Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 maja 2020 r., sygn. akt IV SAB/Wa 1777/19 uwzględnił skargę Y. K. (dalej skarżąca) na bezczynność Wojewody Mazowieckiego w przedmiocie rozpatrzenia wniosku w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i umorzył postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do rozpatrzenia wniosku skarżącej z dnia 23 kwietnia 2019 r. w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (pkt 1); stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzeniu postępowania (pkt 2); stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 3), a także zasądził od organu na rzecz skarżącej sumę pieniężną w wysokości 500 złotych (pkt 4) oraz kwotę 597 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 5).
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Skarżąca w dniu 23 kwietnia 2019 r. złożyła wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej. W tym samym dniu Wojewoda Mazowiecki wezwał skarżącą do uzupełnienia dokumentów niezbędnych do wydania decyzji, wskazując jako termin załatwienia sprawy 22 lipca 2019 r.
W dniu 9 maja 2019 r. Wojewoda Mazowiecki wystąpił do Komendanta Nadwiślańskiego Oddziału Straży Granicznej, Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Komendanta Stołecznego Policji z wnioskiem o przekazanie do dnia 10 czerwca 2019 r. informacji, czy wjazd i pobyt cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stanowią zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa i porządku publicznego.
Skarżąca pismami z dnia 3 i 21 października 2019 r. zwróciła się do organu z prośbą o przyspieszenie postępowania. Następnie w piśmie z dnia 23 października 2019 r. zażądała rozpoznania sprawy oraz podniosła zarzut naruszenia przez organ wojewódzki kodeksowych terminów załatwienia sprawy.
Pismem z dnia 12 listopada 2019 r. skarżąca wniosła skargę na bezczynność Wojewody Mazowieckiego polegającą na nierozpatrzeniu przez ten organ w terminie sprawy w przedmiocie udzielenia cudzoziemce zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie jej oddalenie oraz zasądzenie od skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.
Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] listopada 2019 r., nr [...], udzielił skarżącej zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP do dnia 26 listopada 2020 r.
W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności odniósł się do wniosku organu o odrzucenie skargi, który oparty został o argument niezłożenia za pośrednictwem Wojewody Mazowieckiego ponaglenia w sprawie, co w konsekwencji miałoby prowadzić do niewyczerpania przez skarżącą środków zaskarżenia przed złożeniem skargi na bezczynność organu. W tym zakresie Sąd zgodził się z organem, że pełnomocnik skarżącej błędnie skierował ponaglenie bezpośrednio do organu wyższego stopnia, co nie powinno mieć miejsca. Sąd zauważył jednak, że pełnomocnik skarżącej w toku postępowania wnosił także o jego przyspieszenie, czego dowodem są pisma z dni: 3, 21 i 23 października 2019 r. W ocenie Sądu ich treść jednoznacznie dowodzi, że składający je pełnomocnik skarżącej domagał się podjęcia czynności procesowych w sprawie wobec dotychczasowej bierności organu i upływu terminu jej załatwienia, w szczególności zaś dał temu wyraz w ostatnim z ww. pism, które zawiera wyraźne żądanie rozpoznania wniosku skarżącej oraz podkreśla naruszenie przepisów dotyczących terminów załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym.
Zaznaczył, że w piśmie z dnia 23 października 2019 r. pełnomocnik skarżącej nie wskazał, iż kieruje je do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców, jednak - w ocenie Sądu - nie powinno budzić wątpliwości, że pismo to spełnia wymogi formalne pozwalające na potraktowanie go jako ponaglenie złożone w trybie art. 37 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 256, ze zm.; dalej k.p.a.) W konsekwencji Sąd przyjął, że przed złożeniem skargi na bezczynność został spełniony wymóg wyczerpania środków zaskarżenia, co czyni przedmiotową skargę dopuszczalną.
Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi Sąd uznał, że wobec wydania przez organ decyzji z dnia [...] listopada 2019 r., żądanie zobowiązania Wojewody Mazowieckiego do rozpatrzenia wniosku skarżącej stało się bezprzedmiotowe.
Zdaniem Sądu organ dopuścił się bezczynności w prowadzeniu sprawy, ponieważ stopień jej skomplikowania oraz zgromadzony materiał dowodowy pozwalały na wydanie rozstrzygnięcia w zakreślonym przepisami i wyznaczonym przez organ terminie. Mimo to, organ już po upływie 22 lipca 2019 r., do którego zobowiązał się sprawę załatwić - tego nie uczynił, nie informując strony o powodach zaistniałej zwłoki oraz ewentualnym nowym terminie wydania stosownego rozstrzygnięcia. W rezultacie od tego czasu aż do wydania decyzji, tj. przez 4 miesiące, organ pozostawał w stanie bezczynności. Niemniej jednak, w ocenie Sądu, stwierdzona w sprawie bezczynność organu wojewódzkiego nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem Sądu uchybienie organu nie było następstwem zamierzonego niedbalstwa poszczególnych pracowników Mazowieckiego Urzędu Wojewódzkiego, lecz wynikało z obiektywnych przesłanek w postaci poważnego wzrostu liczby spraw dotyczących legalizacji pobytu.
Jednocześnie Sąd za zasadne uznał zasądzenie na rzecz skarżącej sumy pieniężnej. Zdaniem Sądu, z uwagi na znaczenie sprawy dla skarżącej, a także okres trwania postępowania, kwota 500 zł jest kwotą adekwatną. Nie ma ona przy tym charakteru symbolicznego wobec czasu trwania bezczynności organu.
Wojewoda Mazowiecki wniósł skargę kasacyjną od wyżej opisanego wyroku, zaskarżając go w całości. Jednocześnie Sądowi pierwszej instancji zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1. art. 149 § 1 pkt 3, art. 149 § 1a w związku z art. 58 § 1 pkt 6 i art. 52 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm., dalej p.p.s.a.) oraz art. 37 § 1 i 3 k.p.a. poprzez uznanie w okolicznościach przedmiotowej sprawy, że skarga na bezczynność została złożona po wyczerpaniu środków zaskarżenia, co w konsekwencji doprowadziło do uznania przez Sąd, że organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, podczas gdy w okolicznościach niniejszej sprawy należało uznać, że skarżąca nie wyczerpała środków zaskarżenia, co winno skutkować odrzuceniem skargi;
- 2. art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 7 p.p.s.a poprzez przyznanie od Wojewody Mazowieckiego na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w kwocie 500 zł, podczas gdy przyznanie sumy pieniężnej skarżącej nie powinno być stwierdzone, gdyż skarga w świetle okoliczności sprawy winna zostać odrzucona.
W oparciu o wyżej przytoczone zarzuty pełnomocnik wniósł o uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, jeśli Sąd uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, ewentualnie uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Pełnomocnik zrzekł się rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do regulacji zawartej w art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i jest związany podstawami w niej zawartymi, z urzędu może brać pod uwagę jedynie okoliczności uzasadniające nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw, bowiem zaskarżony wyrok Sądu I instancji pomimo częściowo błędnego uzasadnieniu odpowiada prawu.
Zasadnie skarżący kasacyjnie organ zauważa, że pismo strony z dnia 23 października 2019 r. zatytułowane "Prośba o przyspieszenie rozpoznania sprawy" nie stanowiło ponaglenia o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a. Ponaglenie jest podaniem (żądaniem), do którego stosuje się m.in. art. 63 k.p.a. Ponaglenie powinno więc zawierać:1) oznaczenie strony, która wnosi ponaglenie;
- 2) adres strony wnoszącej ponaglenie;
- 3) żądanie stwierdzenia bezczynności lub przewlekłości, ewentualnie także żądanie stwierdzenia, że bezczynność lub przewlekłość miały miejsce z naruszeniem prawa;
- 4) podpis wnoszącego ponaglenie. Oprócz danych określonych w tym przepisie ponaglenie zawiera uzasadnienie, czyli przytoczenie okoliczności, twierdzeń i ocen uzasadniających żądania ponaglenia. W uzasadnieniu należy opisać przebieg postępowania administracyjnego i argumentację dotyczącą tego, że organ administracji był bezczynny, tj. nie załatwił sprawy w przewidzianym przez prawo terminie, albo że postępowanie było prowadzone przewlekle, co wymaga bardziej rozbudowanej argumentacji, zwłaszcza wykazania, że organ administracji publicznej mógł załatwić sprawę przed upływem terminu. W uzasadnieniu można przedstawiać argumenty uzasadniające zarzut, że bezczynność lub przewlekłość miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Komentowany przepis nie wymaga, aby wnoszący ponaglenie przedstawił dowody świadczące o bezczynności lub przewlekłości organu. Ocena, czy ponaglenie czyni zadość powyższym wymaganiom, należy do organu prowadzącego postępowanie, który postępuje zgodnie z art. 64 k.p.a.
Wskazać należy, że w orzecznictwie sądowym przyjmuje się powszechnie, iż o charakterze środka procesowego nie przesądza jego nazwa, lecz treść pisma i treść żądań strony (por. wyrok NSA z dnia 2 marca 1987 r., sygn. akt II SA 92/87, z dnia 16 grudnia 1987 r., sygn. akt IV SA 787/87, postanowienie NSA z dnia 4 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1478/12, opubl.: orzeczenia.nsa.gov.pl). Pod tym kątem należało zatem ocenić treść pisma skarżącej z dnia 23 października 2019 r., a więc czy wynikał z niego w sposób wyraźny zarzut bezczynności organu i ponaglenie do organu wyższego stopnia.
Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podkreślił, że treść tego pisma jednoznacznie dowodzi, że składający je pełnomocnik domagał się podjęcia czynności procesowych w sprawie wobec dotychczasowej bierności organu i upływu terminu do jej załatwienia. Z takim stanowiskiem nie sposób się zgodzić. Pomijając, że autorem pisma był fachowy pełnomocnik od którego wymagany jest większy profesjonalizm i znajomość przepisów prawa, to z samej treści wbrew temu co twierdzi Sąd I instancji nie wynika wola wniesienia ponaglenia, a jedynie chęć przyspieszenie rozpoznania sprawy, nie zawiera natomiast żądania stwierdzenia bezczynności lub przewlekłości postepowania organu, jak również żądania stwierdzenia, że bezczynność miała miejsce z naruszeniem prawa. Jak słusznie zauważył skarżący kasacyjnie również sam autor tego pisma nie traktował go jako ponaglenia, co wynika z treści samego pisma, gdzie pełnomocnik wskazuje, iż nie poinformowanie o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie i nie wyznaczenie nowego terminu do załatwienia sprawy może stanowić podstawę do wniesienia ponaglenia.
Nadto w skardze do Sądu Wojewódzkiego pełnomocnik jako ponaglenie wskazał pismo z dnia 24 października 2019 r. o takim tytule wniesione do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców, a nie pismo z dnia 23 października 2019 r. Zwrócić należy również uwagę, że adresatem ponaglenia powinien być Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców, ale ponaglenie powinno być wniesione za pośrednictwem Wojewody Mazowieckiego, tymczasem pismo z 23 października 2019 r. skierowane było do Wojewody Mazowieckiego. Błędne stanowisko Sądu I instancji w tym zakresie pozostaje jednak bez znaczenia dla prawidłowości kwestionowanego orzeczenia, bowiem zasadnie Sąd I instancji uznał, że do wniesienia skargi doszło po wyczerpaniu przysługujących stronie środków zaskarżenia.
Wskazać bowiem należy, że skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania co do zasady musi być, w myśl art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a., poprzedzona środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Oznacza to, że skargę można wnieść dopiero po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Kodeks postępowania administracyjnego w art. 37 § 1 przewiduje taki środek zaskarżenia, który służy do zwalczania bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania w postaci ponaglenia do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - do organu prowadzącego postępowanie.
Zatem warunkiem skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu administracji jest uprzednie złożenie ponaglenia w trybie art. 37 § 1 k.p.a. Regulacja zawarta w tym przepisie ma na celu zwalczanie bezczynności organu pierwszej instancji w merytorycznym załatwieniu sprawy zawisłej przed tym organem. Zwrócić należy również uwagę, że ponaglenie, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a., nie ma charakteru środka zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym. Służy ono jedynie zakwestionowaniu przekroczenia ustawowego maksymalnego terminu załatwienia sprawy (art. 35 i art. 36 k.p.a.). Stanowisko organu wyższego stopnia wyrażone w trybie art. 37 § 1 k.p.a. ma charakter incydentalny (wpadkowy), nie rozstrzyga sprawy co do istoty, a także nie kończy postępowania w sprawie.
Niezależnie zatem od pozytywnego lub negatywnego stanowiska organu wyższego stopnia, strona może wnieść skargę na bezczynność organu. Z tych też względów, złożenie ponaglenia w trybie art. 37 § 1 k.p.a. stanowi wyłącznie warunek formalny do wniesienia przez osobę zainteresowaną skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu. W sprawach bezczynności organu istotne znaczenie ma nie tyle sposób rozpatrzenia ponaglenia w trybie art. 37 k.p.a., ale sam fakt dopełnienia takiej czynności przez stronę. Złożenie takiego ponaglenia wywiera więc skutek wyczerpania przez stronę przysługujących jej środków zaskarżenia (art. 52 § 1 p.p.s.a.), a tym samym umożliwia skuteczne wniesienie skargi na bezczynność organu pozostającego w zwłoce i niepodejmującego w ustawowym terminie aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1 - 3 p.p.s.a.
Z kolei wniesienie ponaglenia do organu niewłaściwego nie stanowi podstawy uznania, że ponaglenie nie zostało skutecznie wniesione, jeżeli mimo tego zostało ono doręczone właściwemu organowi. Takie stwierdzenie jest uzasadnione przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, które służą temu, aby mimo wniesienia podania do organu niewłaściwego zostało ono doręczone organowi właściwemu oraz aby strona z powodu swego błędu nie poniosła szkody. Zgodnie z art. 65 § 1 k.p.a. jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego, zawiadamiając jednocześnie o tym wnoszącego podanie, zaś w myśl art. 65 § 2 k.p.a. podanie wniesione do organu niewłaściwego przed upływem przepisanego terminu uważa się za wniesione z zachowaniem terminu.
Ponadto stosownie do art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. W świetle powołanych przepisów nie sposób uznać, że w rozpoznawanej sprawie ponaglenie nie zostało skutecznie wniesione, czego dowodem jest znajdująca się w aktach kopia ponaglenia z adnotacją biura podawczego Urzędu do Spraw Cudzoziemców. Jeżeli ponaglenie zostało wniesione bezpośrednio do organu wyższego stopnia, to organ wyższego stopnia powinien wystąpić do organu prowadzącego postępowanie o przekazanie w terminie 7 dni niezbędnych odpisów akt sprawy wraz ze stanowiskiem organu wobec ponaglenia. Nie ma przy tym żadnego prawnego znaczenia fakt, iż ponaglenia wnosił w imieniu skarżącej profesjonalny pełnomocnik. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie różnicują bowiem prawnej sytuacji strony postępowania w zależności od tego przez kogo jest reprezentowana (por. postanowienie NSA z dnia 11 grudnia 2019 r. sygn. akt II OSK 3655/19).
Chybiony tym samym jest zarzut kasacyjny wskazujący na brak podstaw do merytorycznego rozpoznania przez Sąd I instancji wniesionej przez stronę skargi (art. 149 § 1 pkt 3, art. 149 § 1a w związku z art. 58 § 1 pkt 6 i art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. oraz art. 37 § 1 i 3 k.p.a.). W tej sytuacji nie znajduje również uzasadnienia drugi z zarzutów kasacyjnych wskazujący na brak podstaw do zasądzenia sumy pieniężnej z uwagi na podstawę do odrzucenia skargi.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Jednocześnie w myśl art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.