Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 lipca 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 2354/19, po rozpoznaniu skargi D. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 sierpnia 2019 r., znak: DOA.7110.304.2019.JNO, w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji: 1) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji;
- 2) zasądził od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego kwotę 697 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Powyższą decyzją Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (GINB), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., zwana dalej: "k.p.a."), utrzymał w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego (Wojewoda) z dnia 6 czerwca 2019 r., nr 488/OPON/2019, wydaną w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a., umarzającą, wszczęte na wniosek D. S., postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] (Starosta) z dnia 10 grudnia 2018 r., nr 1802/2018, zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Ł. S. i A. W. pozwolenia na budowę zespołu dwóch budynków mieszkalnych w zabudowie bliźniaczej na działce nr ew. [...], obręb [...], [...], gmina [...].
Skargę kasacyjną od ww. wyroku złożył Ł. S., wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, jak również o zwrot kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Zaskarżonemu orzeczeniu skarżący kasacyjnie, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a.") zarzucił:
- 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 28 w zw. art. 156 § 1 k.p.a. oraz art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm., zwana dalej: "Pr.bud."), poprzez nieprawidłową wykładnię przepisów stanowiących o przymiocie strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na budowę, wraz z błędną wykładnią interesu prawnego w takim postępowaniu, co doprowadziło do nieprawidłowego rozstrzygnięcia oraz wydania wyroku uchylającego obie decyzje administracyjne;
- 2) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 151 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 oraz art. 157 k.p.a. i art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 184 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, poprzez wykroczenie poza kognicję sądu administracyjnego i rozstrzyganie w przedmiocie przesłanek nieważności decyzji, które to naruszenie w związku z prawomocnością i związaniem wyroków sądów administracyjnych doprowadzi do naruszenia zakresu kompetencji przyznanych organom administracji w zakresie właściwości do rozstrzygania w sprawach o stwierdzenie nieważności ostatecznych decyzji.
W obszernym uzasadnieniu środka zaskarżenia skarżący kasacyjnie rozwinął swoje zarzuty. Wskazał m.in., że przymiotu strony wiąże się z analizą organów administracji, które wzorcowo winny zbadać czy rozstrzygnięcie decyzji o stwierdzeniu nieważności dotyczy interesu prawnego właściciela działki sąsiadującej, który derywowany winien być, zgodnie z Pr.bud., z określenia obszaru oddziaływania rozumianego jako takie utrudnienia w gospodarowaniu terenów sąsiadujących, które można oprzeć w przepisach odrębnych (co organy dotychczas poczyniły). Wykazując interes prawny należałoby przy tym wskazać na właśnie ową kwestię zagospodarowania terenu i związania z przepisami odrębnymi, co skarżący do WSA nie poczynił w żadnym stadium postępowania administracyjnego, ani sądowoadministracyjnego. Za przepisy odrębne, o których mowa w art. 3 pkt 20 Pr.bud. (w brzmieniu z dnia wydania decyzji), należy przyjąć przepisy prawa powszechnie obowiązującego, przede wszystkim przepisy techniczno-budowlane, choć nie tylko, które reguluję problematykę odległości budynków, związanych z nimi urządzeń od innych obiektów, granic nieruchomości, określonych norm środowiskowych, sanitarnych i innych przepisów szczególnych.
Właściciele, użytkownicy wieczyści oraz zarządcy nieruchomości sąsiadujących z projektowaną budową muszą zatem wskazać konkretny przepis prawa przewidujący w konkretnej sytuacji ograniczenie w swobodnym korzystaniu z ich nieruchomości. Zdaniem strony, w ten sposób nie sposób uznać, że "oddziaływanie w ogóle", jak wskazuje WSA, może przemawiać za przydawaniem określonemu podmiotowi cech strony w tymże konkretnym postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji - stanowisko takie stoi w sprzeczności z brzmieniem przepisów oraz ratio legis ustawodawcy. Rys projektu nie determinuje takiego ograniczenia terenów sąsiadujących, które tamuje w świetle przepisów odrębnych możliwości zagospodarowania tych terenów, a subiektywna potrzeba sprawdzenia rozwiązań projektowych w zakresie naruszania norm prawnych (co nomen omen jest wyłączną kompetencją organów architektoniczno-budowlanych, a nie którejkolwiek ze stron) nie przyznaje prawa skutecznego skontrolowania decyzji w drodze postępowań nieważnościowych.
Takie uprawnienia powstają po zbadaniu przymiotu strony, którego dokonał Wojewoda, jak również GINB, a także sam organ administracyjny wydający decyzję - przy czym wskazano w pełni o potencjalnym ograniczeniu zagospodarowania, a nie jak podnosi WSA, o naruszeniu przepisów odrębnych. Sąd I instancji wobec powyższego poczynił nieprawidłową wykładnię przepisów, która doprowadziła do przekonania o tym, że interes faktyczny, o nie sprecyzowanej korelacji z przepisami odrębnymi stanowiącymi o ograniczeniu możliwości zagospodarowania danej działki, może stanowić o przymiocie strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Stanowi o tym samo uzasadnienie wyroku, w którym Sąd wskazał, że kwestia projektowanego położenia parteru budynku może stanowić o przymiocie strony w postępowaniu, gdy jest to oczywiście błędne i sprzeczne z wcześniej wskazywaną normatywnością interesu prawnego w tymże postępowaniu.
Wyrok bowiem wskazuje, że aspekty rozwiązań projektowych, w szczególności podniesienia parteru budynku o 17 cm, implikują skarżącemu jako stronie "możliwość sprawdzenia przyjętych rozwiązań". WSA przyjmuje, za skarżącym, że subiektywne odczucie o możliwości oddziaływania z uwagi na fakt podniesienia zaprojektowanego parteru budynku mogłoby prowadzić do zalewania wodami opadowymi nieruchomości sąsiednich - jest to oczywista nieprawidłowości już z samej uwagi, że kwestia ta nie stanowi oddziaływania obiektu w świetle definicji Pr.bud., tj. nie prowadzi do ograniczenia zagospodarowania terenu w oparciu o stosowne przepisy odrębne. Brak normatywnej cechy wskazanego interesu pozbawia go możliwości rozpatrywania w kontekście interesu prawnego. Wnoszący skargę kasacyjną zauważył, że mimo iż WSA zdaje się być powoływać projekt budowlany oraz treść oświadczeń projektanta w nim zamieszczonych, nie podjął się jednak analizy wskazania projektanta w zakresie wód opadowych "wszelkie wody opadowe zostaną zagospodarowane na działce własnej bez naruszenia interesów osób trzecich (bez zalewania działek sąsiednich)".
Dodał także, że to projektant, jako osoba posiadająca wiedzę specjalistyczną z zakresu architektury i budownictwa, posiadający uprawnienia związane z ukończeniem określonych przygotowań do wykonywania zawodu, daje zapewnienie zgodności projektu budowlanego z przepisami budowlanymi, to on jest zobowiązany przygotować plan inwestycji w ten sposób, by nie naruszał on przy tym działek sąsiadujących. Ponadto, WSA odnosząc się (nieprawidłowo już czyniąc sam ten zabieg, gdyż nie stanowi on o przymiocie strony w postępowaniu nieważnościowym) do kwestii posadowienia parteru projektowanej inwestycji, nie rozważył również wskazanych w projekcie dotychczasowych ukształtowań terenu.
Skarżący kasacyjnie podniósł, że by wykrystalizować i uwidocznić interes prawny należy zaprezentować charakter normatywny, obiektywny i konkretny (tj. wynikający z określonej normy prawnej, który w związku z tym przestaje mieć walor subiektywnych potrzeb jednostki), aktualny, niepochodny, osobisty, własny, indywidualny oraz realny przedmiotowego interesu. Ramą do badania tego interesu winien być art. 28 k.p.a. w połączeniu z przepisami dot. postępowań nadzwyczajnych nieważnościowych, art. 28 ust. 2 i art. 5 ust. 1 pkt 9 Pr.bud. Rozważania w tym przedmiocie popełnił zarówno Wojewoda, jak i GINB - nie odwołując się do subiektywnego pojęcia "oddziaływania w ogóle", a przez badanie wszelkich cech stanowiących o stronie w tym postępowaniu. Ustalono kwestie normatywne, tj. przepisy odrębne określające możliwości gospodarowania terenami sąsiadującymi: § 12 ust. 1 (odległości budynków), § 13 (przesłanianie), § 19 (usytuowanie miejsc postojowych), § 22 (sytuowanie miejsc na gromadzenie odpadów stałych), § 29 (spływ wód opadowych). § 57 (nasłonecznienie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi), § 60 (nasłonecznie pokoi mieszkalnych), § 271 (ochrona środowiska) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. (Dz.U. z 2015 r. poz. 1442 ze zm.), a także przepisy prawa w zakresie dostępu do drogi publicznej oraz szeroko rozumianych mediów.
Skarżący kasacyjnie stwierdził także, że Sąd I instancji nie był władnym odnosić się do materii spływu wód opadowych oraz wysokości posadowienia parteru budynku i wpływu tej okoliczności na ciągi wodne z działki, które wymagają wiedzy specjalistycznej. Stanowi to przejaw wykroczenia poza kognicję sądu administracyjnego, nieuzasadnionego w przepisach prawa, który jednocześnie pozbawia organ administracyjny kompetencji do rozstrzygania w postępowaniach nadzwyczajnych ze względu na związanie przecież wszystkich organów przez prawomocne orzeczenia sądowe.
Nadto, wskazał, że podnosząc w uzasadnieniu wyroku sformułowania takie jak: "nie bez znaczenia jest także argumentacja skarżącego", "może potencjalnie negatywnie wpływać na nieruchomość sąsiednią", "to także zdaniem Sądu, uprawniało do stwierdzenia", "ww. argumentacja nie mogła być w sprawie pominięta", "przy takim zapisie projektu skarżący winien mieć jako strona możliwość sprawdzenia przyjętych rozwiązań", WSA wyraźnie stawia konstatację, że przyjmuje stanowiska skarżącego za własne. Rozstrzyga w tym przedmiocie zatem tak jak skarżący, co daje podstawę dla uznania, że podziela zdanie skarżącego do WSA w zakresie przesłanek nieważności dotyczących miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz w zakresie spływu wód opadowych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną D. S. wniósł o jej oddalenie oraz o "zasądzenie kosztów postępowania wywołanych skargą kasacyjną, w tym także kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych".
W piśmie procesowym z dnia 29 grudnia 2020 r. skarżący kasacyjnie ponownie zajął stanowisko w sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.
Istota sporu sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy D. S. ma przymiot strony w postępowaniu w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty z dnia 10 grudnia 2018 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę opisanej wyżej inwestycji. Na tak postawione pytanie należy udzielić odpowiedzi twierdzącej.
Sąd w składzie orzekającym podziela prezentowany w orzecznictwie pogląd, że zarówno w postępowaniu w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę prowadzonej w trybie zwykłym, jak i w trybie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w trybie zwykłym, krąg podmiotów uznawanych za strony powinien być ustalany na podstawie at. 28 ust. 2 Pr.bud. Sprawa o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę nie zmienia bowiem swojego zasadniczego przedmiotu. Nadal dotyczy pozwolenia na budowę, tyle że prowadzona jest w trybie nadzwyczajnym. Oczywiście może zdarzyć się przypadek, że krąg podmiotów może zostać określony przy uwzględnieniu dyspozycji art. 28 k.p.a., jednakże będzie to dotyczyć nielicznych i specyficznych sytuacji (zob. wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2021 r., sygn. akt II OSK 2436/21 i powołane w nim orzecznictwo). Stąd też słusznie dokonywano oceny w tej sprawie przymiotu strony na podstawie przepisu art. 28 ust. 2 Pr.bud. (stanowiący unormowanie szczególne do art. 28 k.p.a.), w myśl którego stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.
Pod pojęciem obszaru oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu (art. 3 pkt 20 Pr.bud. - w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania decyzji w trybie zwykłym i nadzwyczajnym). Wyznaczenie tego obszaru powinno następować zasadniczo na podstawie regulacji o charakterze administracyjnoprawnym, w tym przepisów techniczno-budowlanych, z których wynikałyby ograniczenia w zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości.
Zauważyć także należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że w procesie ustalania obszaru oddziaływania nie chodzi o wykazanie (przesądzenie) negatywnego wpływu projektowanego obiektu na znajdujące się w otoczeniu nieruchomości, w tym obiekty budowlane na tych nieruchomościach, ale o realną możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na otoczenie. Do obszaru oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 Pr.bud. zalicza się także teren, na którym uciążliwości związane z przedsięwzięciem mieszczą się granicach dopuszczalnych, określonych przez przepisy prawa. Przymiot strony zgodnie z art. 28 ust. 2 Pr.bud. nie jest zależny od tego, czy oddziaływanie zamierzonej inwestycji na nieruchomości sąsiednie przekracza w tym względzie normy, lecz wynika z samego faktu oddziaływania na przestrzeń objętą prawem do nieruchomości oraz z potrzeby zbadania oddziaływania na przestrzeń objętą prawem do nieruchomości sąsiednich.
Niedopuszczalne jest uzależnianie przymiotu strony wyłącznie od negatywnego oddziaływania inwestycji na prawa osób trzecich, czy też od stwierdzenia bezprawnego naruszenia ich interesu prawnego (zob. wyroki NSA: z dnia 21 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 848/17; z dnia 22 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 1042/17; z dnia 19 grudnia 2018 r., sygn. akt II OSK 236/17).
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy oraz biorąc pod uwagę istniejące w sprawie uwarunkowania wynikające z analizy stanu faktycznego, stwierdzić należy, że zasadnie Sąd I instancji podważył stanowisko organów nadzoru, które bezpodstawnie odmówiły przymiotu strony wnioskodawcy postępowania nieważnościowego. Słusznie Sąd wskazał, że dokonując oceny przymiotu strony D. S. (właściciela działki o nr ew. [...] zabudowanej budynkiem mieszkalnym sąsiadującej bezpośrednio z inwestycją) skoncentrowano się wyłącznie (w obu instancjach) na wykazaniu zachowania odległości określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1442 ze zm., zwane dalej: "rozporządzeniem") oraz ogólnikowym wskazaniu, że także pozostałe przepisy tego rozporządzenia nie mogą stanowić o interesie prawnym wnioskodawcy.
Nie wzięto natomiast pod uwagę m.in. tego, że projekt budowlany zawiera analizy: przesłaniania oraz zacieniania, a te obejmują zabudowaną nieruchomość wnioskodawcy. Prawidłowa była zatem konstatacja Sądu Wojewódzkiego, że jest to okoliczność wystarczająca do uznania, że D. S. ma przymiot strony w sprawie. Jak wyżej wskazano, istnienie interesu prawnego nie jest uzależnione od tego czy dana inwestycja będzie powodowała przekroczenie norm, lecz czy dana inwestycja w ogóle może oddziaływać na nieruchomości sąsiednie. Skoro ww. analizy obejmują zabudowaną działkę skarżącego, to świadczy to o tym, że taka sytuacja ma miejsce w tym przypadku. Wskazanie zatem na brak naruszenia § 13 oraz § 60 rozporządzenia nie świadczy o tym, że interes prawny wnioskodawcy nie przysługuje. Powinien on mieć możliwość sprawdzenia, czy analizy zostały sporządzone prawidłowo oraz czy przyjęte rozwiązania projektowe nie naruszają obowiązujących norm prawnych.
Jeszcze raz należy zaakcentować, że przeprowadzona w sprawie analiza dotyczyła działki wnioskodawcy i wpływu inwestycji na posadowiony na niej budynek, a dla przyjęcia, że dany podmiot ma interes prawny na podstawie art. 28 ust. 2 Pr.bud. istotne jest, że przepisy przewidują obowiązek zbadania wpływu inwestycji na jego nieruchomość, a nie to, czy wpływ ten jest negatywny (zob. wyrok NSA z dnia 29 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 2260/22). Zauważyć również należy, ze względu na argumentację zawartą w skardze kasacyjnej, że Sąd I instancji wskazał także na inny aspekt mogący przemawiać za przyznaniem wnioskodawcy statusu strony w postępowaniu administracyjnym, a mianowicie podnoszoną argumentację dotyczącą sprzeczności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest bowiem pogląd, który także Skład orzekający, co do zasady, podziela, że przepisami odrębnymi, w rozumieniu art. 3 pkt 20 Pr.bud., mogą być także ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (zob. wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 1296/10).
Kwestionowanie zasadności rozpatrywania sprawy także w tym aspekcie, wobec jednoznacznego stanowiska odnośnie przymiotu strony wnioskodawcy, o czym mowa powyżej, nie mogło jednakże odnieść zamierzonego skutku, nie zmienia bowiem zapatrywania na sprawę. Podobnie rzecz się ma z zagadnieniem dotyczącym wysokości posadowienia projektowanego budynku, gdzie Sąd I instancji zwrócił uwagę, że wnioskodawca wskazywał, że poziom parteru obiektu jest wyniesiony ponad teren działki nr ew. [...] (wg wnioskodawcy różnica terenu w granicy działek - 70 cm), co może powodować zmianę kierunku spływu wód opadowych, a to, w ocenie Sądu, wobec treści projektu, uprawniało do stwierdzenia, że wnioskodawca ma interes prawny, aby sprawdzić przyjęte w nim rozwiązania.
Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zarzutu naruszenia art. 28 w zw. z art. 156 § 1 k.p.a. (można podać w wątpliwość zasadność jego powołania wobec jego treści i etapu postępowania) oraz art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Pr.bud.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, chybiony jest również zarzut naruszenia art. 151 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 i art. 157 k.p.a. i art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 184 Konstytucji RP. Oparty on jest na błędnym przekonaniu autora skargi kasacyjnej, że Sąd Wojewódzki przekroczył granice rozpatrywanej sprawy zastępując w tym względzie organ nadzoru. Wbrew zapatrywaniu skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji nie poczynił żadnych ustaleń odnoszących się do meritum sprawy, tj. zasadności stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Wszelkie poczynione rozważania miały na celu wykazanie, że wnioskodawcy przysługuje przymiot strony w postępowaniu nieważnościowym.
Sąd podnosił jedynie obawy skarżącego w związku z wpływem realizacji inwestycji na nieruchomość wnioskodawcy. Ma rację wnoszący środek zaskarżenia, że Sąd I instancji, w tym postępowaniu, nie był władny rozstrzygać w zakresie projektowym oraz względem treści projektu, a także uprawniony do determinowania, że spływ wód opadowych ma miejsce na działkę sąsiednią. Żadne z przywołanych okoliczności, wbrew stanowisku strony, nie miały miejsca. Nadto, Skład orzekający ma wrażenie, że autor środka zaskarżenia nie dostrzega, lub nie chce dostrzec (formułując określone tezy w zakresie możliwości badania projektu budowlanego), jaki jest faktycznie zakres oceny projektu budowlanego, na który składa się także projekt zagospodarowania terenu, przez pryzmat zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Zagadnienie to, ze względu na przedmiot postępowania (ustalenie istnienia przymiotu strony), pozostaje jednakże poza sferą istotnych dla sprawy rozważań. Spostrzeżenie zostało poczynione na marginesie.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego zapadło w oparciu o art. 204 pkt 2 p.p.s.a.