Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 10 maja 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 600/17, wydanym na skutek wyroku NSA z 3 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 46/15, oddalił skargę M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] listopada 2013 r., którą uchylono decyzję Burmistrza [...] z [...] stycznia 2013 r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy i przekazano sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Wyrok ten został wydany w następujących istotnych okolicznościach sprawy.
Burmistrz [...] decyzją z [...] września 2011 r., wydaną w związku z wnioskiem E. G. i A. C., odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków bliźniaczych i pięciu domów jednorodzinnych na działce nr [...] w [...]. Na skutek odwołania wnioskodawczyń Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] kwietnia 2012 r., powołując się na art. 138 § 2 k.p.a., uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i przekazało mu sprawę do ponownego rozpatrzenia.
Od tej decyzji skargę wniósł J. T.. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z 29 maja 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 1223/12, oddalił skargę J. T., uznając, że organ odwoławczy nie naruszył art. 138 § 2 k.p.a. Sąd przyjął, że SKO w [...] trafnie uznało, iż organ pierwszej instancji powinien uzupełnić argumentację dotyczącą przepisów art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, będących podstawą decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy. Przede wszystkim jednakże Sąd ten uznał, że SKO w [...] zasadnie jako podstawę swojej decyzji podało fakt, że organ pierwszej instancji nie zawiadomił wszystkich stron postępowania o wszczęciu postępowania oraz nie doręczył wszystkim stronom postępowania swojej decyzji, co w szczególności dotyczyło M. J.K..
J. T. od wyroku WSA w Warszawie z 29 maja 2013 r. wniósł skargę kasacyjną, którą NSA wyrokiem z 14 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 2512/13, oddalił. Sąd drugiej instancji podzielił stanowisko Sądu pierwszej instancji, że organ odwoławczy zasadnie zastosował art. 138 § 2 k.p.a., przy czym za zastosowaniem tego przepisu przede wszystkim przemawiało to, że nie wszystkie strony postępowania zostały zawiadomione o wszczęciu postępowania oraz to, że nie wszystkim stronom postępowania doręczono decyzję organu pierwszej instancji.
Niezależnie od postępowań przed sądami administracyjnymi Burmistrz [...] na skutek decyzji SKO w [...] z [...] kwietnia 2012 r. ponownie rozpatrzył sprawę ustalenia warunków zabudowy i decyzją z [...] stycznia 2013 r. po raz drugi odmówił ustalenia warunków zabudowy. Od tej decyzji odwołanie wniosła E. G. i na skutek tego odwołania SKO w [...] decyzją z [...] listopada 2013 r., powołując się na art. 138 § 2 k.p.a., uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i przekazało mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy uznał, że z akt administracyjnych nie wynika, aby organ pierwszej instancji przeprowadził analizę funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Ponadto stwierdził, że organ pierwszej instancji nie doręczył swojej decyzji pełnomocnikowi odwołującej się, co uznał za naruszenie art. 10 k.p.a., dające podstawę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.
Od decyzji SKO w [...] z [...] listopada 2013 r. skargę wniósł skarżący, który m.in. zarzucił naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 134 k.p.a., twierdząc, że decyzja organu pierwszej instancji nie weszła do obrotu prawnego, gdyż w aktach brak jakichkolwiek potwierdzeń doręczenia jej stronom postępowania, co oznacza, że nie została doręczona stronom postępowania i z tego powodu organ odwoławczy powinien był stwierdzić niedopuszczalność odwołania. WSA w Warszawie wyrokiem z 1[...] września 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 315/14, uwzględniając skargę uchylił decyzję organu odwoławczego. Sąd uznał, że SKO w [...] nie dokonało analizy wszystkich przesłanek ustalenia warunków zabudowy określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Na skutek skargi kasacyjnej SKO w [...] NSA wyrokiem z 3 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 46/15, uchylił wyrok WSA w Warszawie z 16 września 2014 r. i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania. Sąd drugiej instancji uznał, że Sąd pierwszej instancji nie ocenił zaskarżonej decyzji w kontekście art. 138 § 2 k.p.a. Stwierdził, że skoro organ odwoławczy podjął rozstrzygnięcie kasacyjne, to należało w pierwszej kolejności zweryfikować ocenę tego organu w zakresie zebranego w sprawie materiału dowodowego i wyników przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego. Zdaniem NSA, niedokonanie kontroli w tym zakresie czyniło, że niezasadna była konkluzja WSA w Warszawie, co do obowiązku dokonania przez organ odwoławczy pełnej analizy wszystkich warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podkreślił, że można byłoby mówić o obowiązku merytorycznego rozpoznania sprawy w kontekście powołanych przepisów, jeżeli podważona byłaby ocena organu odwoławczego co do stwierdzonych naruszeń przepisów postępowania i w konsekwencji potrzeby ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ pierwszej instancji.
W ocenie NSA, WSA w Warszawie podczas ponownego rozpoznania sprawy powinien dokonać kontroli decyzji organu odwoławczego przy uwzględnieniu całości materiału dowodowego zebranego w przeprowadzonym postępowaniu, w tym części tekstowej i graficznej analizy urbanistycznej znajdującej się w aktach sprawy. Dokonując oceny w tym przedmiocie Sąd powinien uwzględnić zakres tych okoliczności, które były istotne w ramach podstawy faktycznej i prawnej przyjętej przez organ pierwszej instancji. W szczególności uwzględnieniu podlegać powinno stanowisko organu co do niezachowania w sprawie wymogów wynikających z ustanowionej w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zasady dobrego sąsiedztwa. Ponadto, zdaniem NSA, rozpoznając sprawę ponownie WSA w Warszawie powinien również mieć na uwadze okoliczność, że zaskarżona decyzja poprzedzona była decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] kwietnia 2012 r., która poddana była kontroli sądowej w postępowaniu zakończonym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 29 maja 2013 r., sygn. IV SA/Wa 1223/12, od którego wniesiono skargę kasacyjną, oddaloną następnie wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 maja 2015 r., sygn. II OSK 2512/13.
Sąd pierwszej instancji oddalając zaskarżonym wyrokiem skargę podzielił stanowisko organu odwoławczego, że z akt administracyjnych nie wynika, aby organ pierwszej instancji przeprowadził analizę funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Fakt ten, w ocenie Sądu pierwszej instancji, uzasadniał zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. Zgodził się też z poglądem, że przyczyną zastosowania tego przepisu mogło być to, że w postępowaniu przed organem pierwszej instancji nie brał udziału pełnomocnik odwołującej się.
Odnosząc się do podniesionego w skardze zarzutu naruszenia art. 138 § 2 w zw. z art. 134 k.p.a. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że z faktu, iż w aktach brak potwierdzeń doręczenia decyzji organu pierwszej instancji stronom postępowania nie można wyprowadzać wniosku, że nie została ona żadnej ze stron postępowania doręczona, gdyż o doręczeniu decyzji można wnosić z przesłanek pośrednich, takich jak to, że strona postępowania, co miało miejsce w rozpoznawanej sprawie, wniosła od decyzji organu pierwszej instancji odwołanie. W związku z tym Sąd uznał, że decyzja organu pierwszej instancji weszła do obrotu prawnego i brak podstaw do stwierdzenia na podstawie art. 134 k.p.a. niedopuszczalności wniesionego od niej odwołania.
Skarżący w skardze kasacyjnej, zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, zarzucił naruszenie:
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 i art. 134 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, "pomimo wynikającego z ww. przepisów obowiązku stwierdzenia niedopuszczalności odwołania, w przypadku, gdy decyzja, od której wniesiono odwołanie nie weszła do obrotu prawnego",
- art. 153 p.p.s.a. poprzez niewzięcie pod uwagę oceny prawnej wyrażonej w wydanych w sprawie wyrokach WSA w Warszawie z 29 maja 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 1223/12, oraz NSA z 14 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 2513/13, dotyczącej prawidłowości doręczenia decyzji administracyjnej stronom postępowania.
Ponadto na podstawie art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a. podniesiono zarzut nieważności postępowania z powodu naruszenia art. 18 § 1 pkt 6a p.p.s.a.
We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano stwierdzenia nieważności postępowania sądowego albo uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
Z uzasadnia skargi kasacyjnej wynika, że podstawę kasacyjną zawierającą zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 i art. 134 k.p.a. skarżący wiąże z twierdzeniem, iż brak jest jakichkolwiek zwrotnych potwierdzeń odebrania decyzji Burmistrza [...] z [...] stycznia 2013 r. przez strony postępowania. Z tego faktu wynika, zdaniem skarżącego, że decyzji tej nie doręczono stronom postępowania oraz że w związku z tym nie weszła ona do obrotu prawnego. W ocenie skarżącego, w związku z tym organ administracji powinien był stwierdzić niedopuszczalność odwołania wniesionego od tej decyzji przez pełnomocnika E. G., zaś merytoryczne rozpoznanie tego odwołania stanowi naruszenie art. 138 § 2 w zw. z art. 134 k.p.a. Skarżący zakwestionował przy tym stanowisko Sądu pierwszej instancji, według którego z faktu, że pełnomocnik E. G. wniósł odwołanie od decyzji Burmistrza [...] z [...] stycznia 2013 r. wynika, że tę decyzję ta strona postępowania otrzymała. Skarżący twierdził, że w rozpoznawanej sprawie kwestia prawidłowości doręczenia decyzji stronom postępowania została rozstrzygnięta wyrokami WSA w Warszawie z 29 maja 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 1223/12, oraz NSA z 14 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 2513/13. Jego zdaniem pierwszy z wymienionych wyroków opierał się na tym, że Burmistrz [...] nie zawiadomił o wszczęciu postępowania wszystkich stron tego postępowania oraz nie doręczył wszystkim stronom postępowania decyzji, przy czym, jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej, chodziło o M. J. K.. Natomiast w powołanym wyroku NSA, zdaniem skarżącego, przyjęto, że główną przeszkodą do merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy było niezawiadomienie przez organ pierwszej instancji wszystkich stron postępowania o wszczęciu postępowania oraz niedoręczenie decyzji wszystkim stronom postępowania, co stanowiło naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. W ocenie skarżącego, stanowisko Sądu pierwszej instancji, że o doręczeniu decyzji można wnosić z tego, że zostało od niej wniesione odwołanie, jest sprzeczne z oceną prawną przyjętą we wskazanych wyrokach.
Odnośnie do zarzutu nieważności postępowania z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że skarżący łączy nieważność postępowania z tym, iż w składzie Sądu, który wydał wyrok z 29 maja 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 1223/12, zasiadali sędziowie WSA sędzia An. Dą. i sędzia T. W., którzy zasiadali również w składzie Sądu wydającego zaskarżony w niniejszej sprawie wyrok Sądu pierwszej instancji.
Uczestniczka postępowania A. C. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie.
Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wniosek (uchylenie zaskarżonego wyroku w całości) i podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Rozpoznając zatem w tak określonych granicach sprawę NSA uznał, że skarga kasacyjna nie jest zasadna.
Przytoczone w skardze kasacyjnej podstawy kasacyjne dotyczą dwóch zagadnień. Po pierwsze, naruszenia art. 138 § 2 w zw. z art. 134 k.p.a., polegającego na tym, że Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił skargi, mimo że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem tych przepisów, gdyż zamiast wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy powinien był na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdzić niedopuszczalność odwołania, które zostało wniesione od decyzji, która nie weszła do obrotu prawnego z powodu niedoręczenia jej stronom postępowania, a także wiążącego się z tym naruszenia art. 153 p.p.s.a., polegającego na niezastosowaniu się do oceny prawnej wyrażonej w wydanych w sprawie wyrokach WSA w Warszawie z 29 maja 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 1223/12, oraz NSA z 14 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 2513/13, dotyczącej jakoby tego, że o doręczeniu decyzji nie można wnosić z tego, że zostało od niej wniesione odwołanie. Po drugie, naruszenia art. 18 § 1 pkt 6a p.p.s.a. i wynikającej z tego na podstawie art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a. nieważności postępowania.
Odnosząc się w pierwszej kolejności, z uwagi na najdalej idące konsekwencje ewentualnego uwzględnienia tego zarzutu, do zarzutu nieważności postępowania NSA stwierdza, że nie jest on zasadny. Zgodnie z art. 18 § 1 pkt 6a p.p.s.a., w aktualnym brzmieniu, które obowiązywało także w chwili wydania zaskarżonego wyroku, sędzia jest wyłączony z mocy samej ustawy m.in. w sprawie dotyczącej "skargi na decyzję lub postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty wydanych w postępowaniu administracyjnym nadzwyczajnym, jeżeli w prowadzonym wcześniej postępowaniu sądowoadministracyjnym dotyczącym kontroli legalności decyzji albo postanowienia wydanych w postępowaniu administracyjnym zwyczajnym, brał udział w wydaniu wyroku lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie". Z przepisu tego jasno wynika, że dotyczy on sytuacji, w której sąd administracyjny orzeka raz w sprawie decyzji lub postanowienia wydanych w postępowaniu zwyczajnym, a drugi raz w sprawie decyzji lub postanowienia wydanych w postępowaniu nadzwyczajnym. Zatem, do rozstrzygnięcia o tym, czy powołany przepis miał w sprawie zastosowanie, wystarczy stwierdzenie, że w rozpoznawanej sprawie obie sprawy, w których wyroki wydał WSA w Warszawie z udziałem sędziów podlegających, zdaniem skarżącego, wyłączeniu (wyrok z 29 maja 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 1223/12 oraz zaskarżony wyrok), dotyczyły decyzji wydanych w postępowaniu zwyczajnym. Żaden z tych wyroków nie został wydany w sprawie, która dotyczyłaby decyzji lub postanowienia wydanych w jakimś z postępowań nadzwyczajnych (w sprawie wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności decyzji, zmiany lub uchylenia ostatecznej decyzji albo stwierdzenia wygaśnięcia decyzji lub uchylenia decyzji wydanej z zastrzeżeniem dopełnienia określonych czynności).
W związku z tym, że jeden z wyroków WSA w Warszawie, w których zasiadali sędziowie podlegający, zdaniem skarżącego, wyłączeniu, został wydany w czasie (29 maja 2013 r.), gdy art. 18 § 1 pkt 6a p.p.s.a. miał inną treść, nie tak oczywistą jak obecnie ("sędzia jest wyłączony z mocy samej ustawy w sprawach <...> dotyczących skargi na decyzję albo postanowienie, jeżeli w prowadzonym wcześniej postępowaniu w sprawie brał udział w wydaniu wyroku lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie"), należy wskazać, że zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2015 r., poz. 658), którą ustalono treść powołanego przepisu obowiązującą w chwili wydania zaskarżonego wyroku, przepisy w postaci zmienionej tą ustawą stosuje się również do postępowań wszczętych przed dniem jej wejścia w życie, czyli przed 15 sierpnia 2015 r. Zatem, mimo że postępowanie w sprawie przed sądem administracyjnym, w której wydano zaskarżony wyrok, zostało wszczęte w czasie, gdy obowiązywał art. 18 § 1 pkt 6a p.p.s.a. o innej treści (skarga została wniesiona jeszcze w 2014 r.), to wyrok w tej sprawie powinien być wydany według przepisów obowiązujących w chwili orzekania, a więc w postaci, która przewiduje, że wyłączenie sędziego ma zastosowanie tylko wówczas, gdy chodzi o udział tego samego sędziego w wydaniu wyroku w sprawie ze skargi na decyzję lub postanowienie wydane w postępowaniu zwyczajnym i następnie w wydaniu wyroku w sprawie ze skargi na decyzję lub postanowienie wydane w postępowaniu nadzwyczajnym.
Z tych względów NSA uznał, że przytoczony w skardze kasacyjnej zarzut nieważności postępowania nie jest zasadny.
Odnosząc się do drugiej kwestii będącej przedmiotem podstaw kasacyjnych, mianowicie naruszenia art. 138 § 2 w zw. z art. 134 k.p.a. i powiązanego z tym zarzutu naruszenia art. 153 p.p.s.a., zauważyć należy, że sprowadza się ona do twierdzenia, iż organ odwoławczy nie powinien był rozpoznawać odwołania od decyzji organu pierwszej instancji, lecz stwierdzić niedopuszczalność tego odwołania, gdyż decyzja organu pierwszej instancji nie została doręczona żadnej ze stron postępowania. W ocenie NSA rozpoznającego sprawę podstawa kasacyjna oparta na takim rozumowaniu jest niezasadna, gdyż z faktu, że od decyzji organu pierwszej instancji, znajdującej się w aktach sprawy, zostało wniesione odwołanie wynika, iż decyzja ta jednak została doręczona, co najmniej tej stronie postępowania, która wniosła odwołanie. W tej sytuacji brak podstaw do twierdzenia, że decyzja, co należy podkreślić, wydana w tym znaczeniu, że została sporządzona z zachowaniem wymogów formalnych określonych w art. 107 § 1 k.p.a., nie istnieje, co miałoby powodować, że odwołanie jest niedopuszczalne z powodu braku przedmiotu odwołania. Zarzut naruszenia art. 138 § 2 i art. 134 k.p.a. nie jest więc zasadny.
Dodać należy, że wbrew temu, co twierdzi się w skardze kasacyjnej, odmienna ocena prawna nie została sformułowana w powołanych w skardze kasacyjnej wyrokach sądów administracyjnych. W żadnym z tych wyroków Sąd administracyjny nie sformułował oceny prawnej, która sprowadzałaby się do tego, że skoro brak w aktach administracyjnych formalnych potwierdzeń doręczenia decyzji organu pierwszej instancji, to należy uznać, że decyzja ta nie istnieje, zaś wniesione od niej odwołanie jest niedopuszczalne. Sądy administracyjne w tych wyrokach dokonały jedynie oceny prawnej tego, że o wszczęciu postępowania administracyjnego nie zawiadomiono wszystkie strony tego postępowania oraz że decyzja organu pierwszej instancji nie została doręczona wszystkim stronom postępowania. Nie jest więc także zasadny zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a.
Mając powyższe na uwadze NSA, na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.