Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 22 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 316/23

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 23 sierpnia 2022 r., sygn. akt II SA/Bd 345/18, oddalił sprzeciw A.R. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu z dnia 25 stycznia 2018 r., nr SKO-72-204/17 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z dnia 7 grudnia 2017 r., nr 70/2017, znak IBG.6730.65.4.2017, Burmistrz Miasta i Gminy Ł. odmówił R.G. (inwestorowi) ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynków usługowo-handlowych wraz z wiatami magazynowymi oraz niezbędną infrastrukturą techniczną, na działkach nr [...] i [...] w Ł. Uzasadniając odmowę organ I instancji podniósł, że nie został spełniony jeden z warunków wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm., dalej: "u.p.z.p."). Organ wskazał, że zgodnie z wnioskiem, planowany budynek handlowo-usługowy miałby mieć powierzchnię zabudowy do 2000m2, szerokość elewacji frontowej – 40 m i wysokość 12 m, co znacznie przekraczałoby wielkość średnich wskaźników budynków znajdujących się w analizowanym obszarze, dla których średnia wielkość powierzchni zabudowy wynosi 154,8 m2, średnia szerokość elewacji frontowej wynosi 11,5 m, natomiast wysokość nie powinna przekraczać 9 m. Ponadto analiza zabudowy sąsiedniej bezpośredniej oraz zabudowy znajdującej się na obszarze analizowanym nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, że planowana inwestycja stanowi kontynuację funkcji.

Z analizy wynika, że na obszarze analizowanym dominującą funkcją jest zabudowa mieszkaniowa zlokalizowana w sąsiedztwie starego miasta i tworząca urbanistyczną całość. Usługi są prowadzone w części budynków mieszkalnych, bądź w obiektach towarzyszących zabudowie mieszkaniowej i mają charakter lokalnego rzemiosła. Ponadto na działce nr [...] – bezpośrednio graniczącej z terenem inwestycji, znajduje się historyczny cmentarz – obecnie Miejsce Pamięci Narodowej. Zgodnie z pismem Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w sąsiedztwie Miejsca Pamięci Narodowej nie powinna być prowadzona działalność komercyjna. Ostatecznie organ uznał, że warunek tzw. dobrego sąsiedztwa nie został spełniony.

Na skutek wniesionego przez inwestora odwołania, decyzją z dnia 25 stycznia 2018 r., nr SKO-72-204/17, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Toruniu uchyliło zaskarżoną decyzję Burmistrza Miasta i Gminy Ł. i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W ocenie Kolegium zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego, zwłaszcza § 3 ust. 1, § 4, § 5 ust. 1, § 6 ust. 1 i 2 i § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588, dalej: "rozporządzenie MI"). Organ odwoławczy uznał, że:

1. - obszar analizowany został błędnie wyznaczony. Powinien być to obszar wyznaczony w odległości nie mniejszej, niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem, nie mniejszej jednak niż 50 m, a w rozpatrywanej sprawie szerokość frontu działek wynosi 61,41 m, zatem trzykrotna szerokość to 184,23 m, zaś granica obszaru analizowanego w kierunku zachodnim została wyznaczona w odległości 92 m. Ponadto granica obszaru analizowanego wyznaczonego wokół działek budowlanych, których dotyczy wniosek, przebiega przez fragmenty budynków. Na podstawie tak wyznaczonego obszaru analizowanego, nie było możliwe prawidłowe ustalenie cech i funkcji zabudowy;
2. - w analizie w sposób błędny stwierdzono, że nie jest możliwe ustalenie linii zabudowy, albowiem inwestycja miałaby zostać zlokalizowana w odległości ok. 40 m od zewnętrznej drogi powiatowej. Z kolei część graficzna analizy zawiera określoną linię zabudowy. W ocenie organu odwoławczego naruszono tym samym § 4 ust. 1 rozporządzenia MI;
3. - nieprawidłowo ustalono wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy poprzez określenie powierzchni zabudowy inwestycji i średniej powierzchni zabudowy sąsiednich budynków. Organ wskazał, że zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia MI wskaźnik powierzchni nowej zabudowy wyznacza się w stosunku do powierzchni działki albo terenu – wskaźnik ten winien mieć wartość procentową;
4. - nieprawidłowo ustalono szerokość elewacji frontowej dla nowej zabudowy, z pominięciem tolerancji 20% wartości średniej szerokości wynikającej z analizy obszaru, naruszając tym samym § 6 rozporządzenia MI;
5. - naruszono przepisy postępowania pomijając ustalenia dotyczące konieczności przeprowadzenia ewentualnej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko zgodnie z art. 63 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn.: Dz.U. z 2017 r. poz. 1405 ze zm., dalej: "u.i.ś"). Organ wskazał, że zgodnie z wnioskiem planowana powierzchnia utwardzona wynosić ma 0,68 ha, a ze względu na treść § 3 pkt 56 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 71, dalej: "rozporządzenie RM") organ zobowiązany był ustalić faktyczną powierzchnię parkingów.

Kolegium nie podzieliło stanowiska Burmistrza, że planowana inwestycja jest położona w bezpośrednim sąsiedztwie Pomnika Pamięci Narodowej. Z pisma Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 12 października 2018 r. wynika bowiem, że sąsiadująca z inwestycją działka nr [...] nie stanowi Miejsca Pamięci Narodowej ani nie jest objęta formą ochrony zabytków wymienioną w art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tekst jedn.: Dz.U. z 2017 r. poz. 2187).

Pismem z dnia 6 lutego 2018 r. A.R. wniosła sprzeciw od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, zarzucając jej naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., dalej: "k.p.a.") przez jego błędne zastosowanie, oraz wnosząc o uchylenie decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania. Uzasadniając swoje stanowisko, podniosła m.in., że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania nie uzasadnia uchylenia decyzji I instancji i skierowania sprawy do ponownego rozpoznania i wymagane jest wykazanie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zauważyła, że w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej winno znaleźć się wyjaśnienie dlaczego Organ nie orzekł merytorycznie oraz jakie konkretne okoliczności wymagają zbadania przez organ I instancji.

W ocenie Sprzeciwiającej się, obszar analizowany został wyznaczony prawidłowo i stanowi on urbanistyczną całość, a jego analiza szczegółowo opisuje stan zainwestowania terenu. Podniosła, że planowana inwestycja będzie sprzeczna z istniejącą zabudową. Sprzeciwiająca się zakwestionowała również pozostałe dostrzeżone przez organ odwoławczy błędy popełnione przez organ I instancji. Przy czym zgodziła się z zarzutem organu odwoławczego dotyczącym braku ustaleń w kontekście ewentualnej konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

W odpowiedzi na sprzeciw organ odwoławczy wniósł o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w decyzji.

Postanowieniem z dnia 6 kwietnia 2018 r. Sąd zawiesił postępowanie w sprawie ze względu na wszczęte przez R.R. postępowanie sądowe przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Bydgoszczy ze skargi na decyzję SKO o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji SKO z dnia 25 stycznia 2018 r.

Wyrokiem z dnia 9 października 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 849/18, Sąd oddalił skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu z dnia 23 maja 2018 r., nr SKO-72-106/18 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji własnej z dnia 25 stycznia 2018 r., nr SKO-72-204/17, zaś wyrokiem z dnia 27 stycznia 2022 r., sygn. II OSK 1469/19, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na ww. orzeczenie.

W związku z powyższym, postanowieniem z dnia 21 czerwca 2022 r. podjęto zawieszone postępowanie.

W wyniku przeprowadzonego postępowania Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uznał, że sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie.

Sąd stwierdził, że zarzuty organu odwoławczego względem rozstrzygnięcia I instancji uzasadniały zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a.

Według stanowiska Sądu zasadnie organ odwoławczy stwierdził naruszenie § 3 rozporządzenia MI. Analiza urbanistyczno-architektoniczna dokonywana w ramach postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy stanowi zasadniczy dowód w sprawie prowadzonej w tym przedmiocie, toteż jego prawidłowe przeprowadzenie (sporządzenie i ocena analizy) należy przede wszystkim do organu rozpoznającego wniosek w I instancji i co do zasady organ ten nie może być "wyręczany" w tym zakresie przez organ odwoławczy dostrzegający wadliwość przeprowadzonej analizy.

Organ I instancji przyjął bowiem jako szerokość frontu działek objętych wnioskiem wartość 50,6 m, określając zasięg obszaru analizowanego jako trzykrotność tej wartości (151,8 m). Tymczasem w załącznikach graficznych do ww. analizy (w tabeli "oznaczenia") wskazuje się, że szerokość frontu działek objętych wnioskiem wynosi 61,41 m, a trzykrotna szerokość – 184,23 m. Jest to niespójne z rysunkiem samych załączników mapowych, niespójne z treścią decyzji oraz częścią tekstową analizy. Niespójności tej nie wyjaśniono też w treści samej decyzji i analizy.

Sąd wskazał, że w powyższym zakresie wypowiedział się również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku o sygn. akt II OSK 1469/19. NSA wskazał tam, że nieprawidłowe wyznaczenie granic obszaru analizowanego spowodowało wydanie decyzji pierwszoinstancyjnej (z dnia 7 grudnia 2017 r.) z naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i § 3 ust. 2 rozporządzenia MI. Wadliwe wyznaczenie granic obszaru analizowanego stanowi o braku dążenia do wyczerpującego zbadania sprawy w jej całokształcie (naruszenie art. 6, art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a.) i doprowadziło do błędnych, bo przedwczesnych, ustaleń w zakresie braku możliwości zabudowy działki inwestora. Uchybienie to, w ocenie NSA, ma wpływ na wynik sprawy, a zakres dodatkowych ustaleń jest kluczowy dla jej końcowego wyniku.

Sąd nie podzielił stanowiska Sprzeciwiającej się, jakoby błędne określenie granicy obszaru z pominięciem szerokości 184,23 m było nieistotne. To, czy zasięg obszaru analizowanego określony zostanie na trzykrotność wartości 50,6 m, czy 61,41 m (jak wynika z tabeli "oznaczenia" na załącznikach mapowych) ma decydujący wpływ na to, które działki w kierunkach północnym, wschodnim i południowym zostaną objęte analizą.

Natomiast zgodził się z SKO co do tego, że w decyzji I instancji nieprawidłowo posłużono się wielkościami powierzchni zabudowy w odniesieniu do współczynnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, o którym mowa w § 5 ust. 1 rozporządzenia MI. Powyższy wskaźnik nie polega na określeniu powierzchni zabudowy planowanej inwestycji, ale relacji tej powierzchni do powierzchni działki lub terenu inwestycji. Winien być on zatem określany procentowo. Uczyniono to zresztą w tabelarycznym ujęciu działek leżących na obszarze analizowanym, jednak w części tekstowej analizy, komentując spełnienie ww. parametru, Burmistrz nie wypowiedział się o procentowym wyrażeniu intensywności zabudowy planowanej inwestycji w relacji do intensywności zabudowy na działkach objętych analizą. Powyższe stanowi drugą z uzasadnionych podstaw zastosowania przez SKO art. 138 § 2 k.p.a.

Sąd przyznał też rację organu odwoławczemu, który uznał, że organ I instancji winien przeanalizować, czy powierzchnia parkingu do obsługi zamierzonej inwestycji jest na tyle duża, że w sprawie będzie istniał obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, zgodnie z art. 63 u.i.ś. Jak wynika z wniosku, powierzchnia utwardzona ma wynosić ok. 6800 m², co budzi wątpliwość w kontekście § 3 pkt 56 rozporządzenia RM.

Nie zgodził się zaś z twierdzeniem SKO, jakoby granice obszaru analizowanego poprowadzone zostały po fragmentach budynków. Z załączników graficznych wynika, że objęte obszarem analizowanym działki, przez które jedynie częściowo przebiegała granica tego obszaru, zostały w całości ujęte w analizie, co należy uznać samo w sobie za zabieg prawidłowy.

Sąd nie podzielił też stanowiska SKO co do niekonsekwentnego rozstrzygnięcia przez Wójta kwestii obowiązującej linii zabudowy, a przez to naruszenia § 4 ust. 1 rozporządzenia MI. Z części tekstowej analizy funkcji i cech zabudowy oraz zagospodarowania terenu wynika, że nie jest możliwe wyznaczenie linii zabudowy zgodnie z wnioskiem, a nie to, że jej nie wyznaczono.

Podobnie Sąd ocenił wytyk SKO wobec nieprawidłowego określenia szerokości elewacji frontowej inwestycji. Organ I instancji wskazał, że średnia szerokość elewacji frontowej na obszarze analizowanym wynosi 11,5 m, a więc z uwzględnieniem 20% tolerancji wynikającej z § 6 ust. 1 rozporządzenia MI, nowa zabudowa nie powinna cechować się elewacją frontową o szerokości większej niż 13,8 m. Jeżeli organ odwoławczy uważa, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy należy uwzględnić treść § 6 ust. 2 w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia MI (wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy), to winien w tym zakresie rozstrzygnąć co do istoty, a nie przekazywać sprawy organowi I instancji.

Sąd wskazał, że tak samo rozstrzygnięciu co do istoty przez SKO winna podlegać kwestia co do zidentyfikowania przeszkody dla ustalenia warunków zabudowy w postaci sąsiedztwa Miejsca Pamięci Narodowej. Rozbieżność stanowisk organów obu instancji wynika z oceny tej okoliczności w sposób merytoryczny, nie jest zaś wynikiem niedostatecznie przeprowadzonego postępowania dowodowego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła A.R., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w całości.

Wyrokowi zarzucono naruszenie:

1. - art. 64d ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369, dalej: "p.p.s.a.") w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. w wyniku uznania, że kasatoryjna decyzja SKO w Toruniu została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa procesowego w zakresie konieczności przeprowadzenia ponownej analizy urbanistycznej wymaganej przepisami ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym.

Na podstawie tego zarzutu wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz zasądzenie od Organu na rzecz Skarżącej kosztów postępowania podług norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 182 § 2a p.p.s.a. skarga kasacyjna od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji jest rozpoznawana na posiedzeniu niejawnym. Stosownie zaś do 182 § 3 p.p.s.a., na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Stosownie do powyższej regulacji Naczelny Sąd Administracyjny wydał wyrok w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w składzie jednoosobowym.

Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

1. 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu.

Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszenia art. 64d p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. przez Sąd I instancji przy ocenie zaskarżonej decyzji.

Na wstępie należy zaznaczyć, że przytoczenie podstawy kasacyjnej musi być precyzyjne, gdyż – z uwagi na związanie granicami skargi kasacyjnej – Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy prawa, które wyraźnie zostały wskazane w skardze kasacyjnej, jako naruszone. W rozpoznawanej skardze kasacyjnej wskazano, że zaskarżonym wyrokiem doszło do naruszenia art. 64d p.p.s.a. Artykuł ten składa się z dwóch paragrafów: § 1: "Sąd rozpoznaje sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym w terminie trzydziestu dni od dnia wpływu sprzeciwu od decyzji." oraz § 2: "Sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji, może przekazać sprawę do rozpoznania na rozprawie." Skarżąca nie wskazała, który z powyższych paragrafów miał być naruszony, bądź też, czy doszło do naruszenia obu paragrafów. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zastępować strony i precyzować, czy też uzupełniać przytoczone podstawy kasacyjne. Nie jest też władny badać, czy Wojewódzki Sąd Administracyjny nie naruszył innych przepisów.

Jako niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym: "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie."

Znaczenie, jakie dla treści decyzji w sprawie warunków zabudowy mają wyniki analizy urbanistycznej (zob. wyrok NSA z dnia 5 maja 2022 r., sygn. akt II OSK 691/22, LEX nr 3365756), każe traktować decyzję Burmistrza, wydaną w oparciu o ten kluczowy dla sprawy środek dowodowy, który w tym przypadku cechuje się wykazanymi przez organ odwoławczy wadami, jako decyzję wydaną z naruszeniem przepisów postępowania, zaś materię będącą przedmiotem analizy urbanistycznej, za konieczny zakres sprawy mający istotny wpływ na rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a.

Wbrew twierdzeniom Skarżącej, zawartym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, przyczyny, jakie organ odwoławczy uznał za dające podstawy do wydania decyzji kasacyjnej, zostały szczegółowo określone w kwestionowanej decyzji (s. 4-7 decyzji SKO). Z nich też wynika, konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, który z uwagi na zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, nie mógł być przedmiotem uzupełniającego postępowania wyjaśniającego w postępowaniu odwoławczym (por. wyroki NSA z: dnia 4 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 3557/19, LEX nr 2774541 oraz dnia 26 listopada 2020 r., sygn. akt II OSK 2800/20, LEX nr 3097906).

W tym stanie rzeczy postępowanie odwoławcze musiało doprowadzić do wydania przez Kolegium decyzji kasacyjnej, prawidłowo ocenionej przez Sąd I instancji.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.