Uzasadnienie
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 4 grudnia 2013 r. sygn. II SA/Bd 968/13, w połączonych sprawach o sygn. II SA/Bd 968/13, II SA/Bd 973/13 i II SA/Bd 970/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy (dalej: WSA), oddalił skargi J[...], J[...]oraz D[...]i H[...]na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W[...] (dalej: SKO lub Kolegium) z dnia 2 [...]2013 r. nr S[...]w przedmiocie podjęcia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.
W uzasadnieniu wyroku przedstawiono następujący stan sprawy: postanowieniem z dnia 17 stycznia 2013 r. Burmistrz B[...]działając na podstawie art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 647; dalej zwanej: "u.p.z.p."), zawiesił na okres 9 miesięcy - do dnia 13 czerwca 2013 r., postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie elektrowni wiatrowej wraz z infrastrukturą energetyczną na działkach nr ewid. 46/2, 43, i 33 obręb B[...], gmina B[...].
Następnie, postanowieniem z dnia 27 [...] 2013 r. nr BI. [...], podjął powyższe postępowanie wskazując, że termin jego zawieszenia upłynął 13 czerwca 2013 r. i do tego dnia nie uchwalono dla rzeczonego obszaru miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Koniecznym stało się więc podjęcie postępowania w celu wydania decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy.
Zażalenia na to postanowienie wnieśli D[...] i H[...], J[...]oraz J[...].
Postanowieniem z dnia 2 sierpnia 2013 r., na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 i art. 141 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (aktualnie - Dz. U. z 2016 r. poz. 28 ze zm.; dalej: K.p.a.), SKO stwierdziło niedopuszczalność zażaleń. Uznało, że od dnia 11 kwietnia 2011 r., z mocy art. 101 § 3 K.p.a., na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania zażalenie nie przysługuje, gdyż środka takiego nie przewiduje żaden przepis K.p.a.
Skargi na powyższe rozstrzygnięcie wnieśli J[...], J[...]oraz D[...] i H[...]. Zarejestrowano je odpowiednio pod sygn. II SA/Bd 968/13, II SA/Bd 973/13 i II SA/Bd 970/13. W jednobrzmiących pismach procesowych skarżący zarzucili, że Kolegium odniosło się jedynie do błędnego pouczenia stron przez organ I instancji o przysługującym im prawie do wniesienia zażalenia, a nie odniosło się do meritum sprawy zawartego w zażaleniu, w tym mylnie wpisanej działki nr 33 zamiast działki nr 32, co ma w sprawie duże znaczenie.
W odpowiedzi na skargi SKO wniosło o ich oddalenie.
Na rozprawie w dniu 4 grudnia 2013 r. WSA na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie - Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej zwanej: "P.p.s.a.") połączył ww. sprawy do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Oddalając skargi uznał rozstrzygnięcie organu odwoławczego za zgodne z prawem, gdyż w myśl art. 141 § 1 K.p.a., na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Jeżeli brak jest takiego przepisu, to dany środek zaskarżenia stronie nie przysługuje. Jak wynika z art. 101 § 3 K.p.a., zażalenie przysługuje na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania.
Natomiast postanowienie, którego przedmiotem jest podjęcie zawieszonego postępowania jest niezaskarżalne - nie przysługuje od niego zażalenie. Istotą nowelizacji art. 101 § 3 K.p.a. dokonaną ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r., Nr 6, poz.18), która weszła w życie w 11 kwietnia 2011 r., było pozostawienie środka zaskarżenia jedynie na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc także postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania, co odpowiada skodyfikowanej w art. 12 K.p.a. zasadzie szybkości postępowania. Postanowienie takie może być zaskarżone, stosownie do art. 142 K.p.a., w odwołaniu od decyzji. Błędne pouczenie o prawie wniesienia zażalenia zawarte w postanowieniu organu I instancji nie mogło wykreować nowych praw dla strony postępowania, nie przewidzianych w obowiązujących przepisach. Zatem nie miało wpływu na podjęte przez SKO rozstrzygnięcie. Stwierdzając niedopuszczalność zażaleń Kolegium nie mogło się odnieść do merytorycznych zarzutów.
W skardze kasacyjnej J[...], reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżył powyższy wyrok w całości, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz orzeczenia o kosztach postępowania. Orzeczeniu temu zarzucił "naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1) art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie istotnych okoliczności sprawy,
- 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c) oraz pkt 2 P.p.s.a. w zw. z następującymi przepisami procedury administracyjnej, naruszonymi w postępowaniu przed organami administracji, czego nie ustalił WSA rozpoznając sprawę, a to:
- - art. 97 § 1 pkt 4 oraz § 2 i art. 7 K.p.a. poprzez podjęcie postępowania w warunkach istnienia przyczyny uzasadniającej jego zawieszenie, która nie została rozstrzygnięta przez organ jako zagadnienie wstępne,
- - art. 100 § 2 i art. 7 K.p.a. poprzez zaniechanie rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego będącego przyczyną zawieszenia postępowania,
- - art. 101 § 3 K.p.a. poprzez uznanie, że zażalenie na postanowienie o podjęciu postępowania nie mieści się w zakresie zastosowania tego przepisu,
- - art. 156 K.p.a. poprzez wydanie decyzji naruszającej w sposób rażący prawo poprzez skierowanie podjętego postępowania do działki, która nie mogła być przedmiotem orzekania przez organ,
- 3) art. 61 w zw. z art. 1 ust. 2 u.p.z.p. poprzez podjęcie postępowania w warunkach naruszenia tych przepisów,
- 4) art. 62 ust. 2 u.p.z.p. poprzez podjęcie postępowania przy braku uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego.
W uzasadnieniu wskazano, że Sąd dokonał błędnych ustaleń poprzez niezwrócenie uwagi na naruszenie przez organy przepisów K.p.a. W sprawie istniały podstawy do zawieszenia postępowania, ponieważ w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy teren działek znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji wiatrakowej przeznaczony jest pod budownictwo mieszkaniowe. Mieszkańcy sprzeciwiają się planowanej inwestycji, gdyż zmieni to funkcje terenu oraz naruszy wartości planistyczne określone w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. Wobec nieuchwalenia planu miejscowego, jak też z powodu postępowania zawisłego przed NSA w sprawie o sygn. II OSK 2525/12 dotyczącego inwestycji planowanej na działce nr ewid. 46/2, organ nie powinien podejmować podstępowania administracyjnego.
Z kolei w kategorii postanowień "w sprawie zawieszenia" mieści się również postępowanie o podjęciu zawieszonego postępowania. Ponadto, wniosek inwestora dotyczył działki nr 33, podczas gdy jej współwłaściciele nie wyrazili zgody na realizację na niej takiej inwestycji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
skarga kasacyjne nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Stosownie do przepisu art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania przewidziane przepisem art. 183 § 2 P.p.s.a., dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny podstaw powołanych w skardze kasacyjnej.
Na wstępie wskazać należy, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia, a Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę związany jest podstawami kasacyjnymi. Związanie to oznacza konieczność prawidłowego ich określenia. Z przepisu art. 174 P.p.s.a. wynika, że skargę kasacyjną można oprzeć na dwojakiego rodzaju postawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z kolei podstawy kasacyjne stanowią jeden z elementów konstrukcyjnych skargi kasacyjnej (art. 176 P.p.s.a.), a ich przytoczenie polega na wskazaniu konkretnych przepisów, które w ocenie skarżącego zostały naruszone. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu.
Poza wskazaniem konkretnego przepisu, elementem konstrukcyjnym skargi kasacyjnej jest również uzasadnienie, w ramach którego należy wskazać sposób naruszenia (błędna wykładnia, niewłaściwe zastosowanie) oraz – przy naruszeniu przepisów postępowania – dodatkowo wykazać, że zarzucane uchybienie rzeczywiście mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna pozbawiona powyższych elementów uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę jej zasadności.
Przedstawione uwagi natury ogólnej mają znaczenie w rozpoznawanej sprawie w odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. oraz art. 61 w zw. z art. 1 ust. 2 u.p.z.p. W pierwszym przypadku, stawiając zarzut naruszenia przepisów postępowania (art. 133 § 1 P.p.s.a.) poprzez nieuwzględnienie istotnych okoliczności sprawy skarga kasacyjna nie podaje, jakie istotne okoliczności nie zostały przez WSA uwzględnione. Nie spełnia też wymogu wykazania, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż w odniesieniu do tego przepisu skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnienia.
Natomiast w przypadku art. 61 u.p.z.p., który składa się z 7 ustępów a niektóre ustępy z punktów (np. ust. 1 ma 5 punktów) nie precyzuje, który przepis prawa autor skargi kasacyjnej miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego. Stwierdzenie to dotyczy również art. 1 ust. 2, który składa się z kilkunastu punktów. Zatem ocena tych zarzutów nie jest możliwa.
W ramach podstawy kasacyjnej przewidzianej przepisem art. 174 pkt 2 P.p.s.a. wskazano również na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c) oraz pkt 2 P.p.s.a., które to przepisy powiązano z art. 97 § 1 pkt 4 oraz § 2 i art. 7 K.p.a. poprzez podjęcie postępowania w warunkach istnienia przyczyny uzasadniającej jego zawieszenie, która nie została rozstrzygnięta przez organ jako zagadnienie wstępne oraz w związku z art. 100 § 2 i art. 7 K.p.a., poprzez zaniechanie rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego będącego przyczyną zawieszenia postępowania. Jeśli chodzi o uzasadnienie tych zarzutów, to skarga kasacyjna naprowadza, że skoro przyczyną zawieszenia postępowania była konieczność uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego, to w sytuacji braku uchwały w tym przedmiocie, zawieszenie postępowania jedynie w celu upływu ustawowego terminu należy traktować jako instrumentalne obejście obowiązków władzy publicznej.
Jest okolicznością bezsporną, że postanowieniem z dnia 17 stycznia 2013 r. Burmistrz Brześcia Kujawskiego, na podstawie art. 62 ust. 1 u.p.z.p., zawiesił na okres 9 miesięcy (licząc od dnia złożenia wniosku), do dnia 13 czerwca 2013 r., postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie elektrowni wiatrowej wraz z infrastrukturą energetyczną na działkach nr 46/2, 43, i 33 obręb B[...], gmina B[...]. Powołana podstawa prawna zawieszenia postępowania a także uzasadnienie postanowienia jednoznacznie wykluczają aby zawieszenie nastąpiło w oparciu o przepis art. 94 § 1 pkt 4 K.p.a. Także podstawa prawna postanowienia tegoż organu z dnia 27 czerwca 2013 r. o podjęciu zawieszonego postępowania, tj. art. 62 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., w sposób nie budzący wątpliwości wyklucza stosowanie przepisów K.p.a. Wobec tego jakiekolwiek rozważania na temat "zagadnienia wstępnego" w rozumieniu art. 94 § 1 pkt 4 oraz art. 100 § 2 K.p.a. są zbędne, skoro zawieszenie postępowania i jego podjęcie, dokonane zostało w oparciu o przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Zatem w sytuacji, w której organy nie stosowały Kodeksu postępowania administracyjnego, nie było możliwe naruszenie przepisów podanych w petitum skargi kasacyjnej. Oznacza to, że zarzut w tej części jest nieusprawiedliwiony.
Dalsza część zarzutu dotyczy naruszenia art. 101 § 3 K.p.a. poprzez uznanie, że zażalenie na postanowienie o podjęciu postępowania nie mieści się w zakresie zastosowania tego przepisu.
Nawiązując do uzasadnienia skargi kasacyjnej, w którym odwołano się do uchwały NSA z dnia 22 maja 2000 r. sygn. OPS 4/00 należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 101 § 3 K.p.a. w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18): "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie". Przed nowelizacją przepis powyższy brzmiał następująco: "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie". Wprowadzone z dniem 11 kwietnia 2011 r. w treści art. 101 § 3 K.p.a. zmiany miały na celu ograniczenie dopuszczalności wnoszenia zażaleń na rozstrzygnięcia niehamujące biegu postępowań administracyjnych. Aktualnie obowiązującą treść art. 101 § 3 K.p.a. należy odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje wyłącznie na postanowienie o zawieszeniu postępowania ("w sprawie zawieszenia postępowania") oraz na postanowienia o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania ("w sprawie odmowy podjęcia postępowania").
Za taką interpretacją art. 101 § 3 K.p.a. przemawia wykładnia celowościowa i systemowa omawianego przepisu. Istotą nowelizacji art. 101 § 3 K.p.a. było bowiem pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc na postanowienia o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego. Stanowisko takie nie budzi wątpliwości w orzecznictwie (zob. np. wyrok NSA z dnia 25 czerwca 2015 r., sygn. II OSK 2855/13 oraz z dnia 12 lutego 2014 r. sygn. II OSK 2507). Prowadzi to do wniosku, że zarzut naruszenia art. 101 § 3 K.p.a. jest nieusprawiedliwiony. Co się tyczy zaś uchwały NSA z dnia 22 maja 2000 r. sygn. akt OPS 4/00, to w związku z przytoczonymi zmianami utraciła ona swoją aktualność (por. wyrok NSA z dnia 25 czerwca 2015 r., II OSK 2855/13).
Jeśli chodzi o naruszenie art. 156 K.p.a. poprzez wydanie decyzji naruszającej w sposób rażący prawo, poprzez skierowanie podjętego postępowania do działki, która nie mogła być przedmiotem orzekania przez organ zauważyć należy, że również ten artykuł dzieli się na paragrafy a paragraf 1 na punkty. Skarga kasacyjna nie uściśla, który przepis prawa autor skargi kasacyjnej miał na myśli formułując ten zarzut, jednakże uwzględniając jego treść można przyjąć, że jest to przepis art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Jak wynika z uzasadnienia, rażące naruszenie tego przepisu ma polegać na tym, że zaskarżone postanowienie dotyczy działki nr 33, której właściciele nie wyrazili zgody na prowadzenie postępowania o ustalenie warunków zabudowy w odniesieniu do tej nieruchomości. Zarzut ten nie może odnieść jednak zamierzonego skutku. Jest tak daleko, ponieważ przedmiotem sądowej kontroli było postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania a więc rozstrzygnięcie formalne, dla którego kwestia przedmiotu postępowania określonego wnioskiem o jego wszczęcie (w rozpatrywanej sprawie - o ustalenie warunków zabudowy), nie ma znaczenia.
Niezależnie od tego wskazać należy, że zgodnie z art. 63 ust. 2 u.p.z.p., decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Informację tej treści zamieszcza się w decyzji. Oznacza to, że wnioskodawca nie musi dysponować prawem do terenu, dla którego domaga się ustalenia warunków zabudowy, nie musi więc mieć zgody właściciela na wystąpienie z takim wnioskiem.
W ramach podstawy kasacyjnej przewidzianej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. wskazano na art. 62 ust. 2 u.p.z.p. poprzez podjęcie postępowania przy braku uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego, gdzie naruszenie tego przepisu ma polegać na podjęciu zawieszonego postępowania przy braku planu zagospodarowania przestrzennego. Dodatkowo, argumentem przemawiającym za wadliwością rozstrzygnięcia jest prowadzenie postępowania pod sygnaturą II OSK 2525/12 wobec inwestycji planowanej na działce nr 46/2 (objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy w rozpoznawanej sprawie – uwaga Naczelnego Sądu Administracyjnego).
Stosownie do przepisu art. 62 ust. 2 u.p.z.p., jeżeli wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy obszaru, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego, postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy zawiesza się do czasu uchwalenia planu. W rozpoznawanej sprawie brak jest jakiegokolwiek dowodu wskazującego na istnienie obowiązku uchwalenia dla terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarga kasacyjna również nie wskazuje na prawny obowiązek uchwalenia planu miejscowego dla tego terenu.
Przeszkodą w podjęciu zawieszonego postępowania nie jest także sprawa sygn. II OSK 2525/12, która ze względu na jej przedmiot (legitymacja stowarzyszenia zwykłego w postępowaniu dotyczącym środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację inwestycji), nie pozostaje w żadnym związku z rozpoznawaną sprawą. Wobec tego zarzut naruszenia prawa materialnego jest nieusprawiedliwiony.
Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.