Uzasadnienie
Wyrokiem z 20 czerwca 2018 r., II SA/Kr 359/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Krakowie w sprawie ze skarg I. K. i [...]Sp. z o.o. z/s w W. (Spółka) uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. (SKO lub Kolegium) z [...] stycznia 2018 r., znak: [...], w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz zasądził zwrot kosztów postępowania. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, Prezydent Miasta K. decyzją z [...] września 2017 r., nr [...], działając na podstawie art. 50 ust. 1, 51 ust. 1 pkt 2, 54 i art. 2 pkt 5 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2017, poz. 1073, Upzp), w zw. z art. 6 pkt 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2016, poz. 2147 ze zm.,) oraz art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2017, poz. 1257, K.p.a.) po rozpatrzeniu wniosku Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji S.A. w [...] ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego dla zamierzenia inwestycyjnego pn. budowa sieci wodociągowej DN 100 - DN 300 na oznaczonych enumeratywnie działkach w obr. [...] w rejonie ulic [...],[...],[...],[...],[...],[...] w K. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że teren określony we wniosku inwestora nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 50 i nast. Upzp.
W toku postępowania dokonano analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych, jak również stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Ponadto organ gminy wystąpił również o uzgodnienie projektu decyzji do Wojewody [...], Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K., [...] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w K., Zarządu Dróg Wojewódzkich w K. oraz w odniesieniu do obszarów udokumentowanych złóż kopalin i wód podziemnych do Marszałka Województwa [...] i Ministra Środowiska.
Odwołanie od powyższej decyzji złożyła I.K. działająca osobiście, jak również jako Prezes Zarządu Spółki, wnosząc o uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, zarzucając naruszenie przepisów ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. 2017, poz. 1405, Uioś), rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. 2016, poz. 71, rozp. RM 2010), a także Upzp.
Kolejno w wyroku wskazano, że odwołanie złożył również A. K., wnosząc o dokonanie korekty lokalizacji inwestycji polegającej na przesunięciu planowanej granicy obszaru robót budowlanych z granicy działek nr [...] i [...] na granicę działek nr [...] oraz [...].
Dalej w wyroku II SA/Kr 359/18 przywołano, że SKO w K. powołaną na wstępie decyzją z [...] stycznia 2018 r., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
Organ odwoławczy uznał, że decyzja ustalająca lokalizację inwestycji celu publicznego jest zgodna z Upzp, jak również z regulacją ustaw szczególnych, a przeprowadzone postępowanie wyjaśniające uwzględnia wymogi procedury administracyjnej. Decyzja ta została w sposób prawidłowy uzasadniona, zarówno pod względem prawnym, jak i weryfikacji stanu faktycznego.
Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że na powyższą decyzję Kolegium skargę do WSA w Krakowie wnieśli I.K. oraz Spółka zarzucając naruszenie:
1/ art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 53 ust. 3 pkt 2 Upzp poprzez nieuwzględnienie w decyzji uwag stron, podczas gdy miały one na celu umożliwienie organowi wydanie decyzji prawidłowej od strony formalnej, ale również uwzględnienie interesu stron jako właścicieli działek, na których w przyszłości ma być realizowana inwestycja celu publicznego; powyższe stanowi zaniechanie przez organ dokonania dogłębnej analizy stanu faktycznego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji;
2/ art. 72 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 71 ust. 2 pkt 2 Uioś w zw. z art. 3 ust 1 pkt 68 rozp. RM 2010 poprzez bezpodstawne uznanie, iż inwestycja objęta decyzją nie została zaliczona do przedsięwzięci mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, przez co:
a/ wadliwie nie wezwano inwestora do przedłożenia, wraz z wnioskiem o wydanie decyzji, uprzedniej decyzji o środowiskowych warunkach, b/ wadliwie wskazano w warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, iż dla inwestycji objętej decyzją nie ma konieczności uzyskania uprzedniej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, podczas gdy inwestycja mieści się w katalogu przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko;
3/ art. 50 ust. 2a Upzp poprzez jej niezastosowanie i wadliwe oparcie wydanej decyzji o art. 50 ust. 1 Upzp, podczas gdy decyzja dotyczy w istocie budowy sieci, o której mowa art. 29 ust. 1 pkt 19a ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane na terenie nieobjętym obowiązującym planem miejscowym;
4/ art. 52 ust. 2 pkt 1 Upzp poprzez przyjęcie do rozpoznania i zaniechanie wezwania inwestora do uzupełnienia niekompletnego wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, albowiem wniosek złożony przez inwestora nie zawiera oznaczenia obszaru, na którym planowania inwestycja będzie oddziaływać, a zawiera jedynie określenie granic terenu objętego wnioskiem;
5/ art. 54 ust. 4 pkt 11 Upzp poprzez wydanie decyzji pomimo niedokonania uzgodnienia jej treści z dyrektorem Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. W uzasadnieniu skarg rozwinięto powyższe zarzuty. W konkluzji skarżący domagali się uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez organ.
W odpowiedzi na skargi SKO w K. wniosło o ich oddalenie.
Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Krakowie uwzględnił skargi.
W motywach tego orzeczenia sąd wojewódzki stwierdził, że choć SKO w K. wskazuje w uzasadnieniu wydanej przez siebie decyzji (zgodnie z faktami), iż zarzuty odwołania dotyczą naruszenia przez organ I instancji przepisów art. 72 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 71 ust. 2 pkt 2 Uioś w zw. z art. 3 pkt 68 w zw. z § 3 rozp. RM 2010 przez bezpodstawne uznanie, że objęta decyzją inwestycja nie została zaliczona do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, w żaden sposób do zarzutu tego się nie ustosunkowało. Nie jest wiadomym na jakiej podstawie organ II instancji uznaje, że wydanie decyzji lokalizacyjnej nie wymaga uprzedniego uzyskania decyzji tzw. środowiskowej. Zdaniem tegoż sądu sam fakt nieustosunkowania się organu do tak istotnego zarzutu odwołania, skutkuje wadliwością ocenianej przez sąd decyzji, tym bardziej, że jest to zarzut istotny.
Sąd pierwszej instancji nie podzielił natomiast zarzutu skargi co do tego, że organ nie uwzględnił innego przebiegu sieci wodociągowej czy też nie zobowiązał wnioskodawcy do rozważenia takiej ewentualności.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła I.K. – reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika – w oparciu o art. 173 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w dacie wnoszenia Dz. U. 2018, poz. 1302 ze zm., Ppsa) zaskarżając to orzeczenie w całości oraz wnosząc o:
- 1) zmianę zaskarżonego wyroku w zakresie uzasadnienia, a w szczególności w zakresie wskazań co do dalszego postępowania dla organu;
- 2) zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych;
- 3) rozpoznanie sprawy na rozprawie na podstawie art. 176 § 2 Ppsa.
Zaskarżonemu orzeczeniu strona skarżąca kasacyjnie zarzuca naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:
- a) art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 zd. 1 w zw. z art. 3 § 1 Ppsa w zw. z art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (w dacie wyrokowania przez sąd wojewódzki Dz. U. 2017, poz. 2188 ze zm., Pusa) poprzez brak dostatecznego ustosunkowania się w uzasadnieniu skarżonego rozstrzygnięcia do wszystkich zarzutów podniesionych "przez Skarżącego w skardze", a w efekcie brak pełnego i rzetelnego skontrolowania przez sąd pierwszej instancji prawidłowości zastosowania przepisów proceduralnych stanowiących podstawę wydania decyzji organu,
- b) art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 zd. 2 w zw. z art. 3 § 1 Ppsa w zw. z art. 1 § 2 "ustawy z 25 lipca 2002 r." poprzez brak sformułowania prawidłowych i pełnych wskazań co do dalszego postępowania dla organu, pomimo uwzględnienia skargi na jego decyzję.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że sąd pierwszej instancji nie rozpoznał merytorycznie, choćby w części, zarzutów nr 3, 4 i 5 skargi. Powyższe stanowić ma o nierozpoznaniu istoty sprawy w części, albowiem zarzuty te odnosiły się m. in. do naruszenia przez organ normy wynikającej z art. 52 ust. 2 pkt 1 Upzp, poprzez przyjęcie do rozpoznania i zaniechanie wezwania inwestora do uzupełnienia niekompletnego wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego – wniosek złożony przez inwestora nie zawierał bowiem, zdaniem skarżącej, oznaczenia obszaru, na który planowana inwestycja będzie oddziaływać, a zawiera jedynie określenie granic terenu objętego wnioskiem.
Zarządzeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 czerwca 2021 r., na podstawie art. 15zzs⁴ ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020, poz. 374 ze zm., uCOVID-19), skierowano sprawę na posiedzenie niejawne z uwagi na intensyfikację rozwoju pandemii, o czym poinformowano strony postępowania. Jednocześnie poinformowano strony i uczestników o możliwości zajęcia stanowiska na piśmie. Strony i uczestnicy z możliwości tej nie skorzystały.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (Dz. U. 2019, poz. 2325 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów. Sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 15zzs4 uCOVID-19, wedle którego "Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów".
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.
WSA w Krakowie uwzględniając wniesione doń skargi uchylił zaskarżoną decyzję, uznając iż organ odwoławczy nie ustosunkował się do zarzutów podniesionych w odwołaniach, nie wskazując na jakiej podstawie uznał, iż wydanie decyzji lokalizacyjnej nie wymaga uzyskania uprzednio tzw. decyzji środowiskowej. Przywołując oznaczone judykaty sąd pierwszej instancji naprowadzał, że obowiązkiem organu odwoławczego będzie wyjaśnienie, dlaczego stanowisko upatrujące konieczność poprzedzenia decyzji lokalizacyjnej decyzją środowiskową uznaje za błędne. Sąd pierwszej instancji za nietrafny uznał z kolei zarzut co do braku uwzględnienia uwag odnośnie zmiany trasy przebiegu planowanego wodociągu. W konkluzji wyroku wskazano, aby organ odwoławczy ustosunkował się do zarzutów odwołania, "w szczególności dotyczących braku wymaganej (według skarżących) decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla zamierzonego przedsięwzięcia".
Skarga kasacyjna ogranicza się do zarzutu naruszenia art. 134 § 1 Ppsa w zw. z art. 141 § 4 Ppsa. Z przepisów tych wynika odpowiednio, że "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a" (to ostatnie zastrzeżenie, dotyczące skargi na pisemną interpretacje przepisów prawa podatkowego wydaną w indywidualnej sprawie, nie odnosi się do realiów przedmiotowej sprawy – uwaga Sądu) oraz, iż "Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania". Stawiając zarzut naruszenia w/w przepisów powiązano je z art. 3 § 1 Ppsa oraz art. 1 § 2 Pusa, z których to przepisów wynika odpowiednio, że "Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie" oraz "Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej".
W skardze kasacyjnej brak jest uzasadnienia dla zarzutu naruszenia art. 3 § 1 Ppsa, WSA w Krakowie uchylając zaskarżoną m. in. przez stronę skarżącą kasacyjnie decyzję sprawował kontrolę działalności administracji publicznej oraz stosował "środek znany ustawie". Brak jest także we wniesionych środku odwoławczym uzasadnienia dla zarzutu naruszenia art. 1 § 2 Pusa, nie wyłuszczono na czym ma ów zarzut polegać, aby uznać, iż sąd wojewódzki stosował inne kryterium kontroli zaskarżonej decyzji, niż kryterium legalności.
Nie naruszył także sąd pierwszej instancji przepisu art. 134 § 1 Ppsa uchylając zaskarżoną decyzję, skoro orzekał "w granicach danej sprawy". Kwestionowany wyrok odpowiada ponadto wymogom zawartym w art. 141 § 4 Ppsa, posiada wszystkie tam wskazane elementy uzasadnienia. W skardze kasacyjnej eksponowano "brak dostatecznego ustosunkowania się w uzasadnieniu skarżonego rozstrzygnięcia do wszystkich zarzutów podniesionych przez Skarżącego". Abstrahując od bliżej nie spersonalizowanego użytego w podstawie kasacyjnej określenia "Skarżącego", skoro w przedmiotowej sprawie skarżącą była zarówno I.K., jak i Spółka, wypadnie podkreślić, że z naruszeniem art. 141 § 4 Ppsa mamy do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie nie odpowiada wymogom tego przepisu, przy czym nie każde naruszenie art. 141 § 4 Ppsa może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 Ppsa).
Zarzut naruszenia tego przepisu mógłby być skuteczny wówczas, gdyby sąd I instancji nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu, dlaczego stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenie przez organ administracji przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem. W przedmiotowej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom art. 141 § 4 Ppsa.
Sąd I instancji wskazał podstawę prawną wyroku (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa) i wyjaśnił w dostateczny sposób przyczyny podjętego rozstrzygnięcia. Stwierdzić przy tym trzeba, że zawarty w tym przepisie wymóg dotyczący zwięzłego przedstawienia zarzutów podniesionych w skardze nie nakłada na sąd pierwszej instancji obowiązku szczegółowego odnoszenia się do wszystkich wymienionych w skardze zarzutów, a jedynie do tych, które miały znaczenie dla sprawy. Stawiając zatem w skardze kasacyjnej zarzut "braku pełnego rzetelnego skontrolowania przez Sąd I instancji prawidłowości zastosowanych przepisów proceduralnych" oraz "brak sformułowania prawidłowych i pełnych wskazań co do dalszego postępowania dla Organu", należałoby powiązać to z naruszeniem stosownego przepisu (stosownych przepisów) oraz wykazać istotny wpływ na wynik sprawy tego naruszenia (tych naruszeń). Tymczasem w skardze kasacyjnej nie wskazano na naruszenie takich przepisów, chociażby poprzez sformułowanie zarzutu niezastosowania przepisów prawa materialnego.
Tym samym odczuwany przez skarżącą kasacyjnie niedosyt wypowiedzi argumentacyjnej sądu wojewódzkiego lub uznanie wytycznych dla organu odwoławczego w zaskarżonym wyroku jako lapidarnych, przy braku wskazania iż naruszenia przywołanych w podstawach kasacyjnych przepisów postępowania mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 Ppsa), nie prowadzi do wniosku o skuteczności wniesionej skargi kasacyjnej. Wypadnie przy tym przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną nie tylko gdy nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw, ale i wówczas, gdy zaskarżone orzeczenie, mimo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu (art. 184 Ppsa). Skarżąca kasacyjnie domagając się zmiany zaskarżonego wyroku w rzeczywistości nie wskazała na czym miałaby polegać owa zmiana.
Z tych wszystkich uprzednio wyłożonych względów i działając na podstawie art. 184 Ppsa orzec należało o oddaleniu skargi kasacyjnej.