Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 5 września 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 720/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi S. K. i T. K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2013 r. (nr [...]) o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Gdańsku z dnia [...] sierpnia 2011 r. (znak: [...]) dotyczącej udzielenia pozwolenia na użytkowanie części budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej usytuowanego na działce nr [...] obręb 64 przy ul. [...] w Gdańsku (pod warunkiem wykonania określonym terminie wskazanych robót budowlanych: ocieplenia ścian zewnętrznych, osadzenia drzwi wejściowych i wydzielenia miejsc postojowych), uchylił zaskarżone postanowienie i postanowienie organu I instancji (Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...]), stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku oraz zasądził na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania.
Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że S. i T. K. wystąpiły do Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z wnioskiem o stwierdzenie nieważności opisanej decyzji. Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku, na podstawie art. 61 a § 1 ustawy z dnia 14 kwietnia 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej: k.p.a.), odmówił wszczęcia postępowania w tej sprawie. Po rozpatrzeniu zażalenia strony, organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że sporna inwestycja została zrealizowana na podstawie pozwolenia na budowę, a organ powiatowy nie dopatrzył się istotnych odstępstw od tego pozwolenia. Oznacza to, że udzielenie pozwolenia na użytkowanie było następstwem legalnego działania inwestora. W tej sytuacji S. i T. K. nie mają, w świetle art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), legitymacji do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie spornej inwestycji.
T. i S. K. na powyższe postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego złożyły skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W uzasadnieniu skargi skarżące zarzuciły, że budowa została zrealizowana niezgodnie z warunkami określonymi w decyzji o udzieleniu warunków zabudowy i decyzji o pozwoleniu na budowę. M.in. dobudowany budynek został usytuowany niezgodnie z § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690), ponieważ ściana z otworami okiennymi jest oddalona 3 m. od granicy nieruchomości skarżących.
Sąd I instancji, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", uchylił zaskarżone postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego i postanowienie organu I instancji, orzekł o wstrzymaniu wykonania tego postanowienia do czasu uprawomocnienia się wyroku oraz zasądził na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie organy nie miały podstaw prawnych do zastosowania art. 61a § 1 k.p.a., ponieważ w okolicznościach faktycznych tej sprawy, nie jest oczywiste, że T. i S. K. nie posiadają interesu prawnego w złożeniu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie dobudowanego budynku.
Sąd zauważył, że zarówno we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji dotyczącej udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku, zażaleniu oraz w skardze do sądu skarżące wskazywały, że inwestycja odbiega od warunków określonych w pozwoleniu na budowę Te okoliczności należy uwzględnić przy ustaleniu kręgu stron uczestników postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji.
Sąd I instancji stwierdził, że nie podziela stanowiska organów, że w rozpatrywanej sprawie ma zastosowanie art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego. Ten przepis musi być interpretowany ściśle, a więc dotyczy tylko postępowań dotyczących pozwolenia na użytkowanie, nie zaś postępowań nadzwyczajnych, dotyczących stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżył wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 września 2013 r. (sygn. akt VII SA/Wa 720/13) w całości skargą kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
Organ zarzucił zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik spawy, tj.
- - art. 61 a § 1 k.p.a. w zw. z art. 59 ust. 7 ustawy – Prawo budowlane w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez przyjęcie, że nie miał prawa wydać postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.
- - art. 141 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. przez nieuzasadnione uwzględnienie skargi.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podkreślił, że udzielenie B. W., S. W. i P. W. pozwolenia na użytkowanie zostało poprzedzone kontrolą (w dniu 21 czerwca 2011), podczas której nie stwierdzono istotnych odstępstw od pozwolenia na budowę.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego dodał, że zgodnie z orzecznictwem NSA użyty w art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane zwrot "w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie" oznacza również sprawę prowadzoną w ramach postępowania nadzwyczajnego (por. wyrok NSA z 25 września 2012 r. sygn. akt II OSK 72/12, z dnia 14 kwietnia 2010 r. sygn. akt II OSK 146/10). Ten przepis będzie miał zastosowanie wówczas, gdy inwestor uzyskał pozwolenie na budowę i realizuje proces budowlany zgodnie z pozwoleniem. Jeżeli jednak inwestycja istotnie odbiega od warunków pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego albo jest wynikiem samowoli budowlanej, ustalenie kręgu stron postępowania powinno nastąpić na podstawie art. 28 k.p.a. (wyrok NSA z 29 grudnia 2010 r. sygn. akt II OSK 2010/09).
Zdaniem organu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie miał podstaw prawnych do stwierdzenia, że odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji narusza prawo. W okolicznościach faktycznych sprawy organ nie był uprawniony do wszczęcia postępowania nadzwyczajnego, na podstawie art. 157 k.p.a.
S. i T. K. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosły o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 tej ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był zarzutami skargi kasacyjnej.
Zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione i dlatego skarga nie może być uwzględniona.
W zaskarżonym do Sądu I instancji postanowieniu Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] stycznia 2013 r. organ ten podtrzymał stanowisko organu I instancji co do tego, że wnioskujący o stwierdzenie nieważności decyzji udzielającej pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego nie ma legitymacji strony w tym postępowaniu, ze względu na treść 59 ust. 7 Prawa budowlanego. Przepis ten stanowi, że stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. W związku z tym organ na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania nadzwyczajnego w tej sprawie.
Przepis art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego ograniczający krąg podmiotów legitymowanych do występowania w charakterze strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego stanowi niewątpliwie wyjątek od zasady ogólnej, określonej pojęcie strony w postępowaniu administracyjnym (art. 28 k.p.a.). Na ogół przyjmuje się, że taka wyjątkowa regulacja nie może być interpretowana rozszerzająco. Kierując się tą dyrektywą wykładni należy podkreślić, co prawidłowo uczynił Sąd I instancji, że przepis art. 59 ust. 7 mówi jedynie o postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie. W piśmiennictwie prawniczym i w orzecznictwie sądowym akceptuje się zgodnie potrzebę odróżnienia zwykłego postępowania administracyjnego w określonej sprawie od postępowania nadzwyczajnego (w tym postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji), które jest nowym i samodzielnym postępowaniem administracyjnym, mającym na celu zbadanie, czy określona decyzja nie jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Nie służy zaś ponownemu, merytorycznemu rozpatrzeniu i merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy, w której kwestionowana decyzja została wydana (w tej kwestii np. szerokie uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 maja 2015 r. sygn. akt II OSK 1604/13, dostępny na stronie: www.orzecznia.nsa.gov.pl.).
Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego nie jest więc tym samym postępowaniem, co postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie. Ze względu na te odrębności postępowania administracyjnego zwyczajnego i nadzwyczajnego nie można, bez dostatecznej podstawy prawnej, odnosić przepisów dotyczących postępowania zwyczajnego do postępowania nadzwyczajnego. W rozpatrywanym przypadku prowadzi to do stwierdzenia, że przepis art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego nie ma zastosowania do postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego.
Należy zatem zaakceptować stanowisko Sądu I instancji, że w takim postępowaniu organ powinien badać przymiot strony na podstawie art. 28 k.p.a. W wyniku tego badania może odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a., na ogólnych zasadach dotyczących stosowania tego przepisu, a więc wówczas, gdy brak interesu prawnego po stronie wnioskodawcy można uznać za oczywisty. Jeżeli jednak istnieją co do tego wątpliwości, czy podejrzenie, że decyzja może być dotknięta którąś z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., organ powinien wszcząć postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji, zapewniając możliwość udziału w nim wszystkim stronom (tak wyrok Sądu Najwyższego z 13 kwietnia 2012 r. sygn. akt I CSK 402/11, Lex nr 1169138).
W rozpatrywanej sprawie takie wątpliwości wystąpiły, ponieważ osoby wnioskujące o stwierdzenie nieważności decyzji zarzucały, że decyzja o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie została wydana mimo, że dobudowując część budynku dopuszczono się wielu odstępstw od pozwolenia na budowę. Organ mógł i zarazem powinien wyjaśnić te kwestie wyłącznie w ramach postępowania o unieważnienie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, nie zaś na etapie przed wszczęciem takiego postępowania.
Biorąc powyższe pod uwagę, nie można uznać za uzasadnione zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej dotyczących naruszenia prawa procesowego. W szczególności Sąd I instancji uchylając oba podjęte w tej sprawie postanowienia organów administracji nie naruszył art. 61 a § 1 k.p.a. w związku z art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane ani też art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.
Mając to wszystko na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 i art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490), orzekł jak w sentencji.