Uzasadnienie
Wyrokiem z 19 czerwca 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 280/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] stycznia 2019 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie sprawdzenia prawidłowości wysokości komina, uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego J. S. kwotę 997 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu wyroku sąd pierwszej instancji wskazał, że [...] marca 2018 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., wskutek pisma J. S. (współwłaściciela działki nr [...]) przeprowadził kontrolę na działce nr ewid. [...] w K. przy ul. [...] w celu sprawdzenia prawidłowości istnienia kotłowni oraz wysokości komina zlokalizowanych na ww. nieruchomości, podczas której ustalił, że na sąsiedniej działce nr [...] przy ul. [...] usytuowany jest budynek mieszkalny jednokondygnacyjny z poddaszem nieużytkowanym i częściowo podpiwniczony. W odległości całkowitej 1,56 m od granicy (od spornego komina) znajduje się otwór okienny. Kalenica dachu znajduje się w połowie szerokości ww. budynku mieszkalnego. E. S. (współwłaścicielka działki nr [...]) oświadczyła, że dochodzi do ciągłego zadymienia ww. budynku mieszkalnego w związku z wydobywającym się ze spornego komina, zlokalizowanego na sąsiedniej działce w granicy z działką nr [...], dymem. Według jej oświadczenia komin ten został wykonany ok. 3 lata wcześniej i w tym sezonie został uruchomiony.
Podczas kolejnych czynności kontrolnych, przeprowadzonych [...] kwietnia 2018 r. na działce nr [...], PINB ustalił, że w tylnej części budynku od strony podwórza znajduje się altana (wejście do budynku), której wymiary wynoszą 2,86 x 2,50 m i wysokość przy okapie 3,25 m. Po prawej stronie tej altany znajduje się pomieszczenie kotłowni częściowo zaniżone na głębokość 0,75 m, do której prowadzą betonowe stopnie. W kotłowni usytuowany jest piec gazowy dwufunkcyjny oraz piec węglowy na paliwo stałe o mocy 20 kW. W omawianym pomieszczeniu wykonano wentylację. Sporny komin wyprowadzony jest z ww. pieca na paliwo stałe i wystaje ponad dach kotłowni na wysokość 6,00 m, natomiast powyżej okapu komin ten wystaje na wysokość 3,55 m. Dach budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr [...] posiada pokrycie z blachy fałdowanej. Jest on zaniżony w stosunku do budynku mieszkalnego zlokalizowanego na sąsiedniej działce nr [...].
Komin wraz z pomieszczeniem kotłowni znajduje się w granicy z działką nr [...]. W odległości 8,00 m od przewodu kominowego na działce nr [...] znajduje się budynek gospodarczy w granicy z dachem płaskim i murkiem ogniowym. Wysokość tego budynku gospodarczego wynosi 7,40 m, a wymiary obiektu to 12,00 x 6,00 m.
W toku kontroli właściciele działki nr [...] nie przedłożyli żadnych pozwoleń czy też zgłoszeń skierowanych do organu administracji architektoniczno-budowlanej. D. W. (współwłaścicielka działki nr [...]) oświadczyła, że w 2014 r. podwyższono sporny komin do obecnej wysokości oraz przedłożyła kserokopię opinii kominiarskiej nr [...] z [...] grudnia 2014 r., sporządzonej przez mistrza kominiarskiego, z której wynika, że kocioł CO na gaz posiada zamkniętą komorę spalania i jest zamontowany w pomieszczeniu kotłowni. Spaliny odprowadzane są ponad dach, a w pomieszczeniu kotłowni znajdują się sprawne kratki wentylacyjne. Przedłożono także protokół z okresowej kontroli przewodów kominowych, przeprowadzonej w marcu 2018 r. przez ww. mistrza kominiarskiego, z treści którego wynika, że przewody kominowe zostały sprawdzone i oczyszczone.
Decyzją z [...] października 2018 r. PINB umorzył postępowanie w sprawie sprawdzenia prawidłowości wysokości komina znajdującego się w tylnej części budynku mieszkalnego usytuowanego na nieruchomości położonej w K. przy ul. [...] (dz. nr ewid. [...]) przy granicy z nieruchomością położoną w K. przy ul. [...] (dz. nr ewid. [...]).
Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z [...] stycznia 2018 r., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, utrzymał ww. decyzję w mocy.
Organ odwoławczy wyjaśnił, że sporny komin w miejscu, w którym obecnie się znajduje, istniał już w chwili zakupu nieruchomości przez R. i D. W. w 2005 r. W 2014 r. doszło do zwiększenia wysokości tego komina, a więc organ pierwszej instancji nieprawidłowo odstąpił od dokonania analizy, czy wykonanie robót budowlanych, których wynikiem jest zwiększenie wysokości przedmiotowego komina, wymagało uzyskania pozwolenia na budowę czy też zgłoszenia, jak też nie dokonał kwalifikacji wykonanych robót budowlanych. Zdaniem [...]WINB, biorąc pod uwagę, jaki efekt został uzyskany po wykonaniu omawianych prac, przedmiotowe prace stanowią przebudowę budynku mieszkalnego w zakresie przedmiotowego komina.
W ocenie organu odwoławczego, zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 1aa oraz art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.), przebudowa ta nie wymagała pozwolenia na budowę ani zgłoszenia.
Organ odwoławczy stwierdził też, że fakt zwiększenia wysokości przedmiotowego komina nie stanowi o naruszeniu obowiązujących przepisów technicznych (rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422), gdyż obecna wysokość komina spełnia wymagania, które zostały przewidziane przez ustawodawcę dla usytuowania przewodów kominowych oraz ich wylotów. Także wykonanie robót budowlanych związanych z przebudową komina, których celem było zwiększenie jego wysokości, nie spowodowało naruszeń przepisów prawa, tj. nie było wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę ani konieczność dokonania zgłoszenia w stosunku do tych robót budowlanych, a doprowadziło do zgodności z obowiązującymi przepisami technicznymi i Polską Normą.
Skargę na powyższą decyzję złożył J. S., zarzucając jej naruszenie:
- 1) art. 29 § 2 pkt 1aa w zw. z art. 30 ust. 1 pr.bud. przez jego niewłaściwe zastosowanie, w sytuacji kiedy to roboty budowlane wykonywane były w 2014 r., a organ zastosował przepisy obecnie obowiązujące, zamiast przepisów w brzmieniu z okresu wykonywania robót, co w konsekwencji doprowadziło do uznania, że roboty polegające na podniesieniu komina nie wymagały pozwolenia na budowę,
- 2) art. 9 i art. 11 k.p.a. przez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji oraz art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a. przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, w szczególności niewyjaśnienie, dlaczego organ stwierdził, że w sprawie brak jest przesłanki materialnoprawnej, a postępowanie stało się bezprzedmiotowe w całości, czym naruszył art. 105 k.p.a.,
- 3) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. polegające na bezzasadnym utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy prawidłowe było uchylenie przedmiotowej decyzji i orzeczenie o samowoli budowlanej i nakazie rozbiórki komina.
W merytorycznym uzasadnieniu wyroku sąd wojewódzki podzielił zarówno ustalony w sprawie stan faktyczny oraz dokonaną przez organ odwoławczy kwalifikację przedmiotowych robót budowlanych.
Sąd wojewódzki stwierdził, że podwyższenie komina stanowiło przebudowę budynku mieszkalnego, na którym ten komin jest usytuowany. Podwyższenie to, choć niewątpliwie wywołało zmianę parametrów technicznych powiązanego z nim budynku mieszkalnego nr [...], to jednak nie zmieniło charakterystycznych parametrów tego budynku, w tym przede wszystkim jego wysokości – przedmiotowy komin znajduje się nieznacznie poniżej kalenicy budynku nr [...].
Sąd wojewódzki podkreślił, że organ odwoławczy uznał, że przedmiotowa przebudowa nie wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, ani dokonania zgłoszenia, zgodnie z aktualnym brzmieniem art. 29 ust. 2 pkt 1aa i art. 30 ust. 1 pr.bud. W kontrolowanej sprawie kluczowe znaczenie ma jednak okoliczność, że art. 29 ust. 2 pkt 1aa pr.bud. został wprowadzony do polskiego systemu prawa dopiero ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców (Dz. U. z 2016 r., poz. 2255, "ustawa zmieniająca z 2016 r.") i obowiązuje od [...] stycznia 2017 r. Tymczasem przedmiotowa przebudowa miała miejsce w 2014 r., a więc regulacje prawne, do których wprost odwołał się organ drugiej instancji, nie obowiązywały jeszcze w czasie wykonywania przedmiotowej przebudowy. Pomimo tego [...]WINB nie wyjaśnił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, na jakiej podstawie uznał, że znajdują one zastosowanie w rozpoznawanej sprawie.
W ten sposób, jak podkreślił sąd wojewódzki, doszło do naruszenia nie tylko art. 6, art. 8 i art. 10 k.p.a., ale także art. 15 k.p.a. oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a., przez brak odniesienia się do zarzutu odwołania dotyczącego powyższej kwestii.
Sąd wojewódzki wskazał na przepis przejściowy, tj. art. 26 ust. 2 ustawy zmieniającej z 2016 r., zgodnie z którym, w sprawach, o których mowa w art. 36a, art. 48 i art. 49b pr.bud., wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej, stosuje się art. 36a, art. 48 i art. 49b pr.bud., w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą. Mimo że w dacie wejście w życie ww. ustawy postępowanie w sprawie jeszcze się nie toczyło, sąd wojewódzki podkreślił, że przywołany art. 26 ust. 2 ustawy zmieniającej z 2016 r. nie wprowadza wyjątku od zasady, że naruszenia ustawy Prawo budowlane powinny być oceniane według przepisów obowiązujących w dacie popełnienia samowoli, natomiast zastosowanie przepisów dotyczących usuwania skutków samowoli uzależnione jest od okoliczności konkretnej sprawy, z zachowaniem zasady, że organy wydają decyzje według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydawania decyzji.
Istotne jest rozróżnienie samego zdarzenia prawnego, jakim jest samowola budowlana, od likwidacji jej skutków. Również w doktrynie zgodnie podkreśla się, że ocena legalności wykonania konkretnego obiektu budowlanego powinna być dokonana w odniesieniu do przepisów obowiązujących w dacie jego wykonywania, gdyż to one określały standardy jego wykonania. Stąd jedną z pierwszych kwestii do wyjaśnienia przez właściwego inspektora nadzoru budowlanego, badającego sprawę ewentualnej samowoli, jest, zdaniem sądu wojewódzkiego, obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę albo dokonania zgłoszenia w dacie realizacji konkretnego obiektu budowlanego.
Wobec tego ustalenia, czy na budowę danego obiektu wymagane było pozwolenie, względnie zgłoszenie, należy dokonywać na podstawie przepisów prawa budowlanego obowiązujących w czasie przystępowania do realizacji (budowy, przebudowy itp.) tego obiektu.
W ocenie sądu wojewódzkiego, oceny czy prace budowlane (podwyższenie komina) przeprowadzone na działce nr ewid. [...] wymagały uzyskania pozwolenia na budowę (względnie dokonania zgłoszenia), czy nie, organ powinien był dokonać w oparciu o przepisy prawa materialnego obowiązujące w czasie wykonania tych robót, tj. w brzmieniu obowiązującym w 2014 r., czego błędnie nie uczynił, a nie w brzmieniu z dnia orzekania (ustalonym od [...] stycznia 2017 r.), co niezasadnie uczynił, dopuszczając się w konsekwencji istotnego naruszenia art. 29 ust. 2 pkt 1aa pr.bud., przez jego bezpodstawne zastosowanie.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, zaskarżając go w całości.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
- I. naruszenie przepisów postępowania, przy czym uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy: art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302, p.p.s.a.) w zw. z art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a., art. 6, art. 8, art. 10, art. 15, art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., k.p.a.) poprzez niewłaściwą kontrolę legalności działania administracji publicznej, wyrażającą się w nieprawidłowym zastosowaniu przez Sąd przepisów art. 6, art. 8, art. 10, art. 15, art. 107 § 3 k.p.a., tj. bezpodstawnym zarzucie, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydając [...] stycznia 2019 r. decyzję ([...].) naruszył te przepisy: "Już tego względu można organowi II instancji zasadnie postawić zarzut braku dokonania należytej oceny, jakie przepisy materialnoprawne i w jakim brzmieniu znajdują zastosowanie w tej sprawie. W ten sposób doszło do naruszenia nie tylko art. 6, art. 8 i art. 10 k.p.a., ale także art. 15 k.p.a. oraz 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a., przez brak odniesienia się do zarzutu odwołania dotyczącego powyższej kwestii.",
- II. naruszenie prawa materialnego art. 174 pkt 1 p.p.s.a. poprzez:
A. niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego poprzez błędne przyjęcie przez Sąd, że do zrealizowania podwyższenia komina w 2014 r. i wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu [...] marca 2018 r. oraz decyzji administracyjnych wydanych w następstwie tego wszczęcia ma zastosowanie przepis art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców (Dz.U., poz. 2255, u.o.p.o.p.p.),
B. niezastosowanie prawa materialnego, tj. art. 35 u.o.p.o.p.p. i w konsekwencji niezastosowanie art. 29 ust. 2 pkt 1aa, art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm., dalej Prawo budowlane), co doprowadziło do błędnego przyjęcia przez Sąd, że podwyższenie komina w tylnej części budynku mieszkalnego usytuowanego na nieruchomości położonej w K. przy ul. [...] w K. (dz.nr. ew. [...]), dokonane w 2014 r. powinno być analizowane w oparciu o przepisy ustawy Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm., Prawo budowlane) w brzmieniu obowiązującym w 2014 r.: "w świetle dotychczasowych uwag należy stwierdzić, że oceny, czy prace budowlane (podwyższenie komina) przeprowadzone przez pp. W. na działce nr ew. [...] wymagały uzyskania pozwolenia na budowę (względnie dokonania zgłoszenia), czy nie, organ powinien był dokonać w oparciu o przepisy prawa materialnego obowiązujące w czasie wykonania tych robót, tj. brzmieniu obowiązującym w 2014 r. – czego błędnie nie uczynił — a nie w brzmieniu z dnia orzekania (ustalonym od [...] stycznia 2017 r.), co niezasadnie uczynił, dopuszczając się w konsekwencji istotnego naruszenia art. 29 ust. 2 pkt 1aa pr.bud., przez jego bezpodstawne zastosowanie.".
Wskazując na powyższe, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi J. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] stycznia 2019 r. przy uwzględnieniu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że niewłaściwie sąd wojewódzki zarzucił skarżącemu kasacyjnie organowi błędne zastosowanie w sprawie Prawa budowlanego w brzmieniu z 2018 r., zamiast w brzmieniu z 2014 r. Skarżący kasacyjnie organ podkreślił, że w sprawie mamy do czynienia, po pierwsze nie z legalizacją obiektu budowlanego lub jego części, lecz z robotami budowlanymi (przebudowa), co do których, co do zasady, prowadzi się postępowanie naprawcze w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego i po drugie, co do tej przebudowy nie toczyło się jakiekolwiek postępowanie [...] stycznia 2017 r. Zatem wszczęcie w marcu 2018 r. postępowania administracyjnego w stosunku do robót budowlanych polegających na podwyższeniu komina (przebudowa) powinno się toczyć w oparciu o przepisy Prawa budowlanego w brzmieniu z 2018 r. Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu, Sąd nie dostrzegł, że na mocy art. 35 u.o.p.o.p.p. zmiany do Prawa budowlanego wprowadzone przepisem art. 5 u.o.p.o.p.p. obowiązują od [...] stycznia 2017 r., oraz że do spraw wszczynanych po tej dacie należy stosować znowelizowane brzmienie Prawa budowlanego.
Pismem z [...] sierpnia 2019 r., stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną, J. S. wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Należy dodać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Strona może też przytaczać nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych.
Zarzuty skargi kasacyjnej oparto o obie podstawy z art. 174 p.p.s.a.
Na wstępie wskazać należy, że niezasadny jest zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 26 ust. 2 i 35 ustawy z 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców. Prawidłowo sąd wojewódzki stwierdził, przywołując orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 grudnia 2010 r. (sygn. akt II OSK 1974/10, LEX nr 1613321), że oceny naruszenia Prawa budowlanego organy dokonują według przepisów obowiązujących w dacie popełnienia samowoli, natomiast zastosowanie przepisów dotyczących usuwania skutków samowoli uzależnione jest od okoliczności konkretnej sprawy, z zachowaniem zasady, że organy wydają decyzje według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydawania decyzji.
W niniejszej sprawie istotne jest jednak to, że przedmiotowy komin, jak wynika z akt administracyjnych sprawy oraz ustaleń dokonanych przez organy, został przebudowany zgodnie z przepisami technicznymi zarówno pod względem jego wysokości, jak też usytuowania przewodów kominowych oraz ich wylotów. Ponadto, z protokołu okresowej kontroli przewodów kominowych, przeprowadzonej w marcu 2018 r. przez mistrza kominiarskiego, wynika, że przewody kominowe zostały sprawdzone i oczyszczone. Powyższe oznacza, że choć rację ma sąd wojewódzki, że organy powinny były ocenić, czy przebudowa komina wymagała uzyskania pozwolenia na budowę czy zgłoszenia zgodnie z przepisami obowiązującymi w dacie jej wykonania, a więc w brzmieniu z 2014 r., a nie w dacie wydania przez nie decyzji, to biorąc pod uwagę prawidłowość wykonanych prac – ewentualne wszczęcie postępowania legalizacyjnego doprowadziłoby do takiego samego rozstrzygnięcia.
Przypomnieć należy, że postępowanie jest bezprzedmiotowe zarówno z powodu braku przedmiotu faktycznego do rozpatrzenia sprawy, jak również z powodu braku podstawy prawnej do wydania decyzji w zakresie żądania wnioskodawcy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2003 r., sygn. akt II SA 428/01, LEX nr 137801). Skoro zatem przedmiotowy komin został przebudowany zgodnie z prawem, w tym zwłaszcza z przepisami techniczno-budowlanymi, to jego ocena, przeprowadzona w postępowaniu legalizacyjnym, również doprowadziłaby do umorzenia postępowania. Zgodnie bowiem z przepisami Prawa budowlanego, które organ zobowiązany byłby wtedy zastosować (a więc z daty orzekania przez organ), przebudowa komina nie wymagała uzyskania ani pozwolenia, ani zgłoszenia. Wobec tego, za zasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a., art. 6, art. 8, art. 10, art. 15, art. 107 § 3 k.p.a.
Mając powyższe na uwadze, skarga kasacyjna jest uzasadniona, a ponieważ istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona – na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) – Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w punkcie 1. wyroku.
Na podstawie art. 206 p.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.