Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z 27 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Bd 467/13 oddalił skargę [...] Sp. z o.o. w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia opłaty rocznej z tytułu wyłączenia gruntów rolnych z produkcji.
Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:
Pismem z dnia z dnia [...] marca 2010 r. [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] wystąpiła do Marszałka Województwa Kujawsko-Pomorskiego o umorzenie należności przysługujących Funduszowi Ochrony Gruntów Rolnych za rok 2006 z tytułu wyłączenia gruntów rolnych z produkcji, naliczonych na podstawie decyzji Starosty Toruńskiego z [...] czerwca 2006 r. Nr [...]. Umorzenie miałoby mieć formę pomocy ad hoc.
Decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. Nr [...] Marszałek Województwa Kujawsko-Pomorskiego odmówił spółce umorzenia przedmiotowych opłat rocznych.
Po rozpatrzeniu odwołania od ww. decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Toruniu decyzją z dnia [...] września 2010 r. Nr [...] uchyliło decyzję organu I instancji w całości i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.
Wskutek ponownie przeprowadzonego postępowania Marszałek Województwa Kujawsko-Pomorskiego decyzją z dnia [...] marca 2012 r. Nr [...] odmówił umorzenia opłaty rocznej za 2006 r. w formie pomocy ad hoc, przysługującej Województwu Kujawsko-Pomorskiemu z tytułu wyłączenia gruntów rolnych z produkcji, naliczonych na podstawie decyzji Starosty Toruńskiego z [...] czerwca 2006 r. Nr [...] od [...] sp. z o. o. w [...]. W motywach rozstrzygnięcia organ wskazał, że inwestycja realizowana przez wnioskodawcę na wyłączonym z produkcji rolnej gruncie jest przedsięwzięciem gospodarczym nie posiadającym charakteru celu publicznego, o jakim mowa w art. 12 ust. 16 i ust. 17 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zdaniem organu I instancji udzielenie wnioskowanej pomocy nie było możliwe także na podstawie nieobowiązującej już uchwały Nr XXIV/471/08 Sejmiku Województwa Kujawsko-Pomorskiego z dnia 3 lipca 2008 r. w sprawie zasad i trybu umarzania, odraczania i rozkładania na raty należności terenowego Funduszu Ochrony Gruntów Rolnych Województwa Kujawsko-Pomorskiego (Dz. Urz.
Woj. Kuj. - Pom. Nr 101, poz. 1619 ze zm.), gdyż podstawę umorzenia mógł stanowić jedynie program pomocowy przewidujący jej udzielenie na podstawie rozporządzenia Komisji (WE) Nr 800/2008 lub wymagającego notyfikacji. Województwo nie przyjęło jednak programu pomocowego. Wobec tego organ stwierdził brak podstaw do udzielenia spółce wnioskowanej pomocy. W odwołaniu od powyższej decyzji [...] Sp. z o.o. w [...] wniosła o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Toruniu decyzją z dnia [...] maja 2012 r. Nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję i umorzyło postępowanie I instancji. Organ odwoławczy, nawiązując do regulacji zawartej w art. 12 ust. 16 i ust. 17 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych stwierdził, że z wnioskiem o umorzenie opłaty do marszałka województwa może zwrócić się właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego. Oznacza to, że ustawodawca ograniczył czynną legitymację procesową umożliwiającą wszczęcie postępowania tylko do podmiotów w niej wymienionych. Wnioskujący o umorzenie opłat rocznych z tytułu wyłączenia gruntów rolnych z produkcji rolnej nie posiada legitymacji do wszczęcia postępowania administracyjnego, która na podstawie ww. przepisów została ograniczona podmiotowo do organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego, dlatego nie było podstaw do wydania przez Marszałka Województwa merytorycznego rozstrzygnięcia na podstawie art. 12 ust. 16 i 17 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a ewentualne domaganie się przez wnioskodawcę umorzenia opłaty rocznej na podstawie ww. przepisów musiałoby skutkować odmową wszczęcia postępowania (art. 61a k.p.a.), bądź też umorzeniem postępowania jako bezprzedmiotowego (art. 105 § 1 k.p.a.).
Orzeczenie zatem przez organ I instancji o odmowie umorzenia opłat rocznych musiało skutkować wydaniem decyzji o uchyleniu zaskarżonej decyzji i umorzeniu postępowania I instancji jako bezprzedmiotowego. Ponadto organ stwierdził, że podstawy prawnej umorzenia ww. opłat należy poszukiwać na gruncie ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.), tj. w art. 59, który dotyczy należności pieniężnych mających charakter cywilnoprawny.
Nie zgadzając się z dokonanym rozstrzygnięciem [...] Sp. z o.o. w [...] złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, który wyrokiem z dnia 23 października 2012 r., sygn. akt II SA/Bd 724/12 uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że brak legitymacji materialnej do złożenia wniosku nie oznacza bezprzedmiotowości postępowania, lecz wymaga rozstrzygnięcia merytorycznego, zwłaszcza że wniosek dotyczy zobowiązań skarżącego. Sąd wskazał, że organ dokonał merytorycznej analizy innych przesłanek o charakterze przedmiotowym i ocenił, że na podstawie art. 12 ust. 16 i ust. 17 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych charakter prowadzonej działalności uniemożliwia ubieganie się o przyznanie pomocy w formie umorzenia i dokonał oceny charakteru opłat z tytułu zezwolenia na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej.
Sąd zwrócił uwagę na fakt, że skarżący pomimo tego, iż przedmiotem skargi jest rozstrzygnięcie formalne, zgłaszał zarzuty dotyczące warstwy merytorycznej i wskazywał na potrzebę poszukiwania innej podstawy prawnej dla uwzględnienia jego wniosku, aniżeli wynikająca z ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zdaniem Sądu ocena przesłanek dotyczących zasadności żądania wnioskodawcy powinna znaleźć odzwierciedlenie w rozstrzygnięciu merytorycznym, zwłaszcza że wnioskodawca w odwołaniu wskazywał na art. 31 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych sprzed nowelizacji. Sąd wskazał również, że instytucję umorzenia należności pieniężnych przewidują też inne regulacje, np. ustawa o finansach publicznych.
W wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Toruniu zaskarżoną decyzją, działając na podstawie art. 12 ust. 16 i ust. 17 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ wywiódł, że inicjatywa procesowa w sprawach zastosowania ulg przysługuje wyłącznie organom wykonawczym jednostek samorządu terytorialnego. Podmiot zainteresowany uzyskaniem stosownej ulgi nie może skutecznie zainicjować postępowania w sprawie jej przyznania. Katalog inwestycji wymieniony w art. 12 ust. 16 i ust. 17 ustawy jest katalogiem zamkniętym i nie może być interpretowany rozszerzająco. Organ podkreślił, że inwestycje zrealizowane przez [...] sp. z o.o. w Pomorskiej Specjalnej Strefie Ekonomicznej w [...] nie są inwestycjami, o których mowa w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w związku z czym na ich podstawie organ nie mógł przyznać spółce wnioskowanej ulgi.
Ponadto w dacie składania przez spółkę wniosku o umorzenie należności przysługujących terenowemu Funduszowi Ochrony Gruntów Rolnych obowiązywał art. 31 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Przepis ten uchylony został z dniem 31 grudnia 2010 r. na mocy art. 23 pkt 8 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 157, poz. 1241 ze zm.). Ustawa ta nie zawiera przepisów intertemporalnych, które pozwalałyby - w zakresie umarzania i udzielania ulg w spłacie należności funduszu - na stosowanie do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie tej ustawy uchylonego przepisu art. 31 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Oznacza to, że organ I instancji rozstrzygając wniosek spółki zobowiązany był do stosowania przepisów obowiązujących w dacie wydawania zaskarżonej decyzji. Z chwilą, kiedy utracił moc obowiązującą art. 31 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, odpadła podstawa do określania przez sejmik województwa zasad i trybu umarzania i udzielania ulg w należnościach funduszu.
Bezprzedmiotowa stała się zatem uchwała Sejmiku Województwa Kujawsko-Pomorskiego Nr XXIV/471/08 z dnia 3 lipca 2008 r. w sprawie zasad i trybu umarzania, odraczania i rozkładania na raty należności terenowego Funduszu Ochrony Gruntów Rolnych Województwa Kujawsko-Pomorskiego, w związku z czym organ I instancji nie mógł oprzeć swojego rozstrzygnięcia na jej przepisach. Organ wyjaśnił również, że opłata roczna z tytułu wyłączenia gruntów jest należnością o charakterze cywilnoprawnym. Opłacie tej brak jest bowiem elementów pozwalających uznać, że jest to świadczenie o charakterze publicznoprawnym. Nie stanowi ona świadczenia wzajemnego za usługi ze strony państwa. Nie ma ona również charakteru fiskalnego, lecz jest to ekonomiczny środek ochrony gruntów rolnych i leśnych. Organ wskazał, że udzielenie ulgi w spłacie należności o charakterze cywilnoprawnym nie następuje, w odróżnieniu od należności o charakterze publicznoprawnym, w drodze decyzji administracyjnej. Ewentualne zaś rozstrzyganie przez organ I instancji wniosku spółki poprzez wydanie decyzji administracyjnej pozbawione byłoby podstawy prawnej.
Spółka złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Toruniu do ponownego rozpoznania. Decyzji zarzucono naruszenie:
- - art. 6, art. 7, art. 8 i art. 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez nie wskazanie i nie uzasadnienie przyczyn, z powodu których organ odmówił zastosowania art. 31 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych o treści sprzed dnia 1 stycznia 2011 r., wobec treści art. 3 k.c., co doprowadziło do zastosowania z mocą wsteczną art. 23 pkt 8 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych;
- - art. 7, art. 8 i art. 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez nie wskazanie i nie uzasadnienie przyczyn, z powodu których organ uznał, że umorzenie zobowiązania z tytułu wyłączenia gruntów rolnych z produkcji na podstawie art. 59 ustawy o finansach publicznych nie może nastąpić w drodze wydania decyzji administracyjnej, podczas gdy art. 58 ust. 2 ustawy o finansach publicznych nakazuje stosowanie reguł prawa cywilnego jedynie w odniesieniu do należności, o których mowa w art. 55 ww. ustawy;
- - art. 3 k.c., poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że art. 23 pkt 8 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych ma moc wsteczną i może mieć zastosowanie także w odniesieniu do stanu faktycznego i prawnego sprzed wejścia tego przepisu w życie, tj. przed 1.01.2011 r.;
- - art. 6 k.p.a., poprzez pominięcie art. 3 k.c., który ma w tej sprawie zastosowanie, a który to przepis winien z urzędu zostać uwzględniony przez organ;
- - art. 59 ustawy o finansach publicznych, poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że przepis ten pozwala na umorzenie należności cywilnoprawnych, lecz nie w drodze decyzji administracyjnej, podczas gdy art. 58 ust. 2 ustawy o finansach publicznych nakazuje stosowanie reguł prawa cywilnego jedynie w odniesieniu do należności, o których mowa w art. 55 ustawy o finansach publicznych.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że organ zobowiązany był wskazać w uzasadnieniu decyzji przyczyny, z powodu których dokonał rozstrzygnięcia. Organ winien też odnieść się do argumentów poniesionych w odwołaniu, czego nie uczynił. Wskazała także na szereg szczegółowych kwestii.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę. Sąd wskazał na regulacje odnoszące się do umarzania opłat i stwierdził, że ww. wniosek może złożyć jedynie organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego. Niewątpliwie wniosku takiego organ w niniejszej sprawie nie złożył, zatem przepisy regulujące tę kwestię nie mogły stanowić podstawy pozytywnego rozpatrzenia przez organ wniosku strony. Sąd odniósł się do kwestii intertemporalnych oraz wskazał, że opłata roczna, której umorzenia domagała się skarżąca, ma charakter cywilnoprawny.
Od tego wyroku spółka wniosła skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie:
- - art. 3 Kodeksu cywilnego polegające na jego niezastosowaniu i przyjęciu, że art. 23 pkt 8 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz.U.2009.157.1241) ma moc wsteczną i może mieć zastosowanie (tj. uchyla art. 31 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych) także w odniesieniu do stanu faktycznego i prawnego sprzed wejścia tego przepisu w życie, tj. przed 1.01.2011 rokiem, a ewentualnie - z ostrożności - naruszenie art. 145 § 1 ust. 1 litera c p.p.s.a. polegające na niedostrzeżeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy naruszenia przez organy administracji przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy - a to art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez pominięcie treści art. 3 Kodeksu cywilnego, który ma w tej sprawie zastosowanie, a który to przepis winien z urzędu zostać uwzględniony przez organ, który działa na podstawie obowiązujących przepisów prawa;
- - art. 145 § 1 ust. 1 litera c p.p.s.a. polegające na niedostrzeżeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy naruszenia przez organy administracji art. 6, 7, 8 i 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. polegającego na niewskazaniu i nieuzasadnieniu przyczyn, z powodu których organ odmówił zastosowania art. 31 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych o treści sprzed dnia 1 stycznia 2011 roku, wobec treści art. 3 Kodeksu cywilnego, co doprowadziło do zastosowania z mocą wsteczną art. 23 pkt 8 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz.U.2009.157.1241).
Wniosła o uchylenie tego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu wskazała, że organ powinien był kompleksowo wyjaśnić motywy rozstrzygnięcia. Organ powinien był określić czy zastosowanie w sprawie mają odpowiednie regulacje sprzed czy po nowelizacji, gdyż opłaty zmieniły swój charakter. Należało zastosować przepisy sprzed nowelizacji, tzn. odnoszące się do czasu, kiedy skarżąca nabyła prawo do umorzenia opłat.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Naczelny Sąd Administracyjny, jak stanowi art. 183 § 1 p.p.s.a, rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Oznacza to zatem, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Niezasadny jest zarzut dotyczący naruszenia przepisów prawa materialnego tj.art.3 Kodeksu cywilnego polegający na jego niezastosowaniu i przyjęciu, że art.23 pkt 8 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. – Przepisy wprowadzające ustawę ma moc wsteczną i może mieć zastosowanie tj uchylać art.31 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, także do stanu faktycznego i prawnego sprzed wejścia tego przepisu w życie tj przed 1 stycznia 2011r. Przepisem art.23 pkt 8 ustawy uchylony został w całości art.31 ustawy o ochronie gruntów rolnych, a więc również jego ust.3 który stanowił, że w stosunku do dochodów funduszy terenowych ich umarzanie udzielanie ulg w spłacie należności funduszu następuje według zasad i trybu określonego przez właściwy sejmik województwa. Przepis art.123 ustawy z 27 sierpnia 2009r. określał terminy wejścia w życie tej ustawy. Jako zasadę przyjęto, że ustawa wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 2010r. z wyjątkami określonymi w pkt 1-4, w których przyjęto inne terminy wejścia w życie, począwszy od daty ogłoszenia ustawy (tj. 24 września 2009r.) do daty 1 stycznia 2012r.
Powoływany przepis art.23 pkt 8 ustawy zgodnie z art.123 pkt 3 wszedł w życie z dniem 1 stycznia. 2011r.. Tym samym ustawodawca w normie intertemporalnej zawartej w art.123 ustawy określił zasady wejścia ustawy w życie. W przypadku art.23 ustawy, przepis ten wszedł w życie ponad 15 miesięcy od ogłoszenia ustawy. Tym samym organy administracji wydając przedmiotowe decyzje w sprawie tj organ I instancji w dniu [...] marca 2012r., a organ II instancji w dniu [...] marca 2013r. musiały stosować obowiązujący wówczas stan prawny. Okoliczność, że wniosek o umorzenie należności przysługujących Funduszowi Ochrony Gruntów Rolnych został złożony w dniu [...] marca 2010r. nie uzasadniał stosowania do tego wniosku nieobowiązującego już w dacie orzekania art.31 ustawy o ochronie gruntów rolnych. Tylko gdyby ustawodawca w ustawie z dnia 27 sierpnia 2009r. zamieścił stosowny przepis zawierający normę pozwalającą na dalsze stosowanie art.31 ustawy o ochronie gruntów rolnych, możliwe byłoby jego stosowanie.
Wbrew podnoszonemu w skardze kasacyjnej zarzutowi art.3 Kodeksu cywilnego, który stanowi ustawa nie ma mocy wstecznej, chyba że to wynika z jej brzmienia lub celu, nie ma w sprawie zastosowania. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę, że zgodnie z art.1 Kodeks cywilny reguluje stosunki cywilnoprawne między osobami fizycznymi i osobami prawnymi, o ile można zasadę wynikającą z art.3 rozszerzyć na inne poza kodeksowe regulacje ustawowe dotyczące sfery stosunków cywilnoprawnych, a więc sfery prawa prywatnego, to trudno zaakceptować pogląd, że zasad zawarta w Kodeksie cywilnym ma zastosowanie w sferze stosunków publicznoprawnych, taki bowiem charakter ma regulacja dotycząca finansów publicznych.
Ponadto należy zwrócić uwagę, że nawet w sferze stosunków cywilnoprawnych do których ma zastosowanie art.3 Kodeksu cywilnego ustawodawca dopuszcza moc wsteczną ustawy gdy wynika to z brzmienia ustawy lub jej celu. Podkreślić zatem należy, że ustawodawca w ustawie z dnia 27 sierpnia 2009r. określił w art.123 zasady intertemporalne, nadto należy mieć na uwadze, że ustawa z dnia 27 sierpnia o finansach publicznych (Dz.U Nr 157, poz.1240) wprowadzona w życie przez ustawę z dnia 27 sierpnia 2009r. przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych wprowadziła zasadnicze zmiany co modelu finansów publicznych. Jednym z przejawów tych zmian była likwidacja szeregu funduszy centralnych. I tak z dniem 1 stycznia 2011r. uchylone również zostały przepisy art.23 i 24 ustawy o ochronie gruntów rolnych, czyli zlikwidowany został Fundusz Ochrony Gruntów Rolnych (art.23) oraz podział tego funduszu na centralny i terenowe (art.24).
Powyższe zmiany wskazują, że uchylenie również z dniem 1 stycznia 2011r. art.31 ustawy, który dotyczył zasad umarzania należności funduszu jest zgodne z celem nowelizacji. Mając powyższe na uwadze, bezprzedmiotowe są zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art.184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.