, ale musi się to dziać w racjonalnej perspektywie czasowej. W przedmiotowej sprawie czas przeznaczony przez organ na analizę tematu i merytoryczne przygotowanie się nie miał jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Niedopuszczalna jest bowiem sytuacja, kiedy organ odwoławczy nie załatwia sprawy przez kilkanaście miesięcy, oczekując na wypracowanie przez inne organy i sądy administracyjne jednolitego stanowiska w sprawie, a inwestor nie dysponuje ostatecznym rozstrzygnięciem co do dopuszczalności realizacji inwestycji.
7. 3.5. W świetle powyższego należy w całości podzielić stanowisko Sądu I instancji, że sytuacja kiedy Wojewoda Małopolski prowadzi postępowanie odwoławcze od października 2018 r., dokonując w tym czasie 6-krotnego zawiadomienia o przedłużeniu terminu, oznacza oczywiste naruszenie prawa. Trudny charakter sprawy czy nawet domniemane powoływanie się na niejednolitość orzecznictwa nie stanowią przesłanek, które uzasadniają tak długie prowadzenie postępowania odwoławczego.
8. 3.6. Natomiast problemy kadrowe w urzędzie, zgodnie już z ugruntowanym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, nie usprawiedliwiają bierności organu w załatwieniu sprawy. Okoliczności te wiążą się z niedochowaniem przez organ należytej staranności w zabezpieczeniu dostatecznej obsady kadrowej zapewniającej terminowe załatwianie spraw administracyjnych i odpowiedniego zorganizowania postępowania administracyjnego, obejmującego również egzekwowanie od pracowników obowiązków w takim okresie, aby wydanie decyzji kończącej postępowanie prowadzone przez organ nastąpiło w rozsądnym terminie. Organizacyjne problemy organu nie mogą rodzić negatywnych skutków dla strony i wpływać na ograniczenie jej prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki (zob. wyroki NSA: z 17 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 2542/16; z dnia 21 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 521/16; z 1 sierpnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2614/16; z dnia 27 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 1009/19; z 25 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 123/19).
9. 3.7. Reasumując, przedstawiony stan faktyczny sprawy uzasadniał dokonaną przez Sąd I instancji ocenę, co do rażącego naruszenia omawianych przepisów dotyczących szybkości postępowania. Tym samym zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 149 § 1a Ppsa w zw. z art. 35 § 1, § 3 i § 5 oraz art. 151 Ppsa nie mogły zostać uwzględnione.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając w oparciu o art. 184 Ppsa, orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 Ppsa.