Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 29 października 2014 r., sygn. akt II SA/Sz 653/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, oddalił skargę E. R. i R. R. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", [...] z dnia [...] maja 2014 r., nr [...], w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania w sprawie samowoli budowlanej. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.
Decyzją z dnia [...] listopada 2012 r., Nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, zwany dalej "PINB", w B. umorzył postępowanie w sprawie samowoli budowlanej polegającej na wybudowaniu budynku gospodarczego – obiektu o konstrukcji drewnianej (o wymiarach 2,67 m x 4,10 m x wys. 2,20 m, posadowionego na działce nr [...] przez A. K.. Przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie potwierdziło aby E. K. i A. K. byli inwestorami przedmiotowego budynku – szopy drewnianej i sami go wybudowali.
Z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją wystąpili E. R. i R. R.. Jako podstawę wznowienia wskazali przesłankę wynikającą z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. w odniesieniu do treści pisma Wójta Gminy B. z 18 października 2013 r., znak: [...], w którym wskazano, że przedmiotem zbycia były budynki drewniane (szopy) bez wskazania ich lokalizacji, dlatego organ nadzoru powinien dokładnie ustalić, które dokładnie z nich zostały zrealizowane bez pozwolenia na budowę.
Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2014 r. PINB wznowił postępowanie zakończone ww. decyzją i przeprowadził postępowanie wyjaśniające (oględziny i uzyskał nowe dokumenty). Ustalił, że przedmiotowy budynek istniał przed nabyciem nieruchomości przez E. K. i A. K.. Ponadto organ dysponował kserokopią operatu szacunkowego wyceny ww. nieruchomości oraz dokumentacją fotograficzną.
Decyzją z dnia [...] marca 2014 r., Nr [...], PINB w B. odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia [...] listopada 2012 r.
Wskazał, że ponownie przeprowadzone postępowanie wyjaśniające potwierdziło, że budynek posadowiony na działce nr [...] o wymiarach 2,67 m x 4,10 m x 2,20 m, był przedmiotem postępowania zakończonego decyzją z [...] listopada 2012 r. Z przeprowadzonego dowodu wynikało jednoznacznie, że ten, a nie inny budynek wymieniony został w zaświadczeniu z dnia 12 października 2012 r. Dlatego organ nie miał wątpliwości, że postępowanie administracyjne prowadzone było w stosunku do prawidłowo wytypowanego budynku (szopy drewnianej).
Odwołanie od ww. decyzji wnieśli E. R. i R. R., podnosząc zarzuty dotyczące naruszenia art. 151 § 1 pkt 1, art. 145 § 1 pkt 5, art. 107 § 1 i art. 7 K.p.a.
Zaskarżoną decyzją [...] WINB utrzymał w mocy ww. decyzję o odmowie uchylenia decyzji z 2012 r.
W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania i odniósł się do podnoszonego przez stronę zarzutu o naruszeniu art. 151 § 1 pkt 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. przez uznanie organu, że w sprawie występują nowe dowody dające podstawę do zmiany dotychczasowej decyzji. Organ odwoławczy wskazał, że ww. pismo Wójta Gminy B. z 18 października 2013 r., z którego wynikało, że zaświadczenie z dnia 12 października 2012 r. nie mogło być podstawą do ustaleń faktycznych, w zakresie wybudowania szopki drewnianej bez odpowiedniego pozwolenia na budowę, głównie z uwagi na brak określenia fizycznego położenia szopki, zostało zweryfikowane w trakcie oględzin budynku gospodarczego (szopy), a treść zaświadczenia została potwierdzona przez przedstawiciela Gminy B..
Po przeanalizowaniu kserokopii operatu szacunkowego – wyceny wartości nieruchomości lokalowej nr [...] w budynku nr [...] gm. B., organ odwoławczy stwierdził, że dokument ten nie obejmuje w swej treści jakiejkolwiek wzmianki o drewnianych budynkach gospodarczych lub szopkach i w żaden sposób, nie dokumentuje ich stanu na dzień 25 września 2004 r. (data sporządzenia operatu szacunkowego). Nie jest możliwe bezsporne ustalenie i porównanie stanu faktycznego występującego przed laty i obecnie na podstawie samych zdjęć, a wobec braku jakichkolwiek dokumentów określających położenie obiektu w terenie takich, jak mapy lub szkice sytuacyjne, sama dokumentacja fotograficzna jest niewystarczająca. W tej sytuacji organ uznał, że w sprawie nie występują nowe dowody dające podstawę do zmiany wcześniejszej decyzji. Organ nie podzielił zarzutów strony o naruszeniu wydaną decyzją art. 107 § 3 K.p.a., gdyż zawiera ona uzasadnienie faktyczne i prawne, a pismo PINB z 12 marca 2014 r., znak: [...], wyjaśniające R. R. jakie działania podejmował organ, nie wpływa na treść rozstrzygnięcia.
Organ odwoławczy nie podzielił również zarzutu naruszenia art. 7 K.p.a., gdyż organ I instancji oparł się na opisanych w decyzji dokumentach, przeprowadził dodatkowe czynności sprawdzające po wznowieniu sprawy, a dowody, które zebrał uznał za wystarczające do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy.
Powyższą decyzję zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie E. R. i R. R., podnosząc zarzuty dotyczące naruszenia art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. przez uznanie, że w sprawie nie występują nowe dowody, dające podstawę do zmiany dotychczasowej decyzji oraz art. 7 K.p.a. przez nierzetelną ocenę materiału dowodowego.
W odpowiedzi na skargę [...] WINB wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 29 października 2014 r., sygn. akt II SA/Sz 653/14, oddalając skargę wskazał, że wniosek o wznowienie spełniał wymagania formalne, konieczne do jego merytorycznego rozpatrzenia przez organ administracyjny. Wskazał też w jaki sposób należy interpretować treść art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. (nowe dowody istotne dla sprawy, istniały w dniu wydania decyzji i nie były znane organowi, który wydał decyzję). W ocenie Sądu, organy prawidłowo oceniły, że w sprawie ww. samowoli budowlanej nie pojawiły się nowe dowody dające podstawę do wznowienia postępowania. Przeciwko zaświadczeniu Wójta Gminy B. z 12 października 2012 r. przedstawiono pismo wyjaśniające z 18 października 2013 r. tego samego podmiotu. Jednak pismo to nie ma charakteru zaświadczenia, gdyż nie wskazuje określonych faktów lub stanu prawnego. Pismo to może co najwyżej stanowić opinię na temat oceny materiału dowodowego znanego organowi prowadzącemu postępowanie, dokonaną przez inny organ.
Opinia taka nie może stanowić podstawy wznowienia postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z 1 kwietnia 2014 r., I OSK 236/13). Niezależnie od tego w trakcie ponownych oględzin w dniu 19 lutego 2014 r. przedstawiciel Gminy wskazał na tożsamy obiekt, który był okazany stronom w trakcie oględzin w dniu 9 października 2012 r. Obiekt ten istniał w tej samej lokalizacji (w tym samym miejscu). Wygląd i miejsce obiektu obrazuje sporządzona w trakcie oględzin dokumentacja. W świetle powyższego Sąd uznał jako nieuzasadniony w powołanej mierze zarzut skargi o dokonaniu przez organy błędnej oceny materiału dowodowego zebranego w sprawie i wyciągniętych na jego podstawie wniosków.
Ponadto Sąd ocenił, że za dowód istotny dla sprawy nie mogła służyć powołana przez skarżących dokumentacja z wyceny nieruchomości, nabytej przez E. K. i A. K.. To bowiem opracowanie nie zawiera żadnych informacji odnośnie przedmiotu postępowania. Odnośnie dokumentacji fotograficznej wskazał, że nie były to nowe dowody, ponieważ znajdowały się w aktach PINB w Białogardzie o sygn. akt PINB.7141-3/2005 (por. B. Adamiak, J. Borkowski: KPA. Komentarz, wyd. 13, Warszawa 2014, s. 587; wyrok NSA z 9 kwietnia 2001 r., IV SA 1831, opubl. w Legalis). W ocenie Sądu, nie ma takiego jak wyżej wskazanego waloru prawnego, powoływana przez skarżących dokumentacja zdjęciowa, która została wykonana na potrzeby innej, odrębnej sprawy i badanych w jej trakcie obiektów. Powołana dokumentacja nie stanowi o ujawnieniu istotnego i bezspornego dowodu na budowanie przekonania, że obiekt przedstawiony na zdjęciach z akt [...], jest tym samym, którego dotyczyło postępowanie zakończone ostateczną decyzją z dnia 19 listopada 2012 r. Z kolei zdjęcia sporządzone przez skarżących po wszczęciu postępowania wznowieniowego, nie mogą być uznane za nowy dowód w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., gdyż nie istniały w momencie rozstrzygania w postępowaniu zwykłym.
Jak wynika z akt sprawy, w toku postępowania o stwierdzenie samowoli budowlanej, w trakcie oględzin w dniu 9 października 2012 r. pracownicy organu sporządzili dokumentację fotograficzną, obrazującą przedmiotowy obiekt gospodarczy (szopę) oraz inne obiekty, które wyglądem przypominają wskazywane przez skarżących z dokumentacji z 2005 r. Materiał zdjęciowy był poddany ocenie organu nadzoru budowlanego. Wobec powyższego, przy braku niezbitych innych dowodów mających istotne znaczenie dla sprawy, stanowisko prezentowane przez stronę na etapie postępowania wznowieniowego oraz w skardze o istnieniu nowego dowodu w sprawie, może co najwyżej sprowadzać się do eksponowania krytycznej oceny materiału dowodowego w stosunku do tej wynikającej z uzasadnienia decyzji ostatecznej. Dowody powołane przez skarżących nie miały takiej wartości merytorycznej, aby mogły prowadzić do wywiedzenia z nich nowych ustaleń stanu faktycznego, nieznanego wcześniej organowi i byłyby istotne dla sprawy w kwestiach zasadniczych. Sąd uznał jako niezasadne zarzuty dotyczące naruszenia art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. oraz naruszeniu art. 7 K.p.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyli E. R. i R. R., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, tj.
- - art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a. w zw. z art. 80 K.p.a. przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej uznał za prawidłowe ustalenia organu administracji, że budynek gospodarczy o konstrukcji drewnianej posadowiony na działce gruntu oznaczonej geodezyjnie numerem [...] nie został wybudowany w warunkach samowoli budowlanej przez A. K. i E. K.;
- - art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej uznał, że nie zachodzą przesłanki do zmiany decyzji PINB w B. z dnia [...] listopada 2012 r., znak: [...], podczas gdy w sprawie wyszły na jaw nowe dowody wcześniej nieznane PINB istotne dla rozstrzygnięcia sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.
Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego.
Wbrew stanowisku zawartemu w skardze kasacyjnej wskazywane przez skarżących, dowody w postaci pisma Wójta Gminy B. z 18 października 2013 r., znak: [...], oraz materiał zdjęciowy wytworzony w innej sprawie ([...]) lub po wydaniu decyzji z 2012 r., Sąd I instancji prawidłowo ocenił jako te, które nie mieszczą się w hipotezie art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Nie są to bowiem nowe dowody, które istniały w dniu wydania decyzji o umorzył postępowanie w sprawie samowoli budowlanej polegającej na wybudowaniu budynku gospodarczego – obiektu o konstrukcji drewnianej, posadowionego na działce nr [...] przez A. K. i były organowi nieznane PINB w B..
Odnośnie ww. pisma wskazania wymaga, że już chociażby z daty jego wytworzenia wynika, że powstało ono już po wydaniu decyzji z 2012 r. Poza tym z jego treści nie wynika dla sprawy nic nowego co do położenia przedmiotowej drewnianej szopy. Pismo to wyłącznie potwierdza to co wynikało z aktu notarialnego, który stanowił podstawę wydania decyzji z 2012 r. o umorzeniu postępowania, a mianowicie, że przy przeniesieniu prawa własności nieruchomości nie oznaczono położenia przedmiotowej drewnianej szopy, co do której skarżący wnioskowali do organu nadzoru o zbadanie legalności jej budowy. Jak trafnie wskazał Sąd I instancji w piśmie tym Wójt polemizuje z zakresem wymaganego do przeprowadzenia w tej sprawie postępowania wyjaśniającego co do miejsca położenia ww. szopy. Jednak właśnie we wznowionym postępowaniu organ nadzoru budowlanego i w tym zakresie przeprowadził postępowanie wyjaśniające. Podczas ponownych oględzin potwierdzono, że dokładnie ta sama szopa była przedmiotem decyzji z 2012 r. W dniu 19 lutego 2014 r. przedstawiciel Gminy wskazał na tożsamy obiekt, który był okazany stronom w trakcie oględzin w dniu 9 października 2012 r. Obiekt ten istniał w tej samej lokalizacji (w tym samym miejscu). Wygląd i miejsce obiektu obrazuje sporządzona w trakcie oględzin dokumentacja. Tych ustaleń skarżący nie podważyli.
Ponadto nawet z porównania materiału zdjęciowego wytworzonego podczas obu ww. oględzin wynika, że jest to ten sam obiekt budowlany. To właśnie w odniesieniu to tego obiektu zdjęcia opisano jako do sprawy znak: [...]. Inne zaś zdjęcia wytworzone w 2012 r. dotyczą innych obiektów budowlanych i wyraźnie zostały opisane pod innym oznaczeniem sprawy, tj. [...]. Dlatego Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że powołana dokumentacja nie stanowi o ujawnieniu istotnego i bezspornego dowodu na budowanie przekonania, że obiekt przedstawiony na zdjęciach z akt [...], jest tym samym, którego dotyczyło postępowanie zakończone ostateczną decyzją z 2012 r. Z kolei zdjęcia sporządzone przez skarżących przedstawione w załączeniu do pisma z dnia 6 marca 2014 r., a więc już po wszczęciu postępowania wznowieniowego, nie mogą być uznane za nowy dowód w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., gdyż podobnie, jak pismo Wójta z 18 października 2013 r., nie istniały w momencie rozstrzygania w postępowaniu zwykłym. Poza tym widnieje na nich ten sam obiekt budowlany, co na zdjęciach organu oznaczonych znakiem sprawy [...].
Z powyższego wywodu wynika, że Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że we wznowionym postępowaniu wydane decyzje organów administracyjnych nie naruszają prawa; zaś dowody powołane przez skarżących nie miały takiej wartości merytorycznej, aby mogły prowadzić do wywiedzenia z nich nowych ustaleń stanu faktycznego, nieznanego wcześniej organowi i byłyby istotne dla sprawy w kwestiach zasadniczych. W skardze kasacyjnej tej oceny nie podważono. Poza tym wskazano, że aktualnie w miejscu lokalizacji "starej szopy" znajduje się inny obiekt. Z takiej argumentacji tym bardziej wynika, że stanowisko strony skarżącej kasacyjnie nie ma nic wspólnego z przedmiotem postępowania, którego dotyczyła decyzja z 2012 r., a tym samym i wznowienienia postępowania zakończonego decyzją z 2012 r. Ponadto przedstawiane zdjęcia przez skarżących przy odwołaniu od decyzji PINB z [...] marca 2014 r. nie potwierdzają rozbudowy widniejącego na zdjęciach z 2012 r. obiektu budowlanego.
Brak jest też podstaw do stwierdzenia, że organy nadzoru budowlanego nie przeprowadziły dowodu z wykonanych zdjęć podczas oględzin. Okoliczność ta została bowiem wpisana do obu protokołów z oględzin, na których wyniki powoływały się organu obu instancji w wydanych przez siebie decyzjach zarówno w trybie zwykłym, jak i w trybie wznowieniowym. Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. oraz art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a. w zw. z art. 80 K.p.a. nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.
Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.