Uzasadnienie
W piśmie opatrzonym datą 7 października 2011 r. radca prawny E. K., działająca w imieniu K. Ż. – K. i A. K. – Ż., wniosła "skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Nowosądeckiego" polegającą na nierozpatrzeniu wniosku skierowanego do tego organu w piśmie z dnia 18 lipca 2011 r.
Następnie K. Ż. – K. i A.K. – Ż. wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę, w której zarzuciły Małopolskiemu Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Krakowie bezczynność w rozpatrzeniu skargi z dnia 7 października 2011 r. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Nowosądeckiego. W skardze podniesiono zarzut naruszenia art. 37 § 2 k.p.a., art. 35 § 3 k.p.a. w związku z art. 61 § 1 i § 3 k.p.a. i art. 81 ust. 4 Prawa budowlanego oraz art. 227 k.p.a. Zarzucono, że MWINB powinien był wyznaczyć organowi I instancji termin do załatwienia sprawy.
W odpowiedzi na skargę MWINB w Krakowie wniósł o jej odrzucenie, twierdząc, że skarga została wniesiona na zaniechanie rozpoznania skargi w ramach procedury rozpatrywania skarg i wniosków, a więc jest niedopuszczalna.
Postanowieniem z dnia 14 października 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił skargę jako niedopuszczalną. Jak wskazał Sąd, z przepisu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. jednoznacznie wynika, że skarga na bezczynność może być wniesiona w przypadku, gdy właściwy organ nie podejmuje rozstrzygnięć lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. Sąd podkreślił też, że przedmiotowa skarga wyraźnie zarzuca bezczynność MWINB w Krakowie i precyzuje, że bezczynność ta polega na niewyznaczeniu organowi I instancji terminu do załatwienia wniosku skarżących z dnia 18 lipca 2011 r. Jednocześnie pełnomocnik skarżących zarzuca MWINB w Krakowie naruszenie art. 37 § 2 k.p.a. Przy tak określonym przez profesjonalnego pełnomocnika przedmiocie zaskarżenia, Sąd uznał, że przedmiotowa skarga na bezczynność jest niedopuszczalna. Skoro bowiem pełnomocnik zarzuca MWINB naruszenie art. 37 § 2 k.p.a., to "skarga na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Nowosądeckiego" z dnia 7 października 2011 r. była w istocie zażaleniem na niezałatwienie przez organ sprawy w terminie.
Rozpatrzenie przez organ wyższej instancji takiego zażalenia następuje w drodze postanowienia, które jednak nie mieści się w żadnej z kategorii wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. Tym samym zaś, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., niedopuszczalne jest wniesienie skargi na bezczynność polegającą na nierozpatrzeniu zażalenia wniesionego w trybie art. 37 § 2 k.p.a. Jeżeli skarga dotyczy przypadku niewymienionego w art. 3 § 2 p.p.s.a., sąd administracyjny zobowiązany jest do jej odrzucenia, gdyż, rozpatrując taką skargę, wykroczyłby poza swoje kompetencje powierzone mu przez ustawodawcę. Skoro zaś przedmiotowa skarga nie mieści się w żadnej z kategorii wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., to jako nienależąca do właściwości sądu administracyjnego, podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.
Od powyższego postanowienia K. Ż.-K. i A. K.-Ż. wniosły skargę kasacyjną, domagając się jego uchylenia, zarzucając:
- 1. naruszenie art. 141 § 4 w zw. z art. 166 p.p.s.a. poprzez nie odniesienie się w uzasadnieniu postanowienia do zarzutów skarżących co do tego, że sprawa, której dotyczy skarga nie podlegała rozpoznaniu w trybie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego o skargach i wnioskach, a pismo z dnia 18.07.2011 r. nie jest skargą w rozumieniu art. 227 k.p.a., lecz wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego. Uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż z treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, iż Sąd uznał, że skarga dotyczy niewyczerpania trybu skargowego, co stało się przyczyną jej odrzucenia.
- 2. naruszenie art. 134 p.p.s.a. poprzez nie rozpoznanie zarzutów skarżących co do tego, że sprawa, której dotyczy skarga nie podlegała rozpoznaniu w trybie kodeksu postępowania administracyjnego o skargach i wnioskach, a pismo z dnia 18.07.2011 r. nie jest skargą w rozumieniu art. 227 k.p.a., a w szczególności nie zbadanie, czy pismo z dnia 18.07.2011 r. jest skargą w rozumieniu art. 227 k.p.a., czy też — wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego. Powyższe uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy z powodów wskazanych w pkt. 1.
- 3. naruszeniu art. 3 § 2 pkt 8 w z w. z art. 3 § 2 pkt 4 i art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez odrzucenie skargi z tego powodu, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego w sytuacji gdy w świetle art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 tej ustawy rozpatrzenie tej sprawy należy do kognicji tego sądu, gdyż dotyczy zaniechania dokonania czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień skarżących.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.) - kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:
- 1) decyzje administracyjne;
- 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
- 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie;
- 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa;
4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach;
- 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
- 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
- 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
- 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a.
Jak wynika z ustaleń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie przedmiotem skargi K. Ż. – K. i A. K. – Ż. była bezczynność Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w rozpatrzeniu skargi z dnia 7 października 2011 r. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Nowosądeckiego. W sprawie niniejszej Sąd I instancji zasadnie potraktował skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Nowosądeckiego jako zażalenie na bezczynność, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a. Jednocześnie należy podzielić też pogląd Sądu, że niedopuszczalne jest wniesienie skargi na bezczynność polegającą na nierozpatrzeniu zażalenia wniesionego w trybie art. 37 k.p.a.
Zauważyć trzeba, że skarga na bezczynność organu jest pochodną skargi na określone w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. prawne formy działania organów administracji publicznej. Powyższe oznacza, że jeżeli wymienione w tych przepisach prawne formy działania administracji publicznej nie podlegają zaskarżeniu, to nie jest możliwe także wniesienie skargi na bezczynność organu w ich podjęciu. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, iż stanowisko organu wyższego stopnia wyrażone w trybie art. 37 § 1 k.p.a. powinno mieć formę postanowienia, które ma charakter incydentalny. Postanowienie to jest zaliczane do grupy postanowień wydawanych w toku postępowania administracyjnego dotyczącego poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania, lecz nie rozstrzyga ono o istocie sprawy. Nie jest to też postanowienie kończące postępowanie, a także nie przysługuje od niego zażalenie.
Tego rodzaju postanowienia nie podlegają zatem zaskarżeniu do sądu administracyjnego (vide: postanowienie NSA z dnia 27 kwietnia 2012 r., I OSK 872/12, Lex nr 1145135; z 7 lutego 2012 r., II OSK 2259/10, Lex nr 1145577 czy z 17 stycznia 2006 r., I OSK 306/05, Lex nr 196463). Jak wskazał również Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 12 stycznia 2001 r., IV SAB 177/00 (Lex nr 657401) – "Wyczerpanie przez stronę trybu zażaleniowego określonego w art. 37 k.p.a. warunkuje wprawdzie wniesienie skargi na bezczynność, ale na bezczynność organu I instancji, a nie organu wyższego stopnia, do którego wniesiono zażalenie".
Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że skoro postanowienie wydane w trybie art. 37 § 1 k.p.a., w wyniku złożenia zażalenia na bezczynność organu, nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego, to oznacza to tym samym, że również skarga na bezczynność organu wyższego stopnia w rozpatrzeniu zażalenia wniesionego w trybie art. 37 § 1 k.p.a. jest niedopuszczalna tj. nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie prawidłowo więc zaskarżonym postanowieniem z dnia 14 października 2013 r. odrzucił, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., skargę K. Ż.-K. i A. K.-Ż. na bezczynność Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie w przedmiocie rozpatrzenia skargi (zażalenia) z dnia 7 października 2011 r., na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Nowosądeckiego.
Nie mogły odnieść natomiast zamierzonego skutku zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej sprowadzające się do twierdzenia, że Sąd I instancji nie zbadał, czy pismo z dnia 18 lipca 2011 r. skierowane do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Nowosądeckiego w przedmiocie podjęcia czynności w sprawie samowoli budowlanej było skargą w rozumieniu art. 227 k.p.a. czy też, jak twierdzą skarżący, wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego. Jak bowiem wynika z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, skarga na bezczynność Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie nie została odrzucona z powodu jej zakwalifikowania jako wniesionej w sprawie toczącej się w trybie skarg i wniosków (Dział VIII k.p.a.), lecz ze względu na uznanie, że bezczynność organu wyższego stopnia w rozpoznaniu zażalenia złożonego w trybie art. 37 § 1 k.p.a. nie podlega kognicji sądów administracyjnych.
Na marginesie można też zauważyć, że w orzecznictwie sądów administracyjnych nie ulega wątpliwości, że ocena postępowania prowadzonego w trybie przepisów uregulowanych w dziale VIII k.p.a. nie podlega kontroli sądów administracyjnych.
Z tego względu na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) skargę kasacyjną należało oddalić.