Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 18 maja 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 98/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę R. K. (dalej określanego jako skarżący) na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy.
Wyrok wydano w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy:
Pismem z dnia 12 stycznia 2016 r. skarżący wniósł do Burmistrza Miasta Stawiszyna o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie stacji kontroli pojazdów wraz z samoobsługową dwustanowiskową automatyczną myjnią samochodową oraz budowie zjazdu publicznego z drogi krajowej na działkach nr [...] i [...] w miejscowości [...] przy drodze krajowej nr [...].
Burmistrz Stawiszyna, zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt. 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r. poz. 778, ze zm., obecnie Dz. U. z 2017 r. poz. 1073, ze zm., dalej powoływanej jako ustawa), wystąpił o uzgodnienie projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla wskazanej inwestycji do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Poznaniu, który postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...] odmówił tego uzgodnienia.
Dyrektor powołał się m.in. na art. 35 ust 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2015 r. poz. 460 ze zm., obecnie Dz. U. z 2017 r. poz. 2222, ze zm.) i stwierdził, że proponowana zmiana zmieniałaby diametralnie obciążenie ruchem poprzecznym omawianego miejsca, co wpłynęłoby negatywnie na bezpieczeństwo ruchu drogowego użytkowników drogi mającej status drogi krajowej głównej ruchu przyspieszonego.
Skarżący złożył wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, lecz Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad przywołanym wyżej postanowieniem z dnia [...] listopada utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu zwrócił uwagę, że stosownie do art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku, gdy teren ma dostęp do drogi publicznej w rozumieniu wynikającym z art. 2 pkt 14 ustawy. Zaznaczył, że dostęp ten musi istnieć w dacie orzekania o warunkach zabudowy, a nie może powstać dopiero w przyszłości. Tymczasem teren planowanej inwestycji nie posiada ani bezpośredniego dostępu do drogi krajowej ze względu na brak urządzonego zjazdu publicznego lub zezwolenia zarządcy drogi na jego lokalizację, ani pośredniego przez drogę wewnętrzną lub ustanowienie służebności drogowej. W konsekwencji uzgodnienie decyzji o warunkach zabudowy jest wykluczone z przyczyn formalnych, niezależnie od argumentów podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Skarżący złożył na tę decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając jej m.in. błędną wykładnię art. 61 ust. 1 ustawy.
Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.
W uzasadnieniu wyroku z dnia 18 maja 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skonstatował, że stosownie do art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy w niniejszej sprawie podlegał uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi, ponieważ teren planowanej inwestycji przylega do pasa drogowego drogi krajowej nr [...] oraz że materialnoprawny zakres tego uzgodnienia wyznacza art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Podzielił jednak pogląd, że uzgodnienie takie było niemożliwe ze względu na brak dostępu terenu do drogi publicznej w znaczeniu określonym w art. 2 pkt 14 ustawy. W świetle przedłożonego do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy obsługa komunikacyjna planowanego przedsięwzięcia ma bowiem odbywać się przez projektowany zjazd publiczny z drogi krajowej nr [...] do działki nr ew. [...].
Rozwijając ten wątek Sąd podkreślił, że nieruchomość ma dostęp do drogi publicznej, gdy w stosunku do niej funkcjonuje w obrocie prawnym ostateczna decyzja zarządcy drogi publicznej, zezwalająca na lokalizację zjazdu stosownie do art. 29 ust. 1 w związku z art. 4 pkt 8 ustawy o drogach publicznych. Odwołał się do orzecznictwa, w myśl którego dostęp ten, będący konieczną przesłanką wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy oraz pozytywnego zaopiniowania projektu, oznacza dostęp zarówno faktyczny, jak i prawny. Nawiązał zarazem do tezy wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1467/09 (LEX nr 746565), że musi on istnieć w chwili wydawania tej decyzji (Wojewódzki Sąd Administracyjny wspomniał o dacie orzekania przez organ uzgadniający), a nie być wtedy dopiero planowany.
W kolejnym fragmencie uzasadnienia Sąd zauważył, że uzgodnienie warunków zabudowy obiektu budowalnego na nieruchomości przyległej do pasa drogowego nie zastępuje decyzji o lokalizacji zjazdu, choć stanowi swoistą promesę jej uzyskania. Nie dopatrzył się naruszeń prawa materialnego i procesowego i zgodził się z organem co do braku podstaw uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy.
Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę oddalił stosownie do art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2016 r. poz. 718, ze zm., obecnie Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej powoływanej jako P.p.s.a.).
Skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika, będącego adwokatem, wniósł skargę kasacyjną od wyroku z dnia 18 maja 2017 r., zaskarżając go w całości.
Skarga kasacyjna zawiera tylko jeden zarzut procesowy odniesiony do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w związku z art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, art. 53 ust. 4 pkt 9, art. 60 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy. Pełnomocnik podniósł, że Sąd pierwszej nie uwzględnił skargi i nie uchylił zaskarżonego postanowienia (w skardze kasacyjnej mowa o decyzji) pomimo naruszenia przez organ tych ostatnich przepisów.
W oparciu o tę podstawę kasacyjną pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa wg norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor przedstawił stanowisko Sądu pierwszej instancji i nie zgadzając się z nim zaakcentował, że art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy i art. 35 ust. 3 ustawy nie formułują wymogu, by planowana inwestycja objęta była decyzją zezwalającą na lokalizację zjazdu. Wskazał jednocześnie, że projekt decyzji o warunkach zabudowy będący przedmiotem uzgodnienia obejmował także projekt zjazdu.
Pełnomocnik stwierdził też, że organ uzgadniający nieprawidłowo odwołał się do art. 60 ust. 1 ustawy, który reguluje warunki wydania decyzji o warunkach zabudowy, nie uzgodnienia jej projektu. Jego zdaniem zatem to, czy nieruchomość ma dostęp do drogi publicznej, może być badane nie na etapie uzgodnienia, lecz dopiero przez organ administracji orzekający o warunkach zabudowy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
Przed odniesieniem się do zarzutów w niej zawartych stwierdzić wypada, że zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie wymienione w § 2 tego przepisu przesłanki nieważności postępowania sądowego. Oznacza to, iż kontrola instancyjna orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego sprawowana jest w ramach zakreślonych przez podstawy kasacyjne, wskazane i uzasadnione w skardze kasacyjnej. Podczas tej kontroli można zatem uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie powołane jako naruszone (tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 508/12, LEX nr 1375116). Jak często podkreśla się w orzecznictwie, Naczelny Sąd Administracyjny nie jest natomiast uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów lub też stawiania hipotez czy domyślania się, czego te zarzuty dotyczą (tak np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 323/12, LEX nr 1219134).
Rozpoznawana skarga kasacyjna jest z tego punktu widzenia dotknięta pewnymi mankamentami, stanowiącymi wynik braku należytej staranności redakcyjnej, jaką powinien zachować profesjonalny pełnomocnik podczas sporządzania tego wysoce sformalizowanego środka zaskarżenia. Zarzut kasacyjny, który został określony jako procesowy, obejmuje wszak również przepisy materialnoprawne. W art. 61 ust. 1 ustawy wyliczono bowiem przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy i nie unormowano żadnych kwestii łączących się z postępowaniem w tym przedmiocie. Ponadto przepis ten dzieli się na dalsze jednostki redakcyjne, z których każdą poświęcono innej ze wspomnianych przesłanek. Przedmiotem sporu była tylko jedna z nich, przewidziana w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy.
Powyższe uchybienia nie dyskwalifikują jednak skargi kasacyjnej, nie uniemożliwiając ustalenia wyrażonego w niej stanowiska i przyjęcia go przez Naczelny Sąd Administracyjny za kryterium weryfikacji zaskarżonego wyroku. Sprowadza się ono w istocie do jednej kwestii spornej zamykającej się w pytaniu o to, czy organ uzgadniający projekt decyzji o warunkach zabudowy może odmówić uzgodnienia z tego powodu, że w jego ocenie teren planowanej inwestycji nie ma dostępu do drogi publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił pogląd wyrażony w skardze kasacyjnej, w myśl którego odpowiedź ta - wbrew zapatrywaniom Sądu pierwszej instancji - musi być przecząca.
Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoczął swój wywód od trafnych spostrzeżeń, z których wszelako wyprowadził błędne wnioski. I tak słusznie zauważył, że decyzję o warunkach zabudowy należało w sprawie wydać po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi. Obowiązek taki wynika z objętego podstawami kasacyjnymi art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy stosowanego na zasadzie odesłania zawartego w art. 64 ust. 1 ustawy, w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Fakt, że w sprawie chodzi o taki obszar, niejako sam przez się pozwala przy tym zakwestionować twierdzenie wypowiedziane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, które zostało zaakceptowane przez Sąd, iż teren inwestycji nie ma dostępu do drogi publicznej z uwagi na brak zjazdu publicznego lub decyzji zezwalającej na jego wykonanie. Zamierzenie budowlane, jak słusznie podniesiono w skardze kasacyjnej, polegało przecież również na budowie takiego zjazdu.
Jeżeli zważyć, że teren inwestycji przylega bezpośrednio do drogi publicznej, uznać trzeba, iż dokonana przez Sąd pierwszej instancji wykładnia art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy a limine wyłącza możliwość uzgodnienia warunków zabudowy każdego zamierzenia, w wyniku którego miałby być wykonany zjazd na drogę publiczną. Bezsprzecznie przy tym odmowa uzgodnienia, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, następuje wówczas z przyczyn innych niż te, którymi powinien się kierować organ dokonujący uzgodnienia.
Ta ostatnia kwestia uszła uwadze Sądu, chociaż zasadnie uznał on, iż zakres uzgodnienia wyznacza art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, według którego zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą. Sąd przeszedł jednak do porządku nad tym, że w zaskarżonym postanowieniu odstąpiono od tego kryterium, mimo że utrzymano nim w mocy postanowienie, w którym go zastosowano. Organ uzgadniający powołał się zaś na art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy, który przewiduje warunek wydania decyzji o warunkach zabudowy w postaci dostępu terenu do drogi publicznej. Wykroczył zatem poza przysługujące mu kompetencje i nie poprzestając na rozważeniu kwestii należących do jego właściwości, kierował się okolicznościami, jakie podlegają ocenie organu właściwego do wydania decyzji, która miała być przez niego uzgodniona.
Tym samym Sąd pierwszej instancji w nieadekwatny sposób powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1467/09. Otóż w wyroku tym wypowiedziano się o dostępie do drogi publicznej istniejącym w dacie orzekania o warunkach zabudowy, w postępowaniu sądowym mającym na celu kontrolę decyzji wydanej w tym przedmiocie, nie zaś postanowienia uzgadniającego jej projekt. Uzgodnienie to, dokonywane przez zarządcę drogi stosownie do art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, powinno koncentrować się natomiast na możliwości włączenia do drogi ruchu związanego z projektowaną inwestycją, czyli jak wskazuje się w orzecznictwie, przede wszystkim na zgodności planowanych działań z zasadami bezpieczeństwa w ruchu drogowym będącej główną przesłanką tego uzgodnienia (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1966/17, LEX nr 2457528).
Sąd pierwszej instancji błędnie oddalił skargę, choć powinien ją uwzględnić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. z uwagi na naruszenie przez zaskarżone postanowienie art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych oraz art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy, co zasadnie podniesiono w skardze kasacyjnej. W takim stanie rzeczy trzeba zastosować w postępowaniu kasacyjnym art. 188 P.p.s.a. W świetle tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Jak dowiedziono wyżej, zaskarżony wyrok podlega uchyleniu, gdyż Sąd pierwszej instancji błędnie oddalił skargę zamiast ją uwzględnić. Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. uchylił zarówno zaskarżony wyrok, jak i zaskarżone postanowienie.
Oznacza to, że sprawa uzgodnienia wraca na etap rozpoznania wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Odnosząc się do tego wniosku Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad powinien zastosować się do powyższego stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego co do kryteriów uzgodnienia. Nie może jednak tracić z pola widzenia zmian stanu prawnego, jakie nastąpiły w trakcie postępowania, z dniem 1 stycznia 2017 r. na mocy art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców (Dz. U. poz. 2255), którym dodano do ustawy o drogach publicznych art. 29 ust.
6. W myśl tego przepisu budowa lub przebudowa zjazdu na podstawie zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu nie wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, co oznacza, że w takim przypadku zbędne jest również uzgodnienie tej decyzji.
O kosztach postępowania orzeczono stosownie do art. 203 pkt 1 P.p.s.a. Koszty te obejmują wpis od skargi, opłatę kancelaryjną od wniosku o sporządzenie uzasadnienia, wpis od skargi kasacyjnej, wynagrodzenie pełnomocnika będącego adwokatem oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa.