Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 19 września 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim oddalił skargę T. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze z dnia [...] kwietnia 2013 r. (znak [...]) w przedmiocie odmowy przyznania części działki.
W uzasadnieniu wyroku, Sąd I instancji przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne:
Starosta Nowosolski, działając na podstawie art. 118 ust. 1, ust. 2a, ust. 3 i ust. 4 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (tj. Dz.U. z 2008 r., Nr 50, poz. 291 ze zm.) [dalej: ustawa o ubezpieczeniu społecznym rolników] oraz art. 104 k.p.a., decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. odmówił przyznania T. M. części działki o pow. 0,50 ha z działki nr [...], położonej w obrębie 0004 - Ł., jednostce ewidencyjnej 080407_2 - O., jako działki dożywotniej po ojcu S. M..
Uzasadniając swoje rozstrzygniecie organ I instancji wskazał, iż w dniu 10 marca 2006 r. do Starostwa Powiatowego w Nowej Soli wpłynęło pismo T. M. z informacją, że złożył dokumenty o zwrot gruntów części działki nr [...] w Ł., gmina O..
W dniu 5 września 2005 r. wpłynął wniosek do Starostwa o sprzedaż działki oznaczonej nr [...], położonej w obrębie Ł., gmina O., stanowiącej własność Skarbu Państwa. Budynki na ww. działce stanowiły odrębny od gruntu przedmiot własności. Budynki stanowiły własność nieujawnionych spadkobierców S. M. po przejętym na Skarb Państwa, decyzją Naczelnika Gminy w Otyniu z dnia 06.01.1975 r., gospodarstwie. W dniu 20 października 2005 r. pracownicy Starostwa Powiatowego podczas wizji lokalnej stwierdzili, iż w części niezabudowanej działka od dłuższego czasu nie jest użytkowana, dlatego też po wydzieleniu gruntu niezbędnego do korzystania z zabudowań, pozostała część została przeznaczona do sprzedaży. Wójt Gminy O. decyzją z dnia 5 czerwca 2006 r. dokonał podziału działki oznaczonej ewidencyjnie numerem [...] o pow. 1.2723 ha na dwie działki o numerach: [...]/1 o pow. 0.2314 ha i [...]/2 o pow. 1.0409 ha.
Podziału działki dokonano w celu zwrotu nowo wydzielonej działki o numerze [...]/1 właścicielom znajdujących się na niej budynków, a pozostała część o numerze [...]/2 przewidziana była do sprzedaży w drodze przetargu nieograniczonego.
W dniu 19 kwietnia 2006 r. T. M. złożył wniosek o nieodpłatne nadanie na własność działki dożywotniej oznaczonej numerem [...], po zmarłym ojcu. Pismem z dnia 8 maja 2006 r. organ zwrócił się o uzupełnienie wniosku o dokument potwierdzający użytkowanie przez wnioskodawcę działki oraz protokół wydzielenia działki dożywotniej dla jego ojca - S. M.. T. M. przedstawił umowę dzierżawy zawartą z Urzędem Gminy na powierzchnię 0.84 ha z działki nr [...]. Umowa ta zawarta była w dniu 15 listopada 1983 r. na okres 10 lat. Ponadto wnioskodawca poinformował, że protokołu wydzielenia działki dożywotniej nie posiada. Decyzją z dnia 23 lipca 2007 r. Starosta Nowosolski odmówił przyznania na własność T. M. działki dożywotniej o pow. 0,50 ha z działki nr [...]. Odmawiając przyznania działki Starosta wykazał, że od 15 listopada 1983 r. do 1 września 1993 r. grunty orne wchodzące w skład ww. działki dzierżawione były od Gminy w Otyniu przez T. M., stąd też nie mogły stanowić równocześnie działki rentowej i znajdować się we władaniu jego ojca.
T. M. wniósł odwołanie od powyższej decyzji. Decyzją z dnia [...] września 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zielonej Górze uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i nakazało ponownie rozpoznać sprawę.
Decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. Starosta Nowosolski ponownie odmówił przyznania na własność T. M. przedmiotowej działki. Decyzja ta została uchylona przez SKO, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wyrokiem z dnia 6 listopada 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. uchylił decyzję Kolegium oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty z [...] lutego 2008 r.
Następnie, w dniu [...] maja 2012 r. Starosta Nowosolski wydał decyzję odmawiającą przyznania na własność T. M. działki nr [...], powołując się na wyrok Sądu Rejonowego w Zielonej Górze z dnia 7 kwietnia 2011 r., sygn. akt IC [...], który oddalił powództwo o ustalenie nieważnej czynności prawnej polegającej na sprzedaży działki nr [...]/2. Kolegium decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i ponownie nakazało rozpatrzeć powyższą sprawę.
Starosta Nowosolski za bezsporne uznał, iż do przejęcia gospodarstwa rolnego na rzecz Skarbu Państwa od S. M. doszło na podstawie decyzji Naczelnika Gminy O. z dnia 6 stycznia 1975 r. wydanej w trybie przepisów ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. z 1974 r., Nr 21, poz. 118). Stosownie do art. 12 ust. 1 tej ustawy S. M. przyznano prawo do bezpłatnego dożywotniego użytkowania działki rolnej o obszarze 0,50 ha bez wskazania numeru ewidencyjnego działki, z której zostanie ona wydzielona. Na podstawie ww. decyzji protokołem z dnia 1[...] września 1975 r. geodeta wyznaczył na gruncie i okazał S. M. działkę o numerze [...]/2, który to protokół użytkownik dożywotni podpisał.
Natomiast działka siedliskowa nie była wydzielana, gdyż w ówczesnym stanie prawnym z chwilą śmierci rolnika i nie wcześniej niż z chwilą śmierci jego małżonka uprawnionego do renty w zamian za przekazane gospodarstwo, budynki przechodziły na własność Państwa. Budynki stanowiące własność S. M. znajdowały się na działce oznaczonej numerem [...].
Na podstawie decyzji z dnia 29 marca 1977 r. w sprawie podjęcia postępowania wymiennego niezabudowanych gruntów położonych na terenie wsi Ł., gminy O. postępowaniem objęto również działkę [...]/2 o pow. 0,50 ha, będącą własnością Skarbu Państwa w dożywotnim użytkowaniu S. M.. Organ wskazał, że w czerwcu 1977 r. w rejestrze szacunkowym po wymianie gruntów istnieje zapis, że S. M. w zamian za działkę [...]/2 o pow. 0,50 ha otrzymał działkę o numerze [...]/1 o pow. 0,50 ha. Dożywotnik podpisem wyraził zgodę na zamianę działek.
Dalej organ podał, że kolejną przesłanką świadczącą o tym, iż działka [...], stanowiąca własność Skarbu Państwa nigdy nie była działką rentową stanowi fakt wydzierżawienia gruntów rolnych wchodzących w skład tej działki - umową dzierżawy podpisaną w dniu 15 listopada 1983 r. pomiędzy T. M. a Urzędem Gminy. Powyższa umowa oddaje w dzierżawę powierzchnię 0,84 ha z działki nr [...] na okres dziesięciu lat T. M..
W dniu 20 października 2005 r. po dokonaniu wizji lokalnej stwierdzono, że w części niezabudowanej działka od dłuższego czasu nie jest użytkowana. W związku z powyższym przeprowadzono podział przedmiotowej nieruchomości w taki sposób, by nieodpłatnie przekazać na własność działkę gruntu, na której posadowione są budynki stanowiące własność ubiegającego się ojej zwrot. Decyzję odmowną o przyznaniu na własność wnioskowanej działki organ uzasadnił również tym, że zgodnie z art. 118 ust. 3 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników przepisów ust. 1-2a nie stosuje się, jeżeli działka nie jest przedmiotem własności Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego albo jeżeli przyznanie własności naruszałoby prawa osób trzecich do działki, o których mowa w tych przepisach. W sytuacji, gdy w dacie wydania decyzji nieruchomość stanowi własność osoby prywatnej nie ma możliwości dokonania zwrotu takiej działki na rzecz osób trzecich.
Aktem notarialnym z dnia 13 marca 2007 r. Skarb Państwa zbył natomiast własność działki nr [...]/2 o pow. 1.0409 ha i w tej sytuacji Starosta nie może już rozporządzać daną nieruchomością. Fakt braku prawa do gruntów rolnych działki [...] potwierdza również wyrok Sądu Rejonowego w Zielonej Górze z dnia 7 kwietnia 2011 r., sygn. akt IC [...] oddalający powództwo T. M. o ustalenie nieważności umowy sprzedaży działki nr [...]/2.
Odwołanie od powyższej decyzji złożył T. M., zarzucając, że nie został poinformowany o wizji lokalnej i nie brał w niej udziału, a ponadto nie został sporządzony protokół a jedynie notatka, która nie spełnia wymogów określonych w k.p.a. i nie może być dowodem w sprawie. Za niezasadne uznał również powoływanie się przez Starostę na dzierżawę działki, którą miał od 1983 r. i uznanie tego za przesłankę świadczącą o tym, że działka [...] nie była działką rentową, ponieważ cała działka [...] posiadała powierzchnię 1,27 ha, a umowa dzierżawy zawarta była na jej część o powierzchni 0,84 ha, pozostała część stanowiła działkę dożywotnią.
Po rozpoznaniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zielonej Górze - decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy w pierwszej kolejności przywołał treść przepisów art. 118 ust. 1, ust. 2a, ust. 3 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych, a następnie wskazał, że przyznanie własności działki dożywotnej zstępnemu osoby uprawnionej uzależnione jest od łącznego spełniania dwóch warunków, tj. wniosek winien pochodzić od zstępnego osoby uprawnionej, a zstępny ten po śmierci osoby uprawnionej winien faktycznie władać daną działką.
Ponadto działka winna stanowić własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Na podstawie zgromadzonych w toku postępowania dowodów Kolegium podzieliło ustalenia organu I instancji, tj. wskazało, że w dniu 1[...] września 1975 r. wydzielono S. M. dz. nr [...]/2 o pow. 0,50 ha we wsi Ł. do bezpłatnego dożywotniego użytkowania. W 1977 r. nastąpiła wymiana gruntów, w wyniku której S. M. w zamian za wydzielona działkę nr [...]/2 do bezpłatnego dożywotniego użytkowania przyznano działkę o numerze [...]/1 o pow. 0,50 ha poł. w m. Ł.. W 1984 r. działkę o nr [...]/1 będącą już ówcześnie w zasobach Państwowego Funduszu Ziemi połączono z działką o nr 120/2 o pow. 1,01 ha nadając je nr 120/3, którą następnie zbyto na rzecz Z. i D. małż. M. S. M. w dniu 20 lipca 1978 r. zawarł z Gminą O. umowę dzierżawy na okres 5 lat nieruchomości - grunty z budynkami wchodzące w skład Państwowego Funduszu Ziemi poł. we wsi Ł. gm.
O., zapisane w ewidencji gruntów jako dz. o nr [...] o pow. 1,27 ha w tym 0,25 ha zabudowanych. Zawarta umowa dzierżawy przedmiotowego gruntu wygasła z dniem 1 września 1983 r. W dniu 26 września 1983 r. S. M. złożył wniosek do Naczelnika Gminnej Rady Narodowej "o przyjęcie mojej ziemi, którą mam w dzierżawie i działki rolniczej [...]/1 0,5 ha". Zaznaczył, że pozostałą część ziemi 0,3 ha, która znajduje się pod budynkami, pozostawia do swojego użytku. W dniu 15 listopada 1983 r. Urząd Gminy w Otyniu zawarł z T. M. (synem) umowę dzierżawy na okres 10 lat dz. nr [...] o pow. 0,84 ha. T. M. złożył w dniu 1 marca 1993 r. rezygnację z dzierżawy działki nr [...] o pow. 0,84 ha ze względu na niską klasę ziemi. Wójt Gminy O. decyzją z dnia 5 czerwca 2006 r. zatwierdził podział nieruchomości położonej w obrębie m. Ł. gmina O. składającej się z działki o nr ew. [...] o pow. 0,2723 ha stanowiącej własność Skarbu Państwa (Starosty Nowosolskiego) na działkę o nr [...]/1 o pow. 0,2314 ha oraz działkę nr [...]/2 o pow. 1,0409 ha.
Działka nr [...]/2 o pow. 1,0409 ha w dniu 13 marca 2007 r. została zbyta na rzecz A. C. T. M. wystąpił z pozwem przeciwko Skarbowi Państwa reprezentowanego przez Starostę Nowosolskiego o uznanie umowy sprzedaży działki nr [...]/2 z dnia 13 marca 2007 r. za nieważną. Sąd Rejonowy w Zielonej Górze Wydział I Cywilny wyrokiem z dnia 7 kwietnia 2011 r., sygn. akr I C [...] oddalił powództwo o ustalenie nieważności czynności prawnej.
Zdaniem organu odwoławczego zgromadzony materiał dowodowy i ustalony na jego podstawie stan faktyczny sprawy pozwalały stwierdzić, iż S. M. otrzymał w zamian za przekazanie gospodarstwa rolnego, do bezpłatnego dożywotniego użytkowania pierwotnie dz. nr [...]/2 o pow. 0,50 ha. W wyniku wymiany gruntów w 1977 r. S. M. (za jego zgodą) przyznano działkę, do bezpłatnego dożywotniego użytkowania o nr [...]/1 o pow. 0,50 ha, której użytkowania się zrzekł w 1983 r. S. M. dz. o nr [...] dzierżawił od Gminy od 1978 r. do 1983, a następnie od 1983 r. do 1993 r. umowa dzierżawy na część tej działki została z gminą zawarta przez T. M. (syna). W sprawie nie istnieją żadne dokumenty potwierdzające, iż doszło do ponownej zamiany przyznanej działki dożywotniej o nr [...]/1 na część działki o nr [...]. Zdaniem organu, gdyby nastąpiła ponowna zamiana na część działki nr [...] jako działki do dożywotniego użytkowania przez S. M. nie byłoby podstaw do zawarcia umowy dzierżawy (całości) a następnie zawarcia umowy dzierżawy przez T. M. Zgromadzone dokumenty, zdaniem organu, pozwalały uznać, iż działka o nr [...] nie była działką przyznaną do dożywotniego użytkowania S. M., a co za tym idzie T. M. nie jest osobą uprawnioną, do przyznania własności działki (nr [...]/2) jako zstępny po zmarłym ojcu S. M..
Skargę na decyzję Kolegium złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. T. M., w której wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej decyzji Starosty Nowosolskiego z dnia [...] listopada 2012 r. Zaskarżonej decyzji zarzucił:
- - mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania - art. 153 ustawy p.p.s.a., poprzez niezastosowanie się przy wydawaniu zaskarżonej decyzji co do wskazań do dalszego postępowania, dotyczących obowiązku zbadania przez organ administracyjny rozpoznający sprawę czy skarżący faktycznie władał nieruchomością nr [...], zawartych w wyroku WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 6 listopada 2008 r., sygn. akt Il SA/Go 492/08,
- - mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania: art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a., poprzez:
- - nieuwzględnienie przy wydaniu zaskarżonej decyzji istotnych okoliczności faktycznych sprawy, a mianowicie faktu, iż skarżący faktycznie władał działką nr [...] położoną w obrębie 0004 Ł., przez cały okres poprzedzający złożenie przez niego wniosku w sprawie nieodpłatnego nadania na własność działki dożywotnej,
- - nieuzasadnione przyjęcie, że działka nr [...] nie została nadana ojcu skarżącego - S. M., w dożywotnie użytkowanie, w związku z czym skarżący nie mógł skutecznie wnioskować o nadanie na własność części tej działki. Pełnomocnik skarżącego stanął na stanowisku, że część działki nr [...], która nie była objęta dzierżawą została oddana w dożywotnie użytkowanie S. M. w zamian za działkę nr [...]/1. Zwrócił uwagę na zbieżność czasową między odebraniem działki nr [...]/1 i wydzierżawieniem części działki nr [...] oraz że zdarzenia te pozostają ze sobą w związku. Stwierdził, że S. M. zgodził się na zamianę działki [...]/1 na inną odpowiednią działkę. Jednakże w związku z tym, że gmina nie dysponowała w tym okresie odpowiednią ziemią uprawną, S. M. przekazano w dożywotnie użytkowanie część działki nr [...]. Błędne są zatem ustalenia faktyczne organu II instancji dotyczące tego, że oddanie T. M. w dzierżawę części działki nr [...], wyklucza możliwość, iż pozostała cześć tej działki została przekazana w dożywotnie użytkowanie S. M..
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim skargę oddalił.
W uzasadnianiu wyroku Sąd I instancji zacytował przepisy mające zastosowanie w sprawie i skonstatował, że ich analiza wykazała, iż uprawnienie do żądania bezpłatnego przekazania działki pozostawionej rolnikowi do dożywotnego użytkowania uzależnione jest od zaistnienia dwóch przesłanek, które muszą wystąpić łącznie: wnioskodawca musi być zstępnym osoby, której przysługiwało prawo bezpłatnego dożywotniego użytkowania działki i jednocześnie faktycznie władać nią w zakresie odpowiadającym uprawnieniom przysługującym zmarłemu rolnikowi. To znaczy najpóźniej z chwilą śmierci uprawnionego rolnika działka gruntu pozostająca w dożywotnim użytkowaniu powinna zostać przejęta w posiadanie przez zstępnego i być nieprzerwanie użytkowana zgodnie z jej przeznaczeniem.
Dalej Sąd I instancji wskazał, że sprawa odmowy przyznania skarżącemu rzeczonej części działki była już przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego, które zakończone zostało wyrokiem z dnia 6 listopada 2008 r., sygn. akt II SA/Go 492/08. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd, uchylając poprzednie decyzje organów, stwierdził, że materiał dowodowy zgromadzony przez organy nie daje podstaw do przyjęcia za ustaloną okoliczność dotyczącą sprawowania przez skarżącego faktycznego władztwa nad działką dożywotnią. Innymi słowy, Sąd stwierdził, że przyjęcie przez organy, iż po śmierci ojca – S. M., skarżący nie sprawował faktycznego władztwa nad działką dożywotnią nie ma oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym.
W związku z tym Sąd meriti zwrócił uwagę, że na mocy art. 153 ustawy p.p.s.a. Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę jest związany swoim stanowiskiem wyrażonym w poprzednio wydanym wyroku z dnia 6 listopada 2008 r. Wyjaśnił jednak dalej, iż z akt administracyjnych będących podstawą orzekania w przedmiotowym postępowaniu wynika, że po uprawomocnieniu się powyższego wyroku zmienił się stan faktyczny sprawy, dający Sądowi możliwość odstąpienia od ówcześnie prezentowanego stanowiska i wyrażonej oceny prawnej. Oba składy sądzące orzekały bowiem na podstawie różnych okoliczności faktycznych. Mianowicie, wskutek złożonego przez T. M. pozwu przeciwko Skarbowi Państwa – Staroście Powiatu Nowosolskiego o ustalenie nieważności czynności prawnej, polegającej na sprzedaży działki nr [...]/2, Sąd Rejonowy w Zielonej Górze Wydział I Cywilny wyrokiem z dnia 7 kwietnia 2011 r., sygn. akt IC [...], oddalił powództwo wskazując, że działką rentową przyznaną ojcu skarżącego nie była wskazywana przez niego działka o numerze [...], ale pierwotnie działka nr [...]/2 o powierzchni 50 arów, która następnie została wymieniona na działkę o numerze [...]/1 o powierzchni 50 arów.
Obie te działki leżą w innych częściach miejscowości niż działka nr [...]. Ustalenia te organy orzekające w sprawie przyjęły za podstawę swoich orzeczeń, wydając zaskarżone w niniejszej sprawie decyzje.
Zdaniem Sądu I instancji z ustaleniami tymi należy się zgodzić. W aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek dokumentu potwierdzającego przyznanie S. M. działki nr [...] w dożywotnie użytkowanie, co stanowiłoby podstawę do wystąpienia przez T. M. z wnioskiem o przyznanie jej na własność. W aktach znajdują się natomiast dokumenty wykazujące, że w 1975 r. przyznano S. M. działkę nr [...]/2, a w 1977 r. działkę nr [...]/1, jak również umowa dzierżawy zawarta z Gminą O. przez S. M. na okres od 20 lipca 1978 r. do 1 września 1983 r., a także umowa dzierżawy zawarta z Gminą przez T. M. na okres od 15 listopada 1983 r. do 1 września 1993 r., których przedmiotem była działka nr [...].
Dalej, jak wynika z akt, w dniu 25 listopada 1983 r. S. M. zrzekł się dzierżawy; uczynił to również T. M. w dniu 1 marca 1993 r. Wobec powyższego – zdaniem Sądu meriti - stwierdzić należało, że nie ma wystarczających podstaw do uznania, iż działka nr [...] była w dożywotnim użytkowaniu S. M., a co za tym idzie organy nie miały możliwości zastosowania art. 118 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników i przyznania T. M. na własność działki nr [...]. Tym samym uznać należało, że nie ma potrzeby ustalania, czy skarżący faktycznie władał przedmiotową działką, ani też jaki był zakres korzystania z niej. Nie ziściła się bowiem podstawowa przesłanka, od której uzależnione jest przyznanie działki osobie zstępnej na własność, a mianowicie nie zostało dostatecznie potwierdzone, że działka nr [...] pozostawała w dożywotnim użytkowaniu ojca skarżącego; w żadnym razie nie jest wystarczające twierdzenie skarżącego co do faktu użytkowania spornej działki przez jego ojca aż do śmierci, które to twierdzenie nie zostało poparte żadnymi dowodami.
W skardze kasacyjnej, pełnomocnik T. M. zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:
- - art. 153 ustawy p.p.s.a. poprzez niezasadne uznanie, że w okolicznościach sprawy Sąd I instancji (jak organy administracji publicznej) pomimo stwierdzenia, że jest związany swoim stanowiskiem wyrażonym w poprzednio wydanym wyroku z dnia 6 listopada 2008 r., może jednak zmienić swoje stanowisko (podobnie jak organ administracji) wyrażone w tym wyroku z uwagę na zmianę stanu faktycznego sprawy wynikającego z faktu, że powództwo T. M. wytoczone przed Sadem Rejonowym w Zielonej Górze zostało oddalone i na mocy ustaleń tego Sądu, chociaż nie było ku temu podstaw;
art. 3 § 1 pkt 1 oraz art.145 § 1 pkt 1 lit.c oraz art. 151 ustawy p.p.s.a. poprzez nieprawidłową kontrolę sądowoadministracyjną i przyjęcie, iż organy prowadzące sprawę nie dopuściły się naruszenia art. 7 i art. 77 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 118 ust. 1 i ust. 2 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników w sytuacji, gdy cześć działki nr [...] - nie objęta umową dzierżawy - została przekazana w ramach zamiany dotychczasowej działki dożywotniej;
- - art. 118 ust. 1 i ust. 2 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, iż przepis ten nie mógł być zastosowany w sprawie, mimo że w sytuacji prawidłowego ustalenia stanu faktyczny, tj.: iż cześć działki nr [...] została skarżącemu przekazana w zamian działki dożywotniej, powinien zostać zastosowany.
Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i uchylenie zaskarżonej decyzji z dnia [...] kwietnia 2013 r. oraz poprzedzającej jej decyzji z dnia [...] listopada 2012 r. oraz zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do regulacji art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) [dalej: ustawa p.p.s.a.], Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, będąc związany jej zarzutami, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Przesłanek nieważności (art. 183 § 2 ustawy p.p.s.a.) nie stwierdzono w niniejszym postępowaniu.
Przedmiotem oceny Sądu I instancji była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze z dnia [...] kwietnia 2013 r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty Nowosielskiego o odmowie przyznania T. M. części działki o pow. 0,50 ha z działki nr [...], położonej w obrębie 0004 - Ł., jednostce ewidencyjnej 080407_2 - O., jako działki dożywotniej po ojcu S. M..
Skarga kasacyjna oparta została zarówno na zarzutach naruszenia przepisów postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 151 i art. 153 ustawy p.p.s.a. oraz art. 7, art. 77, art. 107 § 3 k.p.a.), jak i naruszenia przepisów prawa materialnego (art. 118 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (tj. Dz.U. z 2008 r., Nr 50, poz. 291 ze zm.) [dalej: ustawa o ubezpieczeniu społecznym rolników]), przez błędną wykładnię.
W pierwszej kolejności odnieść się należy do zarzutu naruszenia art. 153 ustawy p.p.s.a. poprzez uznanie, że ocena prawna wyrażona przez WSA w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z dnia 6 listopada 2008 r. o sygn. akt II SA/Go 492/08 wiązała Sąd rozpoznający ponownie skargę, nawet w sytuacji zmiany stanu faktycznego sprawy. Zarzut ten ma bowiem kluczowe znaczenie dla zasadności skargi kasacyjnej.
Zaskarżony wyrok – jak wskazano powyżej - wydany został po rozpoznaniu skargi na ponownie wydaną decyzję przez organ odwoławczy wobec uchylenia poprzedniej decyzji tego organu przez ten Sąd wyrokiem z dnia 6 listopada 2008 r. sygn. akt II SA/Go 492/08. Wyrok ten wobec tego, że nie został zaskarżony stał się prawomocny i stosownie do powołanego w podstawach skargi kasacyjnej przepisu art. 153 ustawy p.p.s.a. wiązał w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. W sprawie nie budzi wątpliwości związanie zarówno organu odwoławczego, jak i sądu rozpoznającego skargę na ponownie wydaną decyzję przez organ odwoławczy oceną prawną wyrażoną w tym wyroku.
Natomiast zakres związania tą oceną nie jest już jednoznaczny dla stron postępowania. W ocenie strony skarżącej kasacyjnie nie ma żadnych podstaw do zmiany stanowiska Sądu zawartego we wskazanym wyroku z uwagi na fakt, iż zmieniły się okoliczności faktyczne sprawy. Zwrócono uwagę, iż wydając decyzje w wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania organy administracji zignorowały wskazania sądu dotyczące obowiązku zbadania przez organy administracji, czy skarżący faktycznie władał nieruchomością nr [...]. W tym zakresie organ nie poczynił żadnych dodatkowych ustaleń, nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego opierając się jedynie na treści wyroku Sądu cywilnego oddalającego powództwo o ustalenie nieważności czynności prawnej sprzedaży działki nr [...]/2.
W tym miejscu należy krótko odnieść się do treści przepisu art. 153 ustawy p.p.s.a. i wskazania jakie powinny być skutki zastosowania się do reguł w nim wyrażonych dla wyniku rozpoznawanej sprawy.
Stosownie do treści tego przepisu ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Zgodnie z utrwalonymi poglądami w orzecznictwie sądowym oraz doktrynie przez ocenę prawną należy rozumieć wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku. Zarówno organ administracji, jak i sąd, rozpoznając sprawę ponownie, obowiązane były zastosować się do oceny zawartej w uzasadnieniu wyroku. Związanie to dotyczy również wskazań co do dalszego postępowania, w przypadku uchylenia poprzedniej decyzji ze względu na naruszenie przepisów procesowych w zakresie dotyczącym wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Od tej oceny zarówno organ administracji, jak i sąd może odstąpić jedynie w przypadku zmiany stanu faktycznego sprawy. Przyjąć bowiem należy, iż w toku ponownego rozpoznania sprawy organ administracji może uwzględnić nowe fakty i dowody, których strona nie mogła powołać w toku poprzedniego postępowania lub jeśli potrzeba ich powołania wynikła później.
Jak wskazuje orzecznictwo sądów administracyjnych, wyłączenie związania oceną prawną i jej konsekwencjami w postaci wskazań, co do dalszego postępowania, wyrażoną w orzeczeniu sądowym, może nastąpić tylko w razie istotnej zmiany stanu faktycznego lub zmiany przepisów prawa, a także po wzruszeniu wyroku w drodze skargi kasacyjnej (por.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2007 r., sygn. akt II GSK 240/06). Należy przy tym wyjaśnić, iż związanie w sprawie, o czym stanowi wskazany przepis, oznacza związanie w sprawie, której elementy stanu faktycznego i prawnego pozostają niezmienne.
Zatem w sytuacji, gdy ulegnie zmianie podstawa prawna danego stosunku prawnego lub gdy zmienią się okoliczności faktyczne będziemy mieli do czynienia z nową sprawą, do której zasada z art. 153 ustaw p.p.s.a. nie będzie miała już zastosowania.
Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w ramach niniejszego postępowania. W pełni trafnie zauważył Sąd I instancji, iż z akt administracyjnych będących podstawą orzekania w przedmiotowym postępowaniu wynikało, że po uprawomocnieniu się wyroku WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 6 listopada 2008 r. zmienił się stan faktyczny sprawy, co w konsekwencji dało Sądowi możliwość odstąpienia od ówcześnie prezentowanego stanowiska i wyrażonej oceny prawnej. Zauważyć należy bowiem, iż oba składy sądzące orzekały na podstawie różnych okoliczności faktycznych. Mianowicie, wskutek złożonego przez T. M. pozwu przeciwko Skarbowi Państwa – Staroście Powiatu Nowosolskiego o ustalenie nieważności czynności prawnej, polegającej na sprzedaży działki nr [...]/2, Sąd Rejonowy w Zielonej Górze Wydział I Cywilny wyrokiem z dnia 7 kwietnia 2011r., sygn. akt IC [...], oddalił powództwo wskazując, że działką rentową przyznaną ojcu skarżącego nie była wskazywana przez niego działka o numerze [...], ale pierwotnie działka nr [...]/2 o powierzchni 50 arów, która następnie została wymieniona na działkę o numerze [...]/1 o powierzchni 50 arów.
Obie te działki leżą w innych częściach miejscowości niż działka nr [...]. Ustalenia te organy orzekające w sprawie przyjęły za podstawę swoich orzeczeń, wydając zaskarżone w niniejszej sprawie decyzje. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z ustaleniami tymi należy się w pełni zgodzić. Trafnie też w tym kontekście zauważył Sąd I instancji, że w aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek dokumentu potwierdzającego przyznanie S. M. działki nr [...] w dożywotnie użytkowanie, co stanowiłoby podstawę do wystąpienia przez T. M. z wnioskiem o przyznanie jej na własność. W aktach znajdują się natomiast dokumenty wykazujące, że w 1975 roku przyznano S. M. działkę nr [...]/2, a w 1977 roku działkę nr [...]/1, jak również umowa dzierżawy zawarta z Gminą O. przez S. M. na okres od 20 lipca 1978 r. do 1 września 1983 r., a także umowa dzierżawy zawarta z Gminą przez T. M. na okres od 15 listopada 1983 r. do 1 września 1993 r., których przedmiotem była działka nr [...].
Dalej, jak wynika z akt, w dniu 25 listopada 1983 r. S. M. zrzekł się dzierżawy; uczynił to również T. M. w dniu 1 marca 1993 r. Wobec powyższego trafnie stwierdził Sąd meriti, że nie ma wystarczających podstaw do uznania, iż działka nr [...] była w dożywotnim użytkowaniu S. M., a co za tym idzie organy nie miały możliwości zastosowania art. 118 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników i przyznania T. M. na własność działki nr [...]. Tym samym nie było konieczności ustalania, czy skarżący faktycznie władał przedmiotową działką, ani też jaki był zakres korzystania z niej. Nie ziściła się bowiem podstawowa przesłanka, od której uzależnione jest przyznanie działki osobie zstępnej na własność, a mianowicie nie zostało dostatecznie potwierdzone, że działka nr [...] pozostawała w dożywotnim użytkowaniu ojca skarżącego. W żadnym natomiast razie nie jest wystarczające twierdzenie skarżącego co do faktu użytkowania spornej działki przez jego ojca aż do śmierci, które to twierdzenie nie zostało poparte żadnymi dowodami
Odnosząc się jeszcze do zarzutu naruszenia art. 153 ustawy p.p.s.a. zauważyć ponadto należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny badając orzeczenie Sądu I instancji wyłącznie pod względem zgodności z prawem (art. 174 ustawy p.p.s.a.) i stwierdzając związanie tego Sądu oceną prawną w myśl art. 153 ustawy p.p.s.a. jest władny ocenić jedynie, czy sąd prawidłowo zastosował ten przepis. W przypadku odpowiedzi pozytywnej nie można stwierdzić naruszenia przez ten Sąd przepisów prawa procesowego i materialnego, które były już przedmiotem wykładni przedstawionej w prawomocnym orzeczeniu sądu administracyjnego. W tym zakresie nie jest bowiem dopuszczalne formułowanie nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażonymi wcześniej w prawomocnym orzeczeniu. Jak wynika z przytoczonych uwag ocena prawna w rozumieniu tego przepisu nie odnosi się do samej sentencji orzeczenia, ale powinna być rozumiana jako wyjaśnienie w uzasadnieniu orzeczenia istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w rozpoznawanej sprawie.
Z tych też względów, nie wdając się w szersze rozważania na temat treści art. 118 ust. 1 i ust. 2 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników i przesłanek z tego przepisu wynikających stwierdzić należy, iż w świetle przedstawionych powyżej ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy i mających w nim zastosowanie przepisów prawa, zarzut naruszenia art. 118 ust. 1 i ust. 2 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników uznać należało za chybiony.
Wbrew temu, co podniesiono w skardze kasacyjnej, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w sprawie nie doszło również do naruszenia pozostałych przepisów postępowania. Podniesione zarzuty dotyczą prawidłowego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i w istocie stanowią powtórzenie tych samych zarzutów sformułowanych w skardze na decyzję organu odwoławczego. Sąd I instancji odniósł się do tych zarzutów. Z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku wprost wynika z jakich powodów Sąd meriti uznał, iż nie można było się dopatrywać uchybień w prowadzeniu postępowania dowodowego w zakresie braku możliwości uznania podstaw do spełnienia przesłanek z art. 118 ust. 1 i ust. 2 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników.
Zgadzając się w pełni z tą oceną należało jedynie przypomnieć, że zgodnie z treścią objętego zarzutami skargi kasacyjnej przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla je w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania (inne niż dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego - art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) oraz stwierdzenia nieważności - art. 145 § 2 pkt 2) w takim stopniu, iż mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Przepis ten zatem normuje powinność wydania oraz treść rozstrzygnięcia sądu administracyjnego pierwszej instancji w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania.
Warunkiem uwzględnienia skargi z tego powodu jest ustalenie, że stwierdzone naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez możliwość istotnego wpływania na wynik sprawy należy rozumieć prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji lub postanowienia, a więc ukształtowanie w nich stosunku administracyjnoprawnego, materialnego lub procesowego. Sąd uchylając z tych powodów decyzję lub postanowienie musi wykazać, że gdyby nie było stwierdzonego w postępowaniu sądowym naruszenia przepisów postępowania, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej mogłoby być inne (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, s. 211 oraz T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 2004, s. 305).
W przypadku braku podstaw do stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania w takim stopniu, iż mogło mieć to istotny wpływ na wynik sprawy i jeżeli w sprawie brak jest innych podstaw do wzruszenia zaskarżonej decyzji, sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.).
Dokonując oceny prawidłowości zaskarżonego wyroku ze względu na treść omówionych przepisów oraz kierując się treścią jego uzasadnienia stwierdzić należy, iż trafna była ocena prawna w nim wyrażona o braku podstaw do uwzględnienia skargi ze względu na wskazane w niej naruszenia przepisów postępowania administracyjnego powiązanych z przepisami prawa materialnego, tj. art. 118 ust. 1 i ust. 2 o ubezpieczeniu społecznym rolników. Stosownie do wymogów art. 141 § 4 ustawy p.p.s.a. w "zwięzłym, przedstawieniu stanu sprawy" przedstawiono fakty ustalone przez organy administracji i dowody, w oparciu o które fakty to zostały ustalone oraz dowody, którym organy odmówiły wiarygodności. Przedstawiono także zarzuty skargi i ustosunkowanie się do nich przez sąd. Podzielając poglądy organów orzekających w niezbędnym zakresie sąd I instancji przeanalizował treść mających zastosowanie w sprawie przepisów postępowania wyraził własne stanowisko co do prawidłowości tych poglądów w zakresie kwestii spornych.
Pozytywna ocena ustaleń poczynionych w postępowaniu administracyjnym oznaczała, że stan faktyczny, w oparciu o który dokonano zaskarżonych rozstrzygnięć stał się stanem faktycznym, przyjętym przez sąd I instancji. Dokonano tym samym w niezbędnym zakresie oceny ustaleń faktycznych oraz ponoszonych w tym zakresie zarzutów ze względu na kryteria wskazane w art. 1 § 2 - Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Należy mieć bowiem na uwadze to, że przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego jest ocena z punktu widzenia zgodności z prawem procesu konkretyzacji (zastosowania) norm prawa materialnego (głównie administracyjnego) w określonej sytuacji faktycznej. Zadaniem Sądu jest ocena czy zebrany w postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy jest pełny, czy zebrany został prawidłowo i jest wystarczający do wymaganego przez prawo ustalenia podstawy faktycznej decyzji. W ustalonym w tych przepisach (art. 1 § 2 p.u.s.a. i art. 3 § 1 ustawy p.p.s.a.) zakresie kontrola działalności administracji publicznej następuje przy zastosowaniu środków określonych w ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.). Oddalając skargę (art. 151 p.p.s.a.) sąd pierwszej instancji trafnie uznał, iż do naruszenia przepisów postępowania w zakresie wyjaśnienia jej stanu faktycznego nie doszło.
W tym stanie rzeczy skarga kasacyjna jako pozbawiona uzasadnionych podstaw podlegała oddaleniu na mocy art. 184 ustawy - Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi.