Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 10 września 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 906/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy Elbląg na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 28 lutego 2013 r. (nr GDDKiA-O/OL-P-5-bs-439-5.1/13) o odmowie uzgodnienia projektu uchwały o zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Gronowo Górne, położonej w Gminie Elbląg, w zakresie terenu oznaczonego symbolem MOP, uchylił zaskarżone postanowienie oraz zasądził na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania.
Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że wnioskiem z dnia 8 stycznia 2013 r. Wójt Gminy Elbląg wystąpił do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad o uzgodnienie projektu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obrębu geodezyjnego Gronowo Górne, uchwalonego uchwałą Rady Gminy Elbląg z dnia 18 grudnia 2003 r. nr XIV/67/03.
Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad postanowieniem z dnia 31 stycznia 2013 r., wydanym na podstawie art. 17 pkt 6 b ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 647) odmówił uzgodnienia tego projektu zmiany m.p.z.p. Po rozpoznaniu wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy organ postanowieniem z dnia 28 lutego 2013 r. (nr GDDKiA-O/OL-P-5-bs-439-5.1/13) utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad stwierdził, że projektowana zmiana m.p.z.p., w zakresie w którym dotyczy lokalizacji MOP-u, narusza przepisy rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430 ze zm.). Postanowienie § 11 projektu m.p.z.p., które dotyczy lokalizacji MOP-u (miejsca obsługi podróżnych, parkingi) i stanowi o jego włączeniu do drogi ekspresowej tylko poprzez istniejący pas włączenia/wyłączenia z drogi (1 KDS) i obsłudze z drogi publicznej (KDW), narusza § 82 ust. 3, § 113 ust. 7 pkt 1 i § 166 ust. 2 pkt 1 tego rozporządzenia. Powołane przepisy stanowią, że w węźle nie powinny być usytuowane żadne obiekty usługowe, do których wjazd odbywałby się z wykorzystaniem łącznic jako dojazdów (§ 82 ust. 3), wyjazd z drogi do obiektu i urządzenia obsługi uczestników ruchu i wjazd na drogę nie mogą być usytuowane w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, a w szczególności: w obszarze oddziaływania skrzyżowania lub węzła (§ 113 ust. 7 pkt 1) oraz określają odległość (rozmieszczenie) wyjazdów i wjazdów sąsiadujących ze sobą węzłów lub węzła z MOP z jezdni drogi klasy A lub S. Organ uzgadniający podał, że jest planowana przebudowa węzła Elbląg Wschód z uwagi na nienormatywny łuk poziomy i brak wymaganej widoczności.
Zgodnie z założeniami prac studialnych wykonanych w 2010 r. węzeł zostanie przesunięty w kierunku południowym, zajmując tereny oznaczone w projekcie symbolem MOP, przewidziane pod rozbudowę istniejącej stacji paliw. Oznacza to brak możliwości zachowania funkcji ustalonej w planie, jako MOP. Dalsza rozbudowa istniejącej stacji paliw naraziłaby Skarb Państwa na duże straty związane z koniecznością wykupienia i wyburzenia obiektów MOP.
Według organu w tych okolicznościach faktycznych i prawnych jest niezbędne umieszczenie w projektowanej uchwale w przedmiocie zmiany m.p.z.p. (w karcie terenu MOP) postanowienia o treści: "po przebudowie węzła Elbląg Wschód przewiduje się likwidację istniejącego MOP-u".
Gmina Elbląg złożyła skargę na powyższe postanowienie GDDKiA do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzuciła naruszenie art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 20 ust. 1, 26 ust. 1 i art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 82 ust. 3, § 113 ust. 7 pkt 1 i § 116 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. W uzasadnieniu skargi skarżąca podkreśliła, że kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy jest zadaniem własnym gminy. Tymczasem spornym postanowieniem GDDKiA narzuca wprowadzenie normy o charakterze otwartym, uzależniając zagospodarowanie, istnienie i rozbudowę MPO-u od przyszłych zdarzeń, ustalonych jednostronnie, przez podmioty trzecie biorące udział w procesie przyszłej realizacji innej inwestycji, zlokalizowanej na innym terenie.
Gmina dodała, że lokalizacja MOP-u w obecnym miejscu została uzgodniona podczas procesu uchwalania obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obrębu geodezyjnego Gronowo Górne. Żądanie organu umieszczenia w projekcie zmiany planu spornego zapisu spowoduje, że to skarżąca poniesie koszty odszkodowania, a nie Skarb Państwa.
Według Gminy projektowana zmiana m.p.z.p. nie narusza przepisów rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej, ponieważ istniejący już MOP obecnie posiada dojazd uzgodniony z GDDKiA, a ponadto ustalenia tego projektu zmiany planu przewidują nowy, bezkolizyjny dojazd do MOP-u, zlokalizowany poza obszarem węzła Elbląg Wschód. Skarżąca podkreśliła, że organ sam w zaskarżonym postanowieniu przyznaje, że stawiany warunek odnośnie ustaleń planu opiera na planowanym zajęciu terenów pod przebudowę Węzła Elbląg Wschód przewidzianym w pracach studialnych z 2010 r. Według skarżącej oznacza to, że na dzień uzgadniania projektu planu nie było podstaw do uzależniania uzgodnienia od zawarcia w ustaleniach planistycznych zapisu o przytoczonej wyżej treści.
Sąd I instancji, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", uchylił zaskarżone postanowienie GDDKiA oraz zasądził na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji stwierdził, że w aktach sprawy brak jest założeń (koncepcji) programowych wykonanych w 2010 r. dotyczących przebudowy węzła, które – według organu - miały uzasadniać wydanie postanowienia o odmowie uzgodnienia projektu zmiany m.p.z.p. Organ nie nadesłał, mimo wezwania tych dokumentów. Przedłożył natomiast "Koncepcję programową wraz z materiałami do decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację inwestycji polegającej na docelowym rozwiązaniu węzła drogowego Elbląg Wschód." oraz wizualizację tej inwestycji.
Na dokumentach tych, a ściślej jedynie na wizualizacji opisanej jako "Węzeł drogowy Elbląg – Wschód. Skrzyżowanie dróg krajowych nr 7 i 22" widnieje data "sierpień 2005 r.", czyli znacznie wcześniejsza niż wskazywana przez organ.
W ocenie Sądu uzależnianie uzgodnienia od wprowadzenia do projektu zmiany planu żądanego przez organ właściwy do uzgodnienia zapisu przewidującego likwidację MOP-u w związku z planowaną przebudową węzła, przewidzianą jedynie w pracach studialnych (koncepcją programową) nie znajduje uzasadnienia prawnego. Prace studialne (koncepcja programowa) nie mogły stanowić podstawy do odmowy uzgodnienia projektu planu. Zarządca drogi uzgadnia projekt planu wówczas, gdy sposób zagospodarowania gruntów przyległych do pasa drogowego lub zmiana tego sposobu mogą mieć wpływ na ruch drogowy lub samą drogę. Oznacza to, że stanowisko organu polegające na stwierdzeniu niezgodności projektu zmiany planu z przepisami szczególnymi rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej (regulującymi usytuowanie obiektów obsługi uczestników ruchu i rozmieszczenie wyjazdów i wjazdów względem węzła) można by uznać za uzasadnione w sytuacji, gdyby węzeł Elbląg Wschód w stanie po przebudowie już istniał, ewentualnie jego powstanie o określonych parametrach zostałoby przesądzone ostatecznym aktem administracyjnym czy aktem prawa miejscowego.
Wymienione akty stanowiłyby źródło ustaleń węzła o bliżej określonych parametrach i wytyczną do dostosowania do jego lokalizacji innych rozwiązań związanych z zagospodarowaniem pobliskiego terenu. Tymczasem ani z zaskarżonego postanowienia, ani ze zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie nie wynika, jakoby przebudowa węzła, na którą powołał się organ w zaskarżonym postanowieniu i z którą wiązał wymóg określonego zapisu w uchwalanym planie była bliżej określona w którymś z wymienionych aktów.
W konkluzji Sąd I instancji stwierdził, że nie podziela stanowiska GDDKiA, że przepisy rozporządzenia rozważane w powiązaniu z pracami studialnymi (koncepcją programową) dotyczącymi (dotyczącą) docelowego rozwiązania węzła drogowego dawały podstawę organowi do odmowy uzgodnienia wnioskowanego projektu zmiany planu.
GDDKiA zaskarżył wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 września 2014 r. (sygn. akt IV SA/Wa 906/13) w całości skargą kasacyjną wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
Organ zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. § 82 ust. 3, § 113 ust. 7 pkt 1 i § 166 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, poprzez przyjęcie, że zastosowanie tych przepisów jest możliwe jedynie w sytuacji istnienia węzła Elbląg Wschód po przebudowie lub którego istnienie o określonych parametrach zostałoby przesądzone ostatecznym aktem administracyjnym czy aktem prawa miejscowego.
GDDKiA postawił również zarzut naruszenia prawa procesowego (przepisów postępowania) tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit c) w zw. z art. 1 p.p.s.a., poprzez przyjęcie, że postanowienie GDDKiA o odmowie uzgodnienia projektu zmiany m.p.z.p. powinno zostać wydane wyłącznie w oparciu o akt administracyjny określający parametry węzła Elbląg-Wschód czy akt prawa miejscowego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podkreślił, że jak wynika z koncepcji programowej, przebudowa węzła Elbląg Wschód może polegać tylko i wyłącznie na jego "przesunięciu" w kierunku południowym, na tereny przewidziane pod rozbudowę istniejącej stacji paliw, oznaczone w planie symbolem MOP. GDDKiA przyznał, że nie są ustalone dokładne parametry tej przebudowy, niemniej ta okoliczność nie ma znaczenia dla sprawy, ponieważ nie ma możliwości przebudowy węzła w innych kierunkach.
GDDKiA dodał, że odmowa uzgodnienia projektu zmiany m.p.z.p. pozwoli uniknąć poniesienia przez ten organ w trakcie przyszłej przebudowy węzła, dodatkowych kosztów w sytuacji rozbudowy stacji paliw przez jej właściciela. Powołana w wyroku Sądu I instancji zależność odmowy uzgodnienia zmiany planu od wcześniejszej realizacji inwestycji (uprzedniej przebudowy węzła Elbląg) lub istnienia aktu administracyjnego określającego parametry przebudowy, nie stwarza możliwości uniknięcia tych kosztów.
Zdaniem organu, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie zawiera podstawy prawnej rozstrzygnięcia. W szczególności Sąd nie podał, na jakiej podstawie oparł stwierdzenie o powiązaniu wymogu określonego postanowienia w planie z ostateczną decyzją administracyjną. Sąd nie wskazał również, w oparciu o jaki przepis zakwestionował prawo organu do odmowy uzgodnią projektu m.p.z.p. w oparciu o koncepcję programową, pomimo istnienia przesłanek wskazujących na bezwarunkową konieczność przejęcia części terenu objętego m.p.z.p.
Gmina Elbląg w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. Strona podniosła, że powołane w skardze kasacyjnej, jako naruszone przez Sąd I instancji, przepisy rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej nie mają zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Zostały bowiem wydane na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowane i dotyczą ustalonego przedmiotu inwestycji, określonego w konkretnym projekcie budowlanym, a nie procedury tworzenia ustaleń planu miejscowego (prawa miejscowego) w oparciu o ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w której ustala się jedynie przeznaczenie terenów. Warunkiem zastosowania tych przepisów jest więc ustalony przedmiot inwestycji położony w określonym jednoznacznie miejscu, na wyznaczonej działce budowlanej. Według Gminy nie jest również nieuzasadniony zarzut strony wnoszącej skargę kasacyjną, że inwestycja celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym w postaci przebudowy węzła drogowego Elbląg Wschód niesłusznie obciążyłaby budżet skarbu państwa.
Realizacja takiej inwestycji należy przecież do zadań Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, jako centralnego organu administracji rządowej właściwego w sprawach dróg krajowych. Natomiast wprowadzenie spornego zapisu do m.p.z.p. w rzeczywistości spowodowałoby przerzucenie tych kosztów na Gminę, co wynika z art. 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 tej ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione i dlatego skarga kasacyjna nie może być uwzględniona.
Przepisy rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publicznej i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430) mają zastosowanie przy projektowaniu, budowie oraz przebudowie dróg publicznych i związanych z nimi urządzeń budowlanych, a także przy projektowaniu i budowie urządzeń niezwiązanych z drogami publicznymi, sytuowanych w ich pasach drogowych (§ 2 rozporządzenia). Odnoszą się zatem jedynie pośrednio do określenia przeznaczenia terenów w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, poprzez regulacje prawne zawarte w ustawie. Zasadą jest jednak, że kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy (art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).
Zamierzenia dotyczące realizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym (niewątpliwie taki charakter ma planowana przez GDDKiA przebudowa węzła Elbląg) są wiążące dla gminy przygotowującej plan zagospodarowania przestrzennego albo zmiany w tym planie na zasadach określonych w tej ustawie. Z art. 39 ust. 1 pkt 3 i ust. 5 tej ustawy wynika, że planowana inwestycja celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym powinna być uwzględniona w planie zagospodarowania przestrzennego województwa, pod warunkiem, że została ustalona w dokumentach przyjętych przez Sejm Rzeczypospolitej Polskiej, Radę Ministrów, właściwego ministra lub sejmik województwa, zgodnie z ich właściwością. Dopiero na podstawie ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego województwa planowaną inwestycję celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym wprowadza się do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 44 ust. 1 ustawy).
Należy również podkreślić, że plan miejscowy, będący aktem prawa miejscowego, powinien zawierać normy określające konkretne przeznaczenie terenu objętego regulacją bez podawania warunków, a także bez uzależniania tego przeznaczenia lub jego realizacji od jakichkolwiek zdarzeń przyszłych i wyłącznie hipotetycznych, niepewnych. Tego rodzaju warunki lub zastrzeżenia mogą się znajdować wyłącznie w przepisach odrębnych, które z woli ustawodawcy kształtują zagospodarowanie terenu łącznie z planami miejscowymi. Powyższa zasada rozciąga się odpowiednio na szczegółowe rozwiązania zawierane w planach zagospodarowania przestrzennego. Dlatego za niedopuszczalne należy uznać wprowadzanie zapisu wskazującego na konieczność zmiany przeznaczenia terenu (likwidacji MOP) w przypadku ewentualnej przebudowy węzła drogowego.
W skardze kasacyjnej GDDKiA powołuje się jedynie na konieczność przebudowy węzła Elbląg przewidzianą w bliżej nie określonej w skardze koncepcji programowej. Nie wspomina natomiast, czy te koncepcje spełniają wyżej określone wymagania określone w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Organ zarzuca Sądowi I instancji, że ten nie podał podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Z uzasadnienia wyroku Sądu wynika jednakże, że Sąd nie podzielił stanowiska organu co do tego, że planowana zmiana planu narusza przytoczone przez organ przepisy rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. co oznacza, że uznał, że postanowienie organu odmawiające uzgodnienia narusza te właśnie przepisy.
Naczelny Sąd Administracyjny uznaje stanowisko Sądu I instancji w tej kwestii za prawidłowe i dlatego uważa, że zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przez Sąd przepisów § 82 ust. 3, § 113 ust. 7 pkt 1 i § 166 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia z 2 marca 1999 r. nie jest uzasadniony. W konsekwencji nie można również uwzględnić zarzutu naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania przez przyjęcie, że organ nie dysponował odpowiednimi przesłankami (dokumentami) pozwalającymi domagać się uwzględniania w planie miejscowym zamierzonej przebudowy węzła Elbląg.
Mając to wszystko na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. O kosztach Naczelny Sąd Administracyjny orzekł w oparciu o art. 204 pkt 2 p.p.s.a.