Uzasadnienie
1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 8 września 2022 r. sygn. akt II SA/Łd 238/22 oddalił skargę Z. P. (dalej skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z [...] lutego 2022 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z [...] listopada 2021 r. nr [...], którą ustalono warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej, przewidzianej do realizacji w Łodzi przy ul. [...], na działkach o nr ewid. [...] i [...] w obrębie [...].
Sąd Wojewódzki stwierdził w szczególności, że zebrany materiał dowodowy, w tym przede wszystkim sporządzona analiza urbanistyczna, daje podstawy do przyjęcia, iż planowana inwestycja będzie funkcjonalnie łączyć się z zabudową już istniejącą, spełniony został warunek kontynuacji zabudowy w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741 ze zm., dalej upzp). Ponadto Sąd Wojewódzki uznał, że doręczenie decyzji o warunkach zabudowy bez dołączonych do niej prawidłowo sporządzonych załączników stanowi naruszenie przepisów postępowania, jednak uchybienie to może nie mieć negatywnego wpływu na wynik niniejszej sprawy. Brak dołączenia do decyzji doręczonej skarżącemu załącznika graficznego nie jest wadą decyzji skoro organ poinformował stronę, że załączniki ze względów technicznych i ekonomicznych otrzymuje tylko wnioskodawca natomiast pozostałe strony mają prawo do wglądu w aktach sprawy. W niniejszej sprawie taka informacja znajduje się na końcu decyzji organu I instancji.
- 2. Skarżący wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono:
- 1) naruszenie przepisów prawa materialnego:
- a) art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 2 ust. 1 upzp poprzez wydanie warunków zabudowy z pominięciem zasady dobrego sąsiedztwa, co implikuje zaburzenie ładu przestrzennego w obszarze analizowanym;
- b) § 9 ust. 1 i 2 w zw. z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1588, dalej rozporządzenie) poprzez niedołączenie do decyzji kopii mapy zasadniczej zawierającej linie rozgraniczające teren inwestycji oraz część graficzną wyników analizy urbanistycznej;
- 2) naruszenie przepisów postępowania mającą wpływ na wynik postępowania:
- a) art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej Kpa) poprzez doręczenie skarżącemu niekompletnej decyzji ze względu na brak załącznika graficznego, bezpodstawne niedopuszczenie do udziału w postępowaniu administracyjnym wszystkich podmiotów mających przymioty strony i interes prawny, których działki znajdują się w obszarze analizowanym,
- b) art. 6 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp w zw. z art. 28 Kpa poprzez bezpodstawne niedopuszczenie do udziału w postępowaniu administracyjnym wszystkich podmiotów mających przymioty strony i interes prawny tj. właścicieli działek o nr [...], [...], [...], [...], których nieruchomości znajdują się w obszarze analizowanym.
W związku z podniesionymi zarzutami w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
- 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
- 3.1. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
- 3.2. Skarżący zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 182 § 2 i § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej Ppsa), skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
- 3.3. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, jako wartość podstawową przy wykładni art. 61 ust. 1 upzp, uwzględnienie wolności zagospodarowania terenu wywodzonej z prawa własności. Osoba dysponująca nieruchomością na cele budowlane może ją zagospodarować dowolnie - w granicach wyznaczonych przepisami prawa. Zasada dobrego sąsiedztwa nie oznacza bezwzględnego obowiązku kontynuacji najbardziej charakterystycznej zabudowy, czyli jak wskazuje skarżący zabudowy domami jednorodzinnymi wolnostojącymi z dużymi ogrodami, których fronty zostały skierowane do głównych ulic, jak również realizacji zabudowy zgodnie z oczekiwaniami właścicieli nieruchomości sąsiednich, a wymaga jedynie, aby przy ustalaniu warunków nowej zabudowy dostosować je do cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy tego samego rodzaju (np. zabudowy usługowej) z uwzględnieniem wymogów ładu przestrzennego (por. wyroki NSA z 7 czerwca 2011 r. sygn. akt II OSK 952/10, z 15 czerwca 2021 r. sygn. akt II OSK 2618/18). Natomiast przez pojęcie "działki sąsiedniej" należy rozumieć nieruchomość znajdującą się na pewnym obszarze wokół działki, na której ma powstać planowana inwestycja, tworzącym pewną urbanistyczną całość (por. wyrok NSA z 3 września 2014 r. sygn. akt II OSK 502/13). Ponadto pojęcie "działki sąsiedniej" należy interpretować szeroko, jako nieruchomość położoną w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość, którą należy określić dla każdego przypadku oddzielnie (por. wyrok NSA z 30 stycznia 2014 r. sygn. akt II OSK 2089/12).
- 3.4. W świetle powyższego za nietrafny należy uznać zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp w zw. z art. 2 ust. 1 upzp poprzez wydanie warunków zabudowy z pominięciem zasady dobrego sąsiedztwa. Należy w pełni zgodzić się z Sądem I instancji, że sporządzona w niniejszej sprawie analiza urbanistyczna, jak i przyjęte w decyzji na jej podstawie ustalenia w zakresie funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania terenu oraz ustalone w oparciu o wyniki tej analizy parametry planowanej zabudowy, nie naruszają przepisów prawa. Przedmiotem planowanej inwestycji jest budowa zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej. Nie może zatem budzić wątpliwości, że planowana zabudowa kontynuuje funkcję mieszkalną, jaka dominuje w obszarze analizowanym – zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Dla oceny zachowania kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu nie ma żadnego znaczenia, że w obszarze analizowanym dominuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wolnostojąca, a nie bliźniacza. Tym samym subiektywne przekonanie skarżącego, że postawienie nowych budynków zgodnie z ustaleniami zaskarżonej decyzji doprowadziłoby do zaburzenia ładu przestrzennego nie ma żadnego oparcia w treści powołanych przepisów.
- 3.5. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia § 9 ust. 1 i 2 w zw. z § 3 rozporządzenia poprzez niedołączenie do decyzji kopii mapy zasadniczej zawierającej linie rozgraniczające teren inwestycji oraz część graficzną wyników analizy urbanistycznej. Uchybienie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Organ w treści decyzji doręczonej stronom wskazał, że załączniki pozostają do wglądu w aktach sprawy. Strona skarżąca kasacyjnie nie wykazała, że nie miała możliwości zapoznania się z aktami sprawy w siedzibie organu po otrzymaniu zawiadomienia o zgromadzeniu materiału dowodowego w sprawie. Treść skargi jednoznacznie wskazywała na szczegółową znajomość treści załączników, w szczególności analizy urbanistycznej. Pomimo uchybienia organu I instancji w powyższym zakresie, okoliczność ta nie spowodowała dla strony skutku w postaci niemożności wniesienia odwołania. Nie doszło zatem do uchybienia procesowego, o jakim mowa w cytowanym wyżej przepisie, ze względu na brak istotnego wpływu na wynik sprawy. W konsekwencji nieusprawiedliwiony jest również zarzut naruszenia art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 Kpa.
- 3.6. Niezasadny jest również drugi z zarzutów naruszenia prawa materialnego, który dotyczy niezapewnienia udziału w toku postępowania właścicielom działek o nr [...], [...], [...], [...], których nieruchomości znajdują się w obszarze analizowanym, a więc osobom innym niż skarżący. W tej kwestii, jak zasadnie wskazuje Sąd I instancji, podstawowe znaczenie ma to, że naruszenie prawa do czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym stanowi podstawę do uchylenia decyzji, jeżeli naruszenie praw procesowych mogło mieć wpływ na wynik sprawy i przy uwzględnieniu przez sąd stanowiska podmiotu, którego prawa jako strony zostały naruszone (por. m.in. wyroki NSA z: 21 października 2009 r. sygn. akt II OSK 1628/08, 10 maja 2019 r. sygn. akt II OSK 420/19, 12 marca 2020 r. sygn. akt II OSK 1268/18). Innymi słowy zarzut ten może zgłosić jedynie podmiot, który uważa, że nie brał udziału w postępowaniu. Uczestnictwo w postępowaniu administracyjnym jest prawem, a nie obowiązkiem strony. Tylko podmiot, który uznaje, że bez swej winy nie brał udziału w postępowaniu jest uprawniony do podnoszenia tego zarzutu, co powoduje zaistnienie przesłanki wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt 4 Kpa. Inne podmioty nie mogą się skutecznie na tę okoliczność powoływać. Dotyczy to również Sądu rozstrzygającego sprawę ze skargi podmiotów biorących udział w postępowaniu, który niejako z urzędu nie ma podstaw do podnoszenia, że podmiot niewnoszący skargi został pominięty w postępowaniu administracyjnym. Niezasadny jest zatem zarzut naruszenia art. 6 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp w zw. z art. 28 Kpa poprzez bezpodstawne niedopuszczenie do udziału w postępowaniu administracyjnym wszystkich podmiotów mających przymiot strony i interes prawny.
- 3.7. Reasumując, wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne.
- 3.8. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Ppsa, skargę kasacyjną oddalił.