Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 2 czerwca 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 1573/16, po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] z siedzibą w C. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2016 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, uchylił zaskarżoną decyzję.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł skargę kasacyjną od powołanego wyroku. Zaskarżając orzeczenie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzucił, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 138 § 2 w zw. z art. 10 § 1 oraz w zw. z art. 61 § 4 K.p.a., polegające na błędnym przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, uchylając decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. odmawiającą stwierdzenia, na wniosek M. R. i C. S., nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2010 r. i przekazując sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia, naruszył art. 138 § 2 K.p.a., ponieważ przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ pierwszej instancji nie był zobowiązany do ustalenia na nowo kręgu stron postępowania nieważnościowego, czego konsekwencją było naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i uchylenie decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2016 r. pomimo, iż wyżej wymieniona decyzja, wobec naruszenia przez Wojewodę [...] art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, art. 10 § 1 K.p.a. oraz art. 61 § 4 K.p.a., była prawidłowa.
Podnosząc powyższy zarzut, organ administracji wniósł o:
- 1. uwzględnienie skargi kasacyjnej, na podstawie art. 185 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie;
- 2. zasądzenie kosztów postępowania, w tym koszów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Ponadto strona zwarła w skardze kasacyjnej oświadczenie, że zrzeka się rozprawy.
Uczestnik postępowania ([...] z siedzibą w C.), reprezentowany przez radcę prawnego, w piśmie z dnia 30 stycznia 2018 r. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302; dalej powoływana również jako "P.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy.
Wnoszący skargę kasacyjną złożył oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy, zaś skarżący i uczestnicy postępowania, w terminie czternastu dni od doręczenia im odpisów skargi kasacyjnej, nie zażądali przeprowadzenia rozprawy. Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.
Zgodnie z art. 193 zd. 2 P.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 P.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia zatem w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzut postawiony wobec zaskarżonego wyroku, uwzględniwszy, że rozpoznaniu podlega sprawa w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), gdyż nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowego określonych w art. 183 § 2 P.p.s.a.
Autor skargi kasacyjnej oparł ją wyłącznie na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., stawiając jeden zarzut naruszenia przepisów postępowania w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzut ten jest niezasadny.
Z akt sprawy, w tym z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, jednoznacznie wynika, że postępowanie zakończone zaskarżoną do Sądu pierwszej instancji decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2016 r., znak: [...], prowadzono w sprawie z wniosku C. S. i M. R. o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2010 r. nr [...].
Wydana w tej sprawie decyzja Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] o umorzeniu postępowania z uwagi na brak interesu prawnego osób wnoszących o stwierdzenie nieważności decyzji, a także utrzymująca ją w mocy decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2013 r. znak: [...], zostały uchylone wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2015 r. sygn. akt II OSK 2209/14, którym uwzględniono skargę kasacyjną wniesioną przez C. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 maja 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 2465/13 oddalającego skargę M. R. i C. S..
Sąd drugiej instancji podkreślił w uzasadnieniu wyroku z dnia 24 czerwca 2015 r. sygn. akt II OSK 2209/14, że przy ustalaniu obszaru oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, nie chodzi o wykazanie negatywnego wpływu inwestycji na działki znajdujące się w otoczeniu projektowanego obiektu, lecz o możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na teren otaczający działkę inwestora w związku z zamierzeniem budowlanym. Z tego powodu, ustalając obszar oddziaływania spornej inwestycji, należało wziąć pod uwagę, że inwestycja ta, stanowiąca zakład produkcyjny znacznych rozmiarów, zaliczająca się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, emituje do środowiska pyły, hałas, a ponadto uciążliwe związki zapachowe, co podnosili skarżący w toku postępowania.
Sąd stwierdził następnie, że wystarczającą okolicznością dla przyznania skarżącym statusu stron postępowania będzie stwierdzenie, iż należące do nich działki znajdują się w zasięgu oddziaływania inwestycji.
Dalej Sąd wywiódł, że interes prawny, uprawniający do udziału w postępowaniu, może wynikać nie tylko z normy prawa materialnego administracyjnego, ale także z normy prawa materialnego należącej do każdej gałęzi prawa, w tym również do prawa cywilnego. Wskazał, że taką normę mogą stanowić art. 140 K.c. i art. 144 K.c.
Odnosząc powyższe do sanu faktycznego rozpoznanej sprawy, Sąd zauważył, że działki C. S. nr [...],[...] i [...], choć nie graniczą bezpośrednio z terenem inwestycji, znajdują się jednak w niewielkiej od niej odległości. Najbliżej względem spornego przedsięwzięcia położona jest działka nr [...], która jest oddalona od nieruchomości inwestycyjnej zaledwie o około 170 m. Również działki o nr [...] i [...], których właścicielką jest M. R., nie sąsiadują bezpośrednio z działkami inwestycyjnymi, jednakże działka nr [...] położona jest w odległości około 50 m od terenu inwestycji.
Sąd skonstatował, że uwzględniając charakter inwestycji polegającej na budowie mieszalni pasz, jej rozmiary i skalę produkcji, a także odległość działek skarżących od tej inwestycji, nie ulega wątpliwości, że działki te znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji, a więc skarżący mają interes prawny uzasadniający ich legitymację procesową do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2010 r. nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] pozwolenia na budowę spornej inwestycji. Przysługuje im zatem przymiot strony w postępowaniu nieważnościowym.
Sąd wskazał, że organ pierwszej instancji, rozpoznając ponownie sprawę, będzie zobowiązany uznać skarżących za strony postępowania i rozpoznać merytorycznie wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2010 r. nr [...].
Wyrażone w przywołanym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2015 r. sygn. akt II OSK 2209/14 ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wiązały w sprawie organy obu instancji, a także Sąd pierwszej instancji. Wiążą również Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający przedmiotową skargę kasacyjną. Wynika to z treści, wskazanego w podstawie kasacyjnej, art. 153 P.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.
Przez ocenę prawną rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 30 listopada 2010 r. sygn. akt II OSK 1929/09 i z dnia 18 maja 2011 r. sygn. akt I OSK 198/11. Niepublikowane).
Jak wywiedziono, sprawa rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 24 czerwca 2015 r. sygn. akt II OSK 2209/14 dotyczyła wniosku M. R. i C. S. o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2010 r. nr [...]. Wyrażona w tym wyroku ocena prawna dotyczyła natomiast przepisów prawa determinujących status tych osób, jako stron postępowania uprawnionych do zainicjowania postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności. Ocena ta nie mogła stanowić i nie stanowi abstrakcyjnego wyjaśnienia przepisów prawnych. W celu wyjaśnienia przepisów prawnych, których stosowanie wywołuje rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych, Naczelny Sąd Administracyjny podejmuje bowiem tzw. uchwały abstrakcyjne (art. 15 § 1 pkt 2 P.p.s.a.), które posiadają tzw. ogólną moc wiążącą (art. 269 § 1 P.p.s.a.). Ocena prawna zawarta w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2015 r. sygn. akt II OSK 2209//14 dotyczy natomiast zastosowania przepisów prawa, które podlegały wykładni w uzasadnieniu tego orzeczenia (art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, a także art. 140 i 144 K.c.), w konkretnym przypadku – dotyczącym oceny statusu M. R. i C. S., jako stron postępowania uprawnionych do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2010 r. nr [...].
Taki zakres oceny prawnej wyrażonej w wyroku z dnia 24 czerwca 2015 r., a także zawartych w nim wskazań, co do dalszego postępowania, wynika zresztą jednoznacznie z przywołanych wyżej konkluzji tego wyroku, gdzie stwierdzono, że nie ulega wątpliwości, iż skarżący mają interes prawny uzasadniający ich legitymację procesową do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2010 r. nr [...], a także wskazano, że organ pierwszej instancji, rozpoznając ponownie sprawę, będzie zobowiązany uznać skarżących za strony postępowania i rozpoznać merytorycznie wniosek o stwierdzenie nieważności.
Z powyższych względów, za w pełni prawidłowe i należycie uzasadnione należy uznać stanowisko Sądu pierwszej instancji, zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że z uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego (z dnia 24 czerwca 2015 r.) nie wynika, aby organ pierwszej instancji, ponownie rozpatrując sprawę, musiał na nowo ustalać krąg stron postępowania nieważnościowego.
Jak wynika z akt sprawy, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2010 r. nr [...]. Nie ulega więc wątpliwości, że uznał M. R. i C. S. za strony postępowania, a zatem zastosował się do oceny prawnej i wskazań, co do dalszego postępowania, wyrażonych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2015 r. sygn. akt II OSK 2209/14. Jak wywiedziono, z oceny tej i wskazań bynajmniej nie wynika obowiązek ponownego ustalenia przez organ pierwszej instancji kręgu stron postępowania nieważnościowego. Stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w tej kwestii, zawarte w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] maja 2016 r. oraz w skardze kasacyjnej, nie znajduje oparcia w aktach sprawy i mających w niej zastosowanie przepisach prawa. Dlatego Sąd pierwszej instancji prawidłowo uchylił zaskarżoną decyzję.
Jednoznaczne stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, co do tego, że M. R. i C. S. i mają status stron postępowania uprawnionych do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2010 r. nr [...], nie obligowało do ponownego określenia kręgu stron postępowania, tylko do merytorycznego rozpatrzenia żądania złożonego przez te osoby. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wywiąże się z tego obowiązku, ponownie rozpatrując odwołanie C. S. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...].
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.