Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 18 października 2016 r. sygn. akt II SA/Rz 306/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę G. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.
Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę kasacyjną wniósł G. T. podnosząc zarzuty naruszenia:
- 1) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nienależyte wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, w szczególności brak odniesienia się do zarzutu wskazanego w skardze polegającego na konieczności ustalenia czy dopuszczenie działalności handlowej na terenie z funkcją dominującą mieszkaniową nie będzie wiązać się m.in. ze wzmożonym hałasem, ruchem i innego rodzaju immisjami, a także nie będzie stanowić niedogodności utrudniającej realizację funkcji mieszkaniowej,
- 2) art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i oddalenie skargi pomimo tego, że istniały przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji w całości z uwagi na przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.,
- 3) art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie,
- 4) art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie w zaskarżonym wyroku, że decyzja Burmistrza Ropczyc z dnia [...] stycznia 2010 r. ustalająca warunki zabudowy została wydana w oparciu o spełnienie wszystkich warunków określonych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Zdaniem skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji nie odniósł się do wszystkich okoliczności podniesionych w skardze. Wyrok nie odpowiada na pytanie, czy dopuszczenie działalności handlowej na terenie z dominująca funkcją mieszkaniową nie będzie wiązać się ze wzmożonym hałasem, ruchem i innego rodzaju immisjami, a także nie będzie stanowić niedogodności utrudniającej realizację funkcji mieszkaniowej. Zabudowa sąsiedniej działki rzadko pozostaje bez żadnego wpływu na warunki korzystania z sąsiedniej nieruchomości. Problem ten powstaje w przypadku realizacji zabudowy o znacznych gabarytach obok budynków o małej wielkości. Zabudowa taka w szczególnych przypadkach może być dopuszczalna jednakże należy również uwzględnić, że nie pozostanie ona bez wpływu na warunki korzystania z nieruchomości sąsiednich, w więc faktycznie na zakres korzystania z prawa własności w kontekście znoszenia uciążliwości, co ma znaczenie w sprawie.
Tym czasem zaskarżony wyrok milczy w sprawie tych okoliczności. Organ wydający decyzję ustalającą warunki zabudowy musi mieć na uwadze zarówno interes publiczny (np. zachowanie ładu architektonicznego, walorów krajobrazowych), jak i ochronę interesu prywatnego inwestora ale i właścicieli sąsiednich nieruchomości. W związku z tym organ powinien szeroko rozważyć możliwość zabudowy o znacznych gabarytach w bliskim sąsiedztwie niskiej zabudowy w kontekście zapewnienia ładu przestrzennego ale i ochrony obywateli. Zdaniem skarżącego kasacyjnie istnieje konieczność dostosowania się przy wydawaniu decyzji ustalającej warunki zabudowy do funkcji istniejących już obiektów, które mają służyć zapewnieniu ochrony ładu przestrzennego, w tym funkcjonalnego. Skoro w analizowanym obszarze podstawową funkcją jest funkcja mieszkaniowa to nie do pogodzenia z tą funkcją jest zamierzona funkcja handlowa. Wyrok nie wskazuje na jakiej podstawie można przyjąć, że funkcja handlowa jest do pogodzenia z funkcją mieszkaniową.
Sklep spożywczy, który wskazuje się w zaskarżonym wyroku nie jest sklepem wielkopowierzchniowym jak sporna inwestycja. W ocenie skarżącego kasacyjnie funkcja handlowo-usługowa w postaci sklepu wielkopowierzchniowego nie uzupełnia funkcji istniejącej na spornym obszarze a jest z nią sprzeczna.
Analiza urbanistyczna, zdaniem skarżącego kasacyjnie, nie została sporządzona w sposób prawidłowy, w oparciu o obowiązujące przepisy prawa. Materiał dowodowy jednoznacznie potwierdza, że planowana inwestycja odbiega od parametrów, gabarytów, formy architektonicznej, cech zabudowy na omawianym terenie. Nie stanowi ona uzupełnienia istniejącej funkcji i nie ma charakteru subsydiarnego i bez wątpienia nie wpisuje się w ustalony sposób użytkowania nieruchomości na przedmiotowym terenie.
W ocenie skarżącego kasacyjnie odmawiając stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji Sąd I instancji nie wziął pod uwagę skutków społeczno-gospodarczych wywołanych decyzją ustalającą warunki zabudowy. Z punktu widzenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Ropczyc o warunkach zabudowy z dnia [...] stycznia 2010 r. Rażące naruszenie prawa następuje wtedy, gdy decyzja o warunkach zabudowy narusza zasady dobrego sąsiedztwa i ład przestrzenny w okolicy, co ma miejsce w niniejszej sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2018, poz. 1302 z zm., dalej jako.P.p.s.a.)), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
Nadto stwierdzić należy, że zgodnie z treścią art. 193 P.p.s.a. zdanie drugie uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez G. T. nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 141 § 4 P.p.s.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi wynikające z tego przepisu. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał argumenty, którymi kierował się wydając swoje rozstrzygnięcie i argumenty te pozwalają na ocenę jego prawidłowości. Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał oceny decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy z przyczyn wskazanych w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.. Argumentacja Sądu siłą rzeczy musiała skupiać się na analizie przepisów prawa, które w sposób rażący mogłyby być naruszone. Nie było rolą Sądu dokonywanie kompleksowej oceny decyzji o warunkach zabudowy.
Tym samym nie było obowiązkiem Sądu odnoszenie się do rozważań skarżącego dotyczących immisji w sytuacji, gdy ich ewentualne występowanie nie zostało powiązane z konkretnym przepisem prawa, który mógłby być w sposób rażący naruszony.
Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie nie mógł być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej. Zarzut sformułowany został ogólnikowo bez wskazania jaki przepis prawa został rażąco naruszony. W tej sytuacji merytoryczne odniesienie się do tak sformułowanego zarzut nie jest możliwe. Można jedynie stwierdzić, że brak jest podstaw do kwestionowania stanowiska Sądu I instancji, iż nie było przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.
Zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz. U. z 2018 r. poz. 1945) również nie mógł być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej.
Z art. 176 P.p.s.a. wynika, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych. Nieodzownym elementem konstrukcyjnym skargi kasacyjnej jest m.in. wskazanie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć wskazanie konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego. Skarga kasacyjna powinna być tak zredagowana, aby nie stwarzała wątpliwości interpretacyjnych.
Art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym składa się z pięciu jednostek redakcyjnych (punktów). W zarzucie skargi kasacyjnej wskazano zaś ogólnie na naruszenie art. 61 ust. 1 ww. przepisu nie wskazując, który punkt tego przepisu został naruszony. Nie sprecyzowano tego również w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie może w zastępstwie skarżącego kasacyjnie precyzować zarzutów skargi kasacyjnej i ustalać, który w istocie punkt lub punkty wymienionego artykułu, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, zostały naruszone. W tej sytuacji merytoryczne odniesienie się do tak sformułowanego zarzutu również nie jest możliwe.
Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wprawdzie sam zarzut ogranicza się do stwierdzenia, że przepis ten został naruszony przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie jednakże z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie można odtworzyć na czym naruszenie to miałoby polegać.
Przede wszystkim stwierdzić należy, że przez pojęcie "błędna wykładnia" przepisów prawa materialnego rozumieć należy "nieprawidłowe w odniesieniu do przyjętych reguł wykładni rozumienie treści obowiązującego przepisu lub zastosowanie przepisu nieobowiązującego" (H. Knysiak-Molczyk, Skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym, LexisNexis, Warszawa 2009, s. 225). Z pojęciem tym wiązać się zatem będą przypadki niewłaściwego odczytania treści przepisu, bądź mylne zrozumienie jego treści lub znaczenia.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej brak jest argumentów wskazujących na to, że Sąd I instancji wydając zaskarżony wyrok oparł go na nieprawidłowym rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przedstawione zostały natomiast argumenty, które można rozumieć jako zarzut błędnego zastosowania ww. przepisu i w ten sposób jego rażącego naruszenia w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzut ten również uznać należy za niezasadny.
Art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że jednym z wymogów wydania decyzji o warunkach zabudowy jest, by co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Wymóg ten niewątpliwie w niniejszej sprawie został spełniony. W obszarze analizowanym jest wiele działek dostępnych z tej samem drogi publicznej zabudowanych w sposób pozwalający na określenie wymagań odnośnie do nowej zabudowy. Fakt spełnienia przez planowaną inwestycję wymogów wynikających z ww. przepisu został ustalony przez organy administracji w oparciu o dowód jakim jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. W oparciu o ten dowód ustalono m.in. spełnienie wymogu kontynuacji funkcji, to jest dopuszczalność funkcji handlowej oraz gabaryty budynku.
Zarzut skarżącego kasacyjnie, że nie został spełniony wymóg kontynuacji funkcji handlowej oraz wymóg nawiązania przez planowany do realizacji budynek swoimi gabarytami do gabarytów budynków istniejących w obszarze analizowanym zmierza w istocie do zakwestionowania prawidłowości sporządzenia analizy funkcji i cech zabudowy. Zarzut ten nie został jednak powiązany z przepisami prawa materialnego regulującymi kwestie związane ze sporządzaniem tego rodzaju analizy (rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – Dz. U. Nr 164, poz. 1588 ze zm.) bądź też z zarzutem naruszenia art. 80 K.p.a., to jest zarzutem dokonania przez organy administracji dowolnej oceny dowodu w postaci analizy. Tym samym podnoszone przez skarżącego kasacyjnie zarzuty nie mogły być przedmiotem merytorycznej oceny w postępowaniu kasacyjnym.
Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.