Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 7 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 3133/17

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 czerwca 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 593/17 oddalił skargę [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Z. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2013 r., wymierzającą karę pieniężną za prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów bez wymaganego zezwolenia.

Wyrok zapadł na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy.

Łódzki Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska, po przeprowadzeniu kontroli w dniach 8 - 29 października 2013 r., nałożył na G. T., prowadzącą działalność gospodarczą pod nazwą: Przedsiębiorstwo [...], na podstawie art. 194 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2016 r., poz. 1987 ze zm.), karę pieniężną w wysokości 20 000 zł za prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów komunalnych (kod 20 03 01 - niesegregowane odpady komunalne) bez wymaganego zezwolenia. Organ administracji wskazał, że strona prowadzi działalność polegającą na odbieraniu odpadów komunalnych. Odpady komunalne odbierane są i przewożone do punktu przeładunkowego w Z., przy ul. [...], gdzie po wysypaniu do boksu przeładowywane są na tzw. kontenerowce do dalszego przewozu. Strona nie ma zezwolenia na zbieranie odpadów.

Po rozpatrzeniu odwołania G. T., Główny Inspektor Ochrony Środowiska, utrzymując decyzję z dnia [...] grudnia 2013 r. w mocy, podzielił stanowisko organu I instancji, że strona prowadziła działalność w zakresie zbierania odpadów komunalnych bez wymaganego zezwolenia. Okoliczność, że postępowanie w sprawie uregulowania stanu formalno-prawnego w zakresie prowadzenia punktu przeładunku odpadów w Z., przy ul. [...] oraz sortowni odpadów nie zostało jeszcze zakończone nie podważa prawidłowości nałożenia na stronę kary pieniężnej. Organ administracji nie zgodził się z poglądem strony, że punkt przeładunku odpadów stanowi jedynie miejsce zmiany środka transportu odpadów i mieści się w pojęciu "transportu odpadów", na który G. T. posiada zezwolenie. Zgodnie z art. 41 ustawy o odpadach, prowadzenie zbierania odpadów i prowadzenie przetwarzania odpadów wymaga uzyskania zezwolenia. Gospodarowanie odpadami bez zezwolenia jest działaniem nielegalnym i podlega karze pieniężnej od 1 000 zł do 1 000 000 zł (art. 194 § 3 ustawy o odpadach).

Wymierzając wysokość kary pieniężnej, organ miał na względzie znaczną ilość zebranych odpadów (tj. 4271,09 Mg), czas trwania naruszenia (od 1 stycznia 2013 r. do 30 września 2013 r.) oraz fakt braku uregulowanego stanu formalno-prawnego przed rozpoczęciem działalności.

Skargę na powyższą decyzję złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Z., (powstała w wyniku przekształcenia przedsiębiorcy prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą [...] Przedsiębiorstwo [...] z siedzibą w Z.), zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania: art. 6, 7, 8, 9, 15, 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78, 80, 107 § 3 k.p.a. oraz przepisów prawa materialnego: art. 3 ust. 1 pkt 24 oraz art. 194 ust. 1 pkt 4 ustawy o odpadach. Skarżąca podniosła, że w oparciu o wyjaśnienia Ministerstwa Środowiska do ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. prowadziła punkt przeładunkowy. Z treści komunikatu Ministerstwa Środowiska wynika, że przeładowanie odpadów dla racjonalizacji kosztów gospodarki odpadami komunalnymi nie wymaga zezwolenia na zbieranie, a jedynie na transport odpadów, które skarżąca posiada. Skarżąca podniosła, że zamawiający w gminach nie wymagał decyzji na zbieranie odpadów.

Ponadto w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wprowadzono zakaz zbierania zmieszanych odpadów komunalnych oraz odpadów zielonych poza miejscem ich wytworzenia. Przedsiębiorca z przyczyn prawnych nie może uzyskać decyzji na zbieranie odpadów zmieszanych i funkcjonowanie stacji przeładunkowej, w której następowałoby zbieranie odpadów, polegające na gromadzeniu ich przed transportem do miejsc odzysku czy unieszkodliwiania. Ograniczenia prawne nie dotyczą przeładowania odpadów w ramach racjonalizacji kosztów transportu. Zdaniem skarżącej, organy administracji nie przeanalizowały kluczowych przesłanek związanych z transportem odpadów i zbieraniem odpadów. Naruszyły zasady postępowania dowodowego i nie wyjaśniły w wystarczającym stopniu podjętego rozstrzygnięcia i przyjętego kierunku interpretacji przepisów.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Powołanym we wstępie wyrokiem z dnia 20 czerwca 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 593/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Z., wskazując w uzasadnieniu, że prowadząc postępowanie, organ ma obowiązek kierować się zasadą prawdy obiektywnej, wyrażoną w art. 7 k.p.a., a zatem podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Dokładnemu wyjaśnieniu stanu faktycznego służą dowody, które organ zobowiązany jest zebrać w sposób wyczerpujący i w taki sam sposób je rozpatrzyć. Stan faktyczny w tej sprawie został ustalony w sposób pełny, a postępowanie dowodowe nie zostało obarczone brakami. Zdaniem Sądu - wbrew twierdzeniom skarżącej spółki - organy wzięły pod uwagę całokształt materiału dowodowego. Organy administracji w oparciu o wyniki przeprowadzonej w dniach 8 -29 października 2013 r. kontroli ustaliły, że odbierane śmieciarkami odpady komunalne przewożone są do punktu przeładunkowego znajdującego się w Z. przy ul. [...], gdzie po wysypaniu, przeładowywane są na tzw. kontenerowce i przewożone do uprawnionych odbiorców (protokół kontrolny z dnia 29 października 2013 r.).

Ponadto z protokołu z dnia 14 października 2013 r. z oględzin punktu przeładunkowego odpadów komunalnych wynika, że punkt przeładunkowy składa się z rampy załadunkowo-rozładunkowej, zlokalizowanej w niezadaszonym boksie, zbudowanym z 3 ścian betonowych.

W trakcie oględzin w punkcie przeładunkowym znajdowały się: pryzma zmieszanych odpadów komunalnych, pracująca koparko-ładowarka, 4 kontenery transportowe, 2 samochody ciężarowe i oddzielone odpady w postaci złomu metalowego. Skarżąca w dacie przeprowadzenia kontroli posiadała zezwolenie na transport odpadów (protokół kontroli z dnia 29 października 2013 r.). Skarżąca nie wnosiła do ustaleń protokołów zastrzeżeń i uwag. W piśmie z dnia 22 listopada 2013 r. skarżąca wskazała dodatkowo, że od dłuższego czasu trwa regulowanie stanu formalno-prawnego w zakresie prowadzenia punktu przeładunku odpadów w Z. oraz sortowni odpadów. Skarżąca była przekonana, że szybko uzyska wymagane zezwolenia i dokumenty, ale cała procedura jest bardzo czasochłonna. Zdaniem Sądu organy administracji prawidłowo przeprowadziły postępowanie dowodowe, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu faktycznym decyzji organu odwoławczego zgodnie z dyspozycją art. 107 § 3 k.p.a. Skarżąca, zarzucając naruszenie art. 75 i 78 k.p.a., w istocie nie wskazała, jakich dowodów organ drugiej II instancji nie uwzględnił.

Czym innym jest nie przeprowadzenie dowodu w postępowaniu, a czym innym kwestia oceny, czy określona, konkretna działalność może być zakwalifikowana jako transport odpadów. W ocenie Sądu to, że organ nie podzielił stanowiska skarżącej co do jej interpretacji przepisów ustawy o odpadach nie oznacza, że wadliwie przeprowadził postępowanie wyjaśniające. Przedmiotem oceny w sprawie nie jest ustalenie czy obowiązujące od dnia 1 lutego 2015 r. przepisy, w szczególności art. 23 ust. 2 pkt 5 ustawy o odpadach, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 28 listopada 2014 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r., poz. 87), podważają sens istnienia punktów przeładunkowych w całym kraju.

Zdaniem Sądu nie można również uznać za trafny zarzut naruszenia zasady dwuinstancyjności. Każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji (art. 78 zdanie pierwsze Konstytucji RP). Istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego została określona w art. 15 k.p.a. i polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa organy tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Zasady tej nie naruszono w rozpoznawanej sprawie. Wbrew twierdzeniom skarżącej, organ II instancji nie ograniczył się jedynie do kontroli decyzji I instancji, ponieważ ponownie rozpatrzył sprawę i odniósł się do podnoszonych przez skarżącą zarzutów, w szczególności do tego, że w toku jest procedura dotycząca uregulowania stanu formalno-prawnego w zakresie prowadzenia punktu przeładunku odpadów w Z..

Mając na uwadze ustalenia dokonane w toku postępowania administracyjnego, organy administracji miały podstawy do przyjęcia, że skarżąca prowadzi działalność polegającą na zbieraniu odpadów komunalnych i nie naruszyły tym art. 80 K.p.a.

Sąd wyjaśnił, że przez zbieranie odpadów należy rozumieć gromadzenie odpadów przed ich transportem do miejsca przetwarzania, w tym wstępne sortowanie nieprowadzące do zasadniczej zmiany charakteru i składu odpadów i niepowodujące zmiany klasyfikacji odpadów oraz tymczasowe magazynowanie odpadów przez prowadzącego zbieranie odpadów (art. 3 ust. 1 pkt 34 ustawy o odpadach). W ocenie Sądu organ administracji miał podstawy do przyjęcia, że skarżąca, prowadząc punkt przeładunku odpadów na terenie nieruchomości przy ul. [...], prowadzi działalność w zakresie zbierania odpadów.

O gromadzeniu odpadów komunalnych przed ich transportem do miejsca przetwarzania w punkcie przeładunku odpadów świadczy w szczególności znajdująca się w tym punkcie pryzma zmieszanych odpadów komunalnych (protokół z dnia 14 października 2013 r. z oględzin punktu przeładunkowego odpadów komunalnych). Sąd nie podzielił stanowiska skarżącej, że nieruchomość przy ul. [...] jest jedynie miejscem do zmiany środka transportu odpadów, który mieści się w pojęciu transportu odpadów. Na zmianę stanowiska w tej sprawie nie wpływa także eksponowana w skardze treść komunikatu Ministerstwa Środowiska z dnia 12 lutego 2015 r. Po pierwsze, komunikat ten dotyczy przede wszystkim podmiotów, które uzyskały zezwolenie na zbieranie odpadów i posiadają w tym zezwoleniu uregulowane kwestie dotyczące prowadzenia punktu przeładunkowego zmieszanych odpadów komunalnych na starych zasadach (przed wejściem w życie zmian wprowadzanych ustawą z dnia 28 listopada 2014 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw), a skarżąca nie dysponowała takim zezwoleniem na zbieranie odpadów w czasie prowadzonej kontroli.

Po drugie, organy miały podstawę ocenić, że prowadzenie punktu przeładunkowego przez skarżącą nie mieści się w pojęciu transportu i nie ogranicza się jedynie do przeładowania odpadów komunalnych z jednego środka transportu na drugi środek transportu, o czym mowa jest w komunikacie z dnia 12 lutego 2015 r., lecz wiąże się również z tymczasowym gromadzeniem odpadów komunalnych przed ich transportem do miejsca przetwarzania. Po trzecie, Sąd zwrócił uwagę, że jak wprost wskazano w komunikacie Ministerstwa Środowiska, komunikat ten nie stanowi wiążącej wykładni prawa i nie jest wiążący dla organów administracji orzekających w sprawach indywidualnych.

Obowiązek uzyskania zezwolenia na zbieranie odpadów spoczywa na podmiocie prowadzącym działalność w tym zakresie. W konsekwencji na prowadzącym zbieranie odpadów spoczywa odpowiedzialność formalna i materialna za tę działalność. Za zbieranie odpadów lub przetwarzanie odpadów bez wymaganego zezwolenia lub gospodarowanie odpadami niezgodnie z posiadanym zezwoleniem na zbieranie odpadów, zezwoleniem na przetwarzanie odpadów lub zezwoleniem na zbieranie i przetwarzanie odpadów wymierza się karę pieniężną (art. 194 ust.

1. 1. pkt 4 ustawy o odpadach). Administracyjna kara pieniężna za naruszenie obowiązku uzyskania zezwolenia na zbieranie odpadów wynosi nie mniej niż 1000 zł i nie może przekroczyć 1 000 000 zł.

Zdaniem Sądu tym samym, skoro nie zostało podważone ustalenie organów, że skarżąca w czasie kontroli prowadziła działalność w zakresie zbierania odpadów bez zezwolenia, to prawidłowo zaskarżoną decyzją nałożono na skarżącą karę pieniężną za tę działalność, stosownie do art. 194 ust. 1 pkt 4 ustawy o odpadach.

W ocenie Sądu nie są trafne zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania administracyjnego oraz ustawy o odpadach, albowiem stan faktyczny sprawy został przez organy ustalony prawidłowo i uzasadniał zastosowanie art. 194 ust. 1 pkt 4 ustawy o odpadach. Wskazane w odwołaniu oraz w skardze przyczyny prowadzenia działalności w zakresie zbierania odpadów bez wymaganego zezwolenia nie stanowią okoliczności wyłączających odpowiedzialność za delikt administracyjny w tej sprawie. Organ odwoławczy przy ustaleniu wysokości kary wziął pod uwagę znaczną ilość odebranych odpadów, czas trwania naruszenia oraz okoliczność nieuregulowania stanu formalno-prawnego w zakresie zbierania odpadów w punkcie przeładunkowym przed rozpoczęciem prowadzenia działalności.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Z., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, który wyrokowi zarzucił:

1. I. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na treść wyroku, tj.:

1/ naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i 3 i art. 80 k.p.a. poprzez oddalenie skargi zamiast uchylenia decyzji organu i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania w sytuacji nieprzeprowadzenia pełnego postępowania dowodowego zmierzającego do wyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, jak również niewszechstronnego rozważenia materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, a w szczególności przy wadliwym ustaleniu, że przeładunek odpadów w ramach stacji przeładunkowej, zawsze jest elementem zbierania odpadów a nie transportu odpadów;

2/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., w zw. z art. 28 k.p.a., art. 29 k.p.a., art. 107 § 1 k.p.a. czy art. 8 k.p.a. poprzez niewłaściwe określenie podmiotu, w którego prawa i obowiązki organ administracji zamierza władczo wkroczyć, wymierzając karę pieniężną, 3/ naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób nieprawidłowy, tj. brak dostatecznego wyjaśnienia motywów jakimi kierował się Sąd oddalając skargę, a w szczególności w oparciu o jakie przesłanki faktyczne i prawne uznał zaskarżone orzeczenia administracyjne za zgodne z przepisami prawa materialnego i procesowego w szczególności co do uznania, że przeładunku odpadów zmieszanych o kodzie 20 03 01, za element zbierania odpadów, a nie transportu odpadów, a ponadto pominięcia wpływu na sposób działania strony udostępnionego przez Ministerstwo Środowiska Komunikatu w sprawie funkcjonowania stacji przeładunkowych zmieszanych odpadów komunalnych zn. [...];

1. II. naruszenie prawa materialnego, tj.:

1/ art. 3 ust. 1 pkt 34 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach i art. 42 ust. 1 ustawy o odpadach w związku z przyjęciem, że przeładunek odpadów jest zawsze pojęciem tożsamym ze zbieraniem odpadów, w sytuacji gdy § 3 ust. 1 pkt 81 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 roku w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko rozróżnia punkty do zbierania i przeładunku odpadów (spójnik "lub" jako alternatywa rozłączna).

2/ art. 25 ust. 1-4 ustawy o odpadach w związku z przyjęciem, że przeładunek odpadów jest zawsze pojęciem tożsamym ze zbieraniem odpadów, w sytuacji gdy art. 25 ustawy o odpadach wprost przyznaje możliwość magazynowania odpadów komunalnych ze względów technologicznych i logistycznych, co oznacza że przeładunek ze względów logistycznych jest elementem transportu odpadów.

Wskazując na powyższe zarzuty pełnomocnik skarżącej kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącej kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącej kasacyjnie wskazał, że oddalenie skargi nastąpiło w sytuacji niewyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy i niedostrzeżenia uchybień procesowych popełnionych przez organy obu instancji wydających decyzje, które strona zaskarżyła. Uchybienie organu zarówno I jak i II instancji, które nie zostało dostrzeżone przez Sąd polegało na bezrefleksyjnym i zupełnie dowolnym przyjęciu, że przeładowywanie odpadów w każdym wypadku jest elementem zbierania odpadów, a przecież § 3 ust. 1 pkt 81 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko rozróżnia punkty do zbierania i przeładunku odpadów (spójnik "lub" jako alternatywa rozłączna).

Pełnomocnik skarżącej wskazał ponadto, że Łódzki Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. nałożył na przedsiębiorcę [...] Przedsiębiorstwo [...], administracyjną karę pieniężną w wysokości 20 000 zł, za prowadzenie zbierania odpadów 20 03 01 (zmieszane odpady komunalne) bez wymaganego zezwolenia. Wyrok został wydany w stosunku do [...] Sp. z o.o., podmiotu powstałego w następstwie przekształcenia działalności gospodarczej osoby fizycznej zarejestrowanej w CEIDG w spółkę z o.o. Przekształcenie zostało przeprowadzone na podstawie oświadczenia o przekształceniu przedsiębiorcy z dnia [...].11.2013 r., rep. A nr [...], co oznacza, że w dacie wydania decyzji przez organ I instancji, karę nałożono na nieistniejący podmiot gospodarczy. Obowiązujące prawo nie przewiduje możliwości solidarnej odpowiedzialności osoby fizycznej za kary pieniężne nałożone przez WIOŚ, do których zapłaty zobowiązane są osoby prawne, powstałe na mocy przekształcenia przedsiębiorstwa w spółkę z o.o.

Według art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Jedyną przesłanką uzyskania przez dany podmiot statusu strony postępowania administracyjnego jest - co wynika z treści powyższego przepisu - czy legitymuje się on interesem prawnym, ze względu na który "żąda czynności organu" lub którego "dotyczy postępowanie". Zdaniem pełnomocnika skarżącej ze względu na istotę nieważności decyzji z przyczyny, określonej w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., która wiąże się z nieprawidłowym ukształtowaniem stosunku prawnego, należy stwierdzić, że zachodzi ona wówczas, gdy skierowano decyzję do osoby niebędącej stroną, ale mylnie traktowanej przez organ jako strona. Kwalifikowana wada prawna decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., przesądzająca o nieprawidłowym ukształtowaniu stosunku prawnego zachodzić będzie jedynie wówczas, gdy podmiot, do którego skierowano decyzję, nie miał przymiotu strony postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a., a mimo to został przez organ administracji publicznej potraktowany jako strona tegoż postępowania.

Poza sporem jest, że od początku wszelkie decyzje administracyjne powinny być wydane do spółki powstałej w następstwie przekształcenia, natomiast w uzasadnieniu organ administracji winien podać informację o przekształceniu przedsiębiorcy. Taki sam zapis powinien znaleźć się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Zdaniem pełnomocnika skarżącej spółki działała ona w oparciu o "Komunikat w sprawie funkcjonowania stacji przeładunkowych zmieszanych odpadów komunalnych w kontekście przepisów znowelizowanych ustawą z dnia 28 listopada 2014 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw" wydanego przez Ministerstwo Środowiska. Z komunikatu wynika, że przeładowanie odpadów dla racjonalizacji kosztów gospodarki odpadami komunalnymi nie wymaga zezwolenia na zbieranie, a jedynie na transport odpadów, którą bezspornie skarżąca posiada. Zdaniem pełnomocnika skarżącej opublikowanie wyjaśnień na stronie internetowej Ministerstwa Środowiska czyni je powszechnie obowiązującymi dla przedsiębiorców odbierających odpady komunalne.

Sąd w uzasadnieniu wyroku przyjął, że działania zgodnie z interpretacją resortu odpowiedzialnego za ochronę środowiska i ujednolicenie stosowania prawa nie mogą w żaden sposób wpłynąć na odpowiedzialność obiektywną przedsiębiorcy, a sam dokument nie ma wpływu na ocenę prawidłowości zapadłego rozstrzygnięcia na etapie administracyjnym.

Pełnomocnik skarżącej kasacyjnie wskazał również, że transport odpadów nie jest pojęciem zdefiniowanym w ustawie z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach. Nie oznacza to jednak, że w ustawie nie ma zapisów dotyczących zasad jakimi należy kierować się prowadząc działalność polegającą na transporcie odpadów. Pojęcie transportu odpadów przewija się jednak w innych definicjach, mianowicie transportowanie odpadów jest jedną z form gospodarowania nimi - art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach. Gospodarowanie odpadami - rozumie się przez to zbieranie, transport, przetwarzanie odpadów, łącznie z nadzorem nad tego rodzaju działaniami, jak również późniejsze postępowanie z miejscami unieszkodliwiania odpadów oraz działania wykonywane w charakterze sprzedawcy odpadów lub pośrednika w obrocie odpadami. Następną definicją, w której pojawia się transport jest definicja zbierania odpadów - art. 3 ust. 1 pkt 34 ustawy o odpadach.

Zbieranie odpadów - rozumie się przez to gromadzenie odpadów przed ich transportem do miejsc przetwarzania, w tym wstępne sortowanie nieprowadzące do zasadniczej zmiany charakteru i składu odpadów i niepowodujące zmiany klasyfikacji odpadów oraz tymczasowe magazynowanie odpadów, o którym mowa w pkt 5 lit. b. Definicja stwierdza, że odpad musi zostać przetransportowany z miejsca zbierania do miejsca przetwarzania.

Zdaniem pełnomocnika skarżącej kasacyjnie poza uwagą Sądu pozostało to, czy doszło faktycznie do gromadzenia odpadów, czy organ kontrolujący błędnie zakwalifikował przeładowywanie odpadów jako ich gromadzenie. Skarżąca jak inni przedsiębiorcy nie powinna pomijać treści udzielonych wyjaśnień w trakcie świadczenia usługi odbioru odpadów komunalnych. Zamawiający w gminach, które wymienia organ II instancji nie wymagał decyzji na zbieranie odpadów.

W ocenie pełnomocnika skarżącej ustawodawca, w związku z dokonaną w dniu 28 listopada 2014 r. nowelizacją ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (u.c.p.g.) oraz ustawy o odpadach, wygenerował kilka problemów. Jeden z nich dotyczy konsekwencji wprowadzenia bezwzględnego zakazu zbierania zmieszanych odpadów komunalnych oraz odpadów zielonych poza miejscem ich wytworzenia (art. 23 ust. 2 pkt 5-6 ustawy o odpadach), co na niniejszą sprawę przedkłada się, że przedsiębiorca z przyczyn prawnych nie może uzyskać decyzji na zbieranie odpadów zmieszanych. Rozważana nowelizacja u.c.p.g. wprowadzając zmiany w przywołanej wyżej ustawie o odpadach, wprowadza jednocześnie nowe zakazy dotyczące zbierania odpadów, mające wpływ na działalność takich przedsiębiorców jak skarżąca. Dotychczasowy zakaz zbierania zmieszanych odpadów komunalnych oraz odpadów zielonych poza obszarem regionu gospodarki odpadami komunalnymi, na którym zostały wytworzone, zastąpiono zakazem zbierania tych odpadów poza miejscem wytwarzania.

Tym samym zmiana ta wywoływała skutek uniemożliwiający wykonywanie obowiązku zbierania odpadów zmieszanych, czego nie zauważają oba organy wydające decyzję w sprawie. Ograniczenia prawne nie dotyczą przeładowywania odpadów w ramach racjonalizacji kosztów, co bezsprzecznie jest transportem odpadów.

Zdaniem pełnomocnika skarżącej należy właściwie odczytać art. 25 ust. 1-4 ustawy o odpadach, gdyż art. 25 wprost przyznaje możliwość magazynowania odpadów komunalnych ze względów technologicznych i logistycznych, co oznacza że przeładunek ze względów logistycznych jest elementem transportu odpadów. Dlatego uznanie przez Sąd, że kara wymierzona podstawie art. 194 ust. 1 pkt 4 ustawy o odpadach znajduje uzasadnienie faktyczne i prawne, jest przedwczesne i nie znajduje oparcia w przywołanych wyżej przepisach prawa materialnego z ustawy o odpadach.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Wobec tego, że skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, niniejszą skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 182 § 2 p.p.s.a. rozpoznawał na posiedzeniu niejawnym.

Nadto należy stwierdzić, że zgodnie z treścią art. 194, zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie Naczelnego Sądu Administracyjnego oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w którym zaskarżoną decyzją orzekał Główny Inspektor Ochrony Środowiska było nałożenie - na podstawie art. 194 ust.1 pkt 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2012r. o odpadach (Dz.U. Z 2013 r. poz. 21) - administracyjnej kary pieniężnej za prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów be wymaganego zezwolenia.

Po pierwsze, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że zebrany w sprawie przez organy materiał dowodowy był kompletny i wystarczający do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Ponadto Sąd

I instancji trafnie uznał, że organ dokonał prawidłowej, pełnej oceny tego materiału dowodowego. Zarzuty skargi kasacyjnej opierają się na błędnym założeniu skarżącej, że prowadzona przez nią działalność to jedynie transport odpadów (na który posiada stosowne zezwolenie), nie zaś zbieranie odpadów, na które zezwolenia nie posiada. Fakt nieposiadania zezwolenia na zbieranie odpadów nie był w toku postępowania przez skarżącą kwestionowany. Słusznie zauważył Sąd I instancji, że w piśmie z dnia 22 listopada 2013 r. skarżąca wskazała, że od dłuższego czasu trwa regulowanie stanu formalno-prawnego w zakresie prowadzenia punktu przeładunku odpadów w Z. oraz sortowni odpadów. Skarżąca była przekonana, że szybko uzyska wymagane zezwolenia i dokumenty, ale cała procedura jest bardzo czasochłonna. W rozpoznawanej sprawie administracyjna kara pieniężna została wymierzona na podstawie art. 194 § 1 pkt 4 ustawy.

Przesłanką wymierzenia tego rodzaju administracyjnej kary pieniężnej jest zbieranie, przetwarzanie i dalsze gospodarowanie odpadami wymagające stosownie do art. 41 zezwolenia na zbieranie, przetwarzanie lub łącznie na zbieranie i przetwarzanie w dwóch wariantach bez wymaganego zezwolenia.

W niniejszej sprawie kontrola przeprowadzona przez organ administracji w dniach 8-29 października 2013 r. wykazała, że strona prowadzi działalność polegającą na odbieraniu odpadów komunalnych. Odpady komunalne odbierane są i przewożone do punktu przeładunkowego w Z., przy ul. [...], gdzie po wysypaniu do boksu przeładowywane są na tzw. kontenerowce do dalszego przewozu. Organ administracji ustalił ilość zebranych odpadów (tj. 4271,09 Mg) oraz czas trwania naruszenia (od 1 stycznia 2013 r. do 30 września 2013 r.). Argumentacja skarżącej koncentruje się wokół zarzutu, że organ administracji błędnie przyjął, że przeładunek odpadów jest pojęciem tożsamym ze zbieraniem odpadów, w sytuacji gdy § 3 ust. 1 pkt 81 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko rozróżnia punkty do zbierania i przeładunku odpadów. Wyjaśnić jednak należy, że organ administracji właśnie dokonał takiego rozróżnienia wskazując, że transport odpadów jest innym przedsięwzięciem niż zbieranie odpadów, na które to zbieranie odpadów skarżąca nie posiada zezwolenia.

Sąd I instancji szczegółowo opisał protokół z dnia [...] października 2013 r. z oględzin punktu przeładunkowego odpadów komunalnych z którego wynika, że punkt przeładunkowy składa się z rampy załadunkowo-rozładunkowej, zlokalizowanej w niezadaszonym boksie, zbudowanym z 3 ścian betonowych. W trakcie oględzin w punkcie przeładunkowym znajdowały się: pryzma zmieszanych odpadów komunalnych, pracująca koparko-ładowarka, 4 kontenery transportowe, 2 samochody ciężarowe i oddzielone odpady w postaci złomu metalowego. Powyższego protokołu skarżąca nie kwestionowała, akceptując ustalenia tam zawarte. Dopóki skarżąca nie otrzymała zezwolenia na zbierania odpadów, nie była uprawniona do doprowadzenia działalności w w/w zakresie, zatem organ słusznie wywiódł, że nie zastosowała się ona do ciążącego na niej obowiązku, wynikającego z ustawy o odpadach, tj. art. 41 ust. 1, w świetle którego prowadzenie zbierania odpadów wymaga uzyskania zezwolenia.

Słusznie zatem Sąd I instancji podzielił stanowisko organów, że uchybiając swoim obowiązkom, skarżąca stworzyła podstawę do nałożenia administracyjnej kary pieniężnej przez organ I instancji w trybie art. 194 ust. 1 pkt 4 ustawy o odpadach.

Sąd podziela - wciąż aktualny - pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 311/12, że prawidłowa wykładnia powołanego przepisu winna prowadzić do wniosku, że już samo zbieranie odpadów lub przetwarzanie odpadów bez wymaganego zezwolenia lub niezgodnie z posiadanym zezwoleniem skutkuje nałożeniem kary. Taka wykładnia znalazła potwierdzenie w ustawie o odpadach z dnia 14 grudnia 2012 r., będącej podstawą wydania decyzji, która w przepisie art. 194 ust. 1 pkt 4 przewiduje, że za zbieranie odpadów lub przetwarzanie odpadów bez wymaganego zezwolenia lub gospodarowanie odpadami niezgodnie z posiadanym zezwoleniem na zbieranie odpadów, zezwoleniem na przetwarzanie odpadów lub zezwoleniem na zbieranie i przetwarzanie odpadów wymierza się administracyjną karę pieniężną.

Podkreślić należy, że przekraczając zakres posiadanych uprawnień podmiot winien liczyć się z konsekwencjami takiego działania - w tym również z możliwością nałożenia na niego kary w wysokości określonej przepisami, zwłaszcza, że kara ta ma charakter środka prewencyjnego, a więc co do zasady zapobiega naruszeniom w zakresie zagospodarowania odpadów w celu ochrony środowiska naturalnego.

Z tych względów na uwzględnienie nie zasługiwały zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i § 3 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. Jak już wyżej wskazano, ocena Sądu I instancji dotycząca zebranego w sprawie przez organy materiału dowodowego była prawidłowa. Niezasadne są zarzuty skargi kasacyjnej podnoszące, że Sąd I instancji nie wyjaśnił motywów jakimi kierował się oddalając skargę. Z rozważań Sądu I instancji jasno i logicznie wynikają bowiem przyczyny, które legły u podstaw wydanego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odniósł się w uzasadnieniu wyroku do podniesionych w skardze zarzutów. Nie ograniczając się do przytoczenia przepisów prawnych Sąd I instancji gruntownie odniósł się do okoliczności konkretnego stanu fatycznego prezentując przyjęty przez siebie kierunek interpretacji i zastosowania konkretnego przepisu prawa w okolicznościach konkretnego stanu faktycznego.

Odniósł się również - wbrew zarzutom skargi kasacyjnej - do treści komunikatu Ministerstwa Środowiska z dnia 12 lutego 2015 r., podkreślając, że komunikat ten dotyczy przede wszystkim podmiotów, które uzyskały zezwolenie na zbieranie odpadów i posiadają w tym zezwoleniu uregulowane kwestie dotyczące prowadzenia punktu przeładunkowego zmieszanych odpadów komunalnych na starych zasadach (przed wejściem w życie zmian wprowadzanych ustawą z dnia 28 listopada 2014 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw), a skarżąca nie dysponowała takim zezwoleniem na zbieranie odpadów w czasie prowadzonej kontroli.

Niezależnie od powyższego wskazania Sądu I instancji podkreślić należy, że komunikaty lub informacje wyjaśniające treść obowiązujących aktów prawnych ogłaszane przez Ministra nie są źródłami prawa powszechnie obowiązującego, to znaczy nie wprowadzają wiążących norm prawnych. Istota komunikatów polega na tym, że wskazują one, jak dany organ (tj. np. minister) rozumie określony przepis. Należy jednak podkreślić, że interpretacja ta nie jest dla nikogo wiążąca, co oznacza, że w przypadku sporu prawnego Sądy, które będą rozstrzygały daną sprawę, nie muszą podzielić interpretacji ministerstwa.

Podsumowując wyjaśnić należy, że [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Z. powstała w wyniku przekształcenia Przedsiębiorstwa [...]. Jedynym udziałowcem spółki jest G. T.. Powyższe przekształcenie nie doprowadziło do zmiany podmiotu zobowiązanego, a jedynie Spółka weszła w prawa i obowiązki Przedsiębiorstwa [...] będąc jego następcą prawnym.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.