Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 kwietnia 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 2282/18 oddalił skargę J. W. (dalej "skarżąca") na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej GINB) z dnia [...] sierpnia 2018 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Decyzją z dnia [...] listopada 2004 r. Starosta H. zatwierdził projekt budowlany i udzielił A. H. pozwolenia na budowę budynku inwentarskiego (wolnostanowiskowej bezściółkowej obory o obsadzie 200 DJP), zamkniętego szczelnego zbiornika na płynne odchody zwierzęce i dwukomorowego szczelnego zbiornika na ścieki socjalno-bytowe na działce nr ew. [...], położonej we wsi I., gmina N. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2011 r. Wojewoda Podlaski odmówił wszczęcia na wniosek J. W. z [...] grudnia 2008 r. (uzupełniony pismem z [...] października 2011 r.) postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji.
Postanowieniem z [...] grudnia 2011 r. GINB utrzymał w mocy to postanowienie.
Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2013 r. (następnie doprecyzowanym) J. W. wystąpiła o stwierdzenie nieważności postanowienia Wojewody Podlaskiego z dnia [...] listopada 2011 r. oraz postanowienia GINB z dnia [...] grudnia 2011 r.
GINB postanowieniem z [...] lutego 2013 r. odmówił stwierdzenia nieważności własnego postanowienia z [...] grudnia 2011 r., a postanowieniem z [...] kwietnia 2013 r. utrzymał w mocy postanowienie z dnia [...] lutego 2013 r.
Wyrokiem z dnia 22 stycznia 2014 r., VII SA/Wa 1207/13, WSA w Warszawie oddalił skargę J. W. na to postanowienie.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 27 sierpnia 2015 r., II OSK 2302/14, uchylił powyższy wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.
Ponownie badając sprawę WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 15 stycznia 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 2563/15, uchylił postanowienie GINB z dnia [...] kwietnia 2013 r. oraz poprzedzające je postanowienie z dnia [...] lutego 2013 r.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 6 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 939/16, oddalił skargę kasacyjną J. W. wywiedzioną od ww. wyroku.
Po ponownym rozpoznaniu sprawy GINB postanowieniem z dnia [...] czerwca 2018 r., odmówił stwierdzenia nieważności swojego postanowienia z [...] grudnia 2011 r.
Po rozpoznaniu wniosku J. W. o ponowne rozpatrzenie sprawy, GINB zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2018 r. utrzymał w mocy własne rozstrzygnięcie z dnia [...] czerwca 2018 r.
Skargę na to postanowienie wywiodła J. W., zaskarżając je w całości.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.
Sąd zwrócił uwagę, iż GINB badając ponownie sprawę po uchyleniu jego rozstrzygnięć z dnia [...] lutego i [...] kwietnia 2013 r. stwierdził, że Wojewoda Podlaski, a następnie GINB w postanowieniach odpowiednio z dnia [...] listopada i [...] grudnia 2011 r., naruszyły art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.; dalej k.p.a.), bowiem brak przymiotu strony u J. W. nie był okolicznością oczywistą i niekwestionowaną, zatem zastosowania nie mógł w sprawie znaleźć wskazany przepis prawa, umożliwiający odmowę wszczęcia postępowania w sytuacjach oczywistych. GINB podkreślił przy tym, realizując w tym względzie wytyczne sądowe, iż organy powinny były wszcząć postępowanie nieważnościowe i dopiero po jego przeprowadzeniu wydać stosowne rozstrzygnięcie.
W ocenie organu wadliwość ta nie stanowiła jednak rażącego naruszenia prawa, dającego podstawę do stwierdzenia obecnie nieważności postanowień Wojewody i GINB z 2011 r. Ponadto Sąd wskazał, iż w ramach tej sprawy prawomocnie i wiążąco przesądzono, że kwestie i wywody prawne rozstrzygnięte wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanym w sprawie II OSK 208/06, na który powołuje się skarżąca, nie mogą stanowić podstawy do formułowania ocen prawnych w sprawie niniejszej. Możliwość taka została wyraźnie i jednoznacznie odrzucona w zapadających kolejno orzeczeniach kończących postępowania sądowe oznaczone sygnaturami akt II OSK 2302/14, VII SA/Wa 2563/15 i II OSK 939/16. Jak już wskazano, organ przyjął, że zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a. było wadliwe, co w istocie przesądziły wcześniej sądy administracyjne orzekające w sprawie. Jednakże w okolicznościach niniejszej sprawy, zwłaszcza zaś z uwagi na formalny charakter postanowienia Wojewody Podlaskiego z dnia [...] listopada 2011 r. oraz GINB z dnia [...] grudnia 2011 r., niezamykających możliwości np. ponownego złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty, jak i ze względu na toczące się inne postępowania w tym zakresie (z wniosku J. W. dotyczące wspomnianej na wstępie decyzji budowlanej Starosty H.), nie zachodzą skutki społeczno-gospodarcze niemożliwe do zaakceptowania, a przez to naruszenie art. 61a § 1 k.p.a. nie ma charakteru rażącego.
Podzielając tę argumentację co do zasady Sąd zwrócił uwagę na jeszcze inny aspekt tej sprawy. Otóż zasadność odmowy stwierdzenia przez GINB nieważności postanowień Wojewody Podlaskiego z dnia [...] listopada 2011 r. oraz GINB z dnia [...] grudnia 2011 r., które zakończyły postępowania w przedmiocie wniosku skarżącej w sposób formalny, wynika także z całości istotnych okoliczności spraw skarżącej widzianych sensu largo w aspekcie wszystkich jej wniosków i inicjatyw kierowanych do organów nadzoru w celu wyeliminowania z obrotu decyzji Starosty H. z dnia [...] listopada 2004 r. jako nieważnej.
Sąd zaznaczył, że z urzędu jest mu wiadome, że przed organami administracji publicznej toczy się postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wskazanej decyzji Starosty H. z dnia [...] listopada 2004 r., w którym Wojewoda Podlaski decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. odmówił stwierdzenia, na wniosek W. K., nieważności tej decyzji budowlanej, zaś GINB decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r., po rozpatrzeniu odwołania J. W., umorzył postępowanie odwoławcze. Ta decyzja była przedmiotem oceny WSA w Warszawie, który wyrokiem z dnia [...] maja 2016 r., VII SA/Wa 2258/14, oddalił skargę. Na skutek skargi kasacyjnej J. W., NSA wyrokiem z dnia 6 lutego 2018 r., II OSK 2438/16, uchylił ww. wyrok oraz decyzję GINB z dnia [...] sierpnia 2014 r. Powyższe oznacza zatem, że przed GINB toczy się ponownie postępowanie wywołane odwołaniem J. W. od decyzji Wojewody Podlaskiego odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Starosty H., a więc rozpatrującego sprawę w sposób merytoryczny.
Sąd stwierdził, że jakkolwiek w niniejszej sprawie postanowienia Wojewody Podlaskiego z dnia [...] listopada 2011 r. i GINB z dnia [...] grudnia 2011 r. zostały wydane z naruszeniem art. 61a § 1 k.p.a., to jednak wobec toczącego się aktualnie postępowania nieważnościowego z udziałem skarżącej, w którym dodatkowo rozstrzygane są kwestie merytoryczne a nie formalne, nie ma podstaw do prowadzenia dwóch odrębnych postępowań w tym samym przedmiocie. Postanowieniom tym nie można zatem zarzucić rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., bowiem nie zachodzą skutki społeczno-gospodarcze niemożliwe do zaakceptowania. Kwestia ważności kontestowanej przez skarżącą decyzji budowlanej Starosty H. będzie zatem merytorycznie badana przez organy nadzoru, przy uwzględnieniu wytycznych zawartych w wyroku z dnia 6 lutego 2018 r., II OSK 2438/16 i udziale skarżącej. Postanowienia odmawiające wszczęcia kolejnego postępowania nadzwyczajnego, pomimo naruszenia przepisów postępowania - art. 61a § 1 k.p.a., nie są tym samym, w ocenie Sądu, dotknięte wadą nieważności.
W kontekście powyższego Sąd podkreślił, iż wniosek strony złożony w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej oraz jego uzasadnienie nie są dla organu nadzoru wiążące. O ile zatem organ ma obowiązek odniesienia się do przyczyn nieważności wskazywanych przez stronę, o tyle nie jest ograniczony wyłącznie tymi przyczynami. Sąd zaznaczył, że mając na uwadze toczące się aktualnie postępowanie nieważnościowe względem decyzji budowlanej Starosty H. z dnia [...] listopada 2004 r., skarżąca ma możliwość czynnego udziału i przedstawiania wszystkich okoliczności przemawiających jej zdaniem za unieważnieniem kwestionowanej decyzji. Pomimo więc naruszenia art. 61a § 1 k.p.a. nie jest to naruszenie rażące, skutkujące stwierdzeniem nieważności postanowień.
Skargę kasacyjną od ww. wyroku wniosła J. W., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia wyroku i stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia, a także zasądzenia kosztów postępowania. Wyrokowi temu zarzuciła naruszenie:
- 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez oddalenie skargi w sytuacji, gdy zaskarżone postanowienie GINB z dnia [...] czerwca 2018 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia własnego z dnia [...] grudnia 2011 r. powinno podlegać uchyleniu, jako wydane z rażącym naruszeniem przez organ przepisów postępowania, w postaci art. 28, art. 61a § 1 i art. 61 § 3 k.p.a.;
- 2. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.; dalej p.u.s.a.) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. przez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli działalności administracji publicznej w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. przez oddalenie skargi, podczas gdy organy I i II instancji w sposób rażący naruszyły szereg przepisów postępowania, co skutkowało wydaniem postanowień oczywiście naruszających prawo i wywołujących skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności;
- 3. art. 145 § 1 pkt 1lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 k.p.a. przez akceptację ograniczeń przyjętych przez organ I instancji w zakresie czynności niezbędnych do ustalenia stanu faktycznego;
- 4. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego przez oddalenie skargi mimo nierozstrzygnięcia przez organ o posiadaniu przez skarżącą przymiotu strony przy uwzględnieniu, że stroną postępowania jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie;
- 5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. przez zaniechanie realizacji funkcji kontrolnej sądu i pominięcie całokształtu okoliczności sprawy w związku z rozpoznaniem sprawy w oparciu o niepełny materiał dowodowy, a także pominięcie faktów znanych Sądowi z urzędu w warunkach, kiedy kwestia interesu prawnego skarżącej w pozwoleniu na budowę spornej inwestycji została osądzona prawomocnymi wyrokami sądów administracyjnych. Pominięcie naruszenia prawa przez organ administracyjny w postaci art. 28 k.p.a. w związku z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego oraz rażącego naruszenia prawa procesowego art. 61a k.p.a.
W piśmie z dnia [...] lutego 2021 r. J. W. wniosła o zawieszenie postępowania w niniejszej sprawie "do czasu rozstrzygnięcia zawisłej sprawy w NSA o sygnaturze I OSK 446/20" oraz o doręczenie przez Wojewodę Podlaskiego akt Starosty H., "dotyczących części leśnej działki Nr [...] we wsi I., na której została zaprojektowana sporna inwestycja A. H. oraz stosownych dokumentów w zakresie drogi dojazdowej do obiektu inwestycyjnego z drogi powiatowej – publicznej (wiejskiej) – działka nr [...] i zaprojektowanego zjazdu z tej działki na drogę wiejską". W motywach pisma skarżąca kasacyjnie wywodziła, że obawia się, że jej "interes prawny, jako strony postępowania w pozwoleniu na budowę spornej inwestycji, w istniejącym stanie, jest w pewnym sensie zagrożony".
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.
Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.
W pierwszej kolejności stwierdzić trzeba, że wnosząc o zawieszenie postępowania w niniejszej sprawie "do czasu rozstrzygnięcia zawisłej sprawy w NSA o sygnaturze I OSK 446/20", skarżąca kasacyjnie w żaden sposób nie wykazała, jaki – jej zdaniem – jest wpływ rozstrzygnięcia sprawy I OSK 446/20 na wynik sprawy niniejszej. Jak wynika z danych sprawy I OSK 446/20, dotyczy ona bezczynności Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o wpis na listę wydawnictw publikujących recenzowane monografie naukowe. Nie ma więc uzasadnionych podstaw do zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie do czasu rozstrzygnięcia sprawy I OSK 446/20, gdyż pomiędzy tymi sprawami nie ma żadnego związku.
Podkreślić następnie należy, że przedmiotem niniejszej sprawy jest ocena zgodności z prawem postanowienia GINB zapadłego w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia tego organu z dnia [...] grudnia 2011 r., którym utrzymano w mocy postanowienie Wojewody Podlaskiego z dnia [...] listopada 2011 r. odmawiające stwierdzenia nieważności decyzji Starosty H. z dnia [...] listopada 2004 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę.
Nie jest zatem przedmiotem rozpoznawanej sprawy ocena prawidłowości decyzji Starosty H. z dnia [...] listopada 2004 r. co sprawia, że w niniejszej sprawie nie są rozważane okoliczności odnoszące się do kwestii merytorycznych, związanych z prawidłowością powyższej decyzji. Nie jest w szczególności w tej sprawie rozpatrywana problematyka drogi dojazdowej do obiektu inwestycyjnego i wniosek skarżącej kasacyjnie dotyczący tej kwestii – jako nie odnoszący się do przedmiotu rozpatrywanej sprawy, ograniczonej w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej – nie mógł zostać uwzględniony.
Przechodząc do oceny zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej zauważyć wypada, że w zaskarżonym wyroku kontrolując rozstrzygnięcie, które w opinii skarżącej kasacyjnie zostało podjęte z rażącym naruszeniem prawa, uznano, że jakkolwiek postanowienia Wojewody Podlaskiego z dnia [...] listopada 2011 r. i GINB z dnia [...] grudnia 2011 r. zostały wydane z naruszeniem art. 61a § 1 k.p.a., to nie można im zarzucić rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., bowiem nie zachodzą skutki społeczno-gospodarcze niemożliwe do zaakceptowania. Na taką ocenę wyrażoną przez Sąd I instancji, akceptującego w tym zakresie stanowisko GINB wyrażone w zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniu i postanowieniu go poprzedzającym, wpłynął w szczególności fakt toczącego się postępowania nieważnościowego z udziałem skarżącej, w którym dodatkowo rozstrzygane są kwestie merytoryczne a nie tylko formalne.
Podkreślono przy tym, że nie ma podstaw do prowadzenia dwóch odrębnych postępowań w tym samym przedmiocie oraz że kwestia ważności kontestowanej przez skarżącą decyzji budowlanej Starosty H. będzie merytorycznie badana przez organy nadzoru, przy uwzględnieniu wytycznych zawartych w wyroku z dnia 6 lutego 2018 r., II OSK 2438/16 i udziale skarżącej. Postanowienia odmawiające wszczęcia kolejnego postępowania nadzwyczajnego, pomimo naruszenia przepisów postępowania - art. 61a § 1 k.p.a., nie są tym samym, w ocenie Sądu I instancji, dotknięte wadą nieważności.
Sąd Wojewódzki podzielił ponadto argumentację organu, że w okolicznościach niniejszej sprawy, zwłaszcza z uwagi na formalny charakter postanowienia Wojewody Podlaskiego z dnia [...] listopada 2011 r. oraz GINB z dnia [...] grudnia 2011 r., niezamykających możliwości np. ponownego złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty, jak i ze względu na toczące się inne postępowania w tym zakresie (z wniosku J. W. dotyczące decyzji Starosty H.), nie zachodzą skutki społeczno-gospodarcze niemożliwe do zaakceptowania, a przez to naruszenie art. 61a § 1 k.p.a. nie ma charakteru rażącego.
Z powyższego wynika, że Sąd I instancji nie wypowiadał się przesądzająco w kwestii przysługiwania skarżącej kasacyjnie przymiotu strony w sprawie pozwolenia na budowę spornej inwestycji, a w szczególności nie negował, że może ona mieć w tamtej sprawie przymiot strony, lecz jedynie ocenił, że ze względu na konkretne okoliczności występujące w rozpatrywanej sprawie naruszenie art. 61a § 1 k.p.a. nie ma charakteru rażącego, gdyż – z uwagi na te okoliczności – nie zachodzą skutki społeczno-gospodarcze niemożliwe do zaakceptowania. Gdyby więc nie to, że nie ma podstaw do prowadzenia dwóch odrębnych postępowań w tym samym przedmiocie oraz że kwestia ważności kwestionowanej przez skarżącą decyzji Starosty H. będzie merytorycznie badana przez organy nadzoru w odrębnej sprawie, ocena skutków społeczno-gospodarczych naruszenia art. 61a § 1 k.p.a. mogłaby być inna. W tych zaś okolicznościach Sąd I instancji uznał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu za prawidłowe.
Mając na uwadze wskazane wyżej okoliczności rozpatrywanej sprawy zgodzić się należy z Sądem Wojewódzkim, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa i to w stopniu wymagającym wyeliminowania go z obrotu prawnego. Podejmując zaskarżone postanowienie GINB nie naruszył – i to tym bardziej rażąco, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. – art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 28, art. 61a § 1 i art. 61 § 3 k.p.a., a także art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. W konsekwencji, Sąd I instancji prawidłowo zastosował art. 151 p.p.s.a., ponieważ nie miał podstaw do stosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., a dokonana przez ten Sąd kontrola zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszała unormowań zawartych w art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a.
W tym stanie rzeczy wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw.
Mając na względzie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (j.t. Dz.U. poz. 1842) orzekł jak w sentencji.