Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2019 r., sygn. IV SA/Wa 159/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Lekarza Weterynarii z dnia [...] listopada 2018 r., nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego uchylił zaskarżoną decyzję (pkt 1) oraz zasądził od Głównego Lekarza Weterynarii na rzecz [...] S.A. z siedzibą w [...] kwotę 200,00 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.
Wnioskiem z dnia 28 czerwca 2018 r. Powiatowy Lekarz Weterynarii (PLW) w [...] zwrócił się do [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii (MWLW) o przyznanie [...] S.A. nagrody w wysokości 134.744,79 zł ze środków budżetu państwa za zniszczone z nakazu Inspekcji Weterynaryjnej produkty pochodzenia zwierzęcego, które pochodziły od zwierząt z gospodarstwa, w którym stwierdzono afrykański pomór świń (ASF), na podstawie art. 49 ust. 9 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt ("u.o.z.z."). Pismem z dnia 9 lipca 2018 r. MWLW zawiadomił Spółkę o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie przyznania ww. nagrody, a decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr [...], odmówił Spółce przyznania wnioskowanej nagrody.
Po rozpatrzeniu odwołania Spółki Główny Lekarz Weterynarii wydał opisaną na wstępie decyzję z dnia [...] listopada 2018 r., w której uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie I instancji w całości. W jego ocenie brak było podstaw do rozstrzygnięcia sprawy w drodze decyzji administracyjnej. Przepis art. 49 ust. 9 u.o.z.z. nie stanowi bowiem materialnoprawnej podstawy załatwienia sprawy w takiej formie. Sposób regulacji przyjęty w cyt. ustawie wskazuje wprost kompetencje organów Inspekcji Weterynaryjnej do władczego rozstrzygania oznaczonych spraw w drodze decyzji administracyjnych (np. art. 44, art. 49 ust. 8). Tymczasem art. 49 ust. 9 stanowi jedynie, że wojewódzki lekarz weterynarii może przyznać nagrody osobom wskazanym przez powiatowego lekarza weterynarii. Nie wskazuje przy tym, w odróżnieniu od innych przywołanych przepisów ustawy, że powinno to nastąpić w drodze decyzji administracyjnej.
Z treści omawianego przepisu nie wynika, że osobom, które przyczyniły się do szybkiej likwidacji choroby zakaźnej, przysługuje prawo do żądania wystąpienia przez powiatowego lekarza weterynarii ze stosownym wnioskiem lub też prawo żądania przyznania na ich rzecz nagrody ze środków budżetu państwa. Także wojewódzki lekarz weterynarii nie jest zobligowany do przyznania omawianych nagród, gdyż jedynie "może" on je przyznać.
Dalej organ wyjaśnił, że przyznanie nagrody, pozostawione ocenie wojewódzkiego lekarza weterynarii, stanowi rodzaj dodatkowego uznania wysiłków osób zaangażowanych w zwalczanie ogniska choroby zakaźnej, a także swoistego podziękowania za współpracę w rozwiązywaniu sytuacji kryzysowej. Nagroda nie posiada natomiast charakteru kompensacyjnego. Przyznanie nagrody nie jest przejawem władczej ingerencji organu administracji publicznej w sferę praw i obowiązków obywatela. Postępowanie wnioskowe (proces przyznawania nagród) odbywa się wyłącznie w sferze pomiędzy organami administracji publicznej - powiatowym lekarzem weterynarii i wojewódzkim lekarzem weterynarii. Brak jest tutaj zatem strony postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. Nie jest też dopuszczalne załatwienie niniejszej sprawy w oparciu wyłącznie o przepisy normujące postępowanie administracyjne, tj. w oparciu o zasadę wynikającą z art. 104 § 1 k.p.a. Z konstytucyjnej zasady działania organów władzy publicznej "na podstawie i w granicach prawa" wynika bowiem, że nie można domniemywać stosowania władczej i jednostronnej formy działania, jaką jest decyzja administracyjna, tylko z okoliczności sprawy lub z samego przepisu art. 104 k.p.a. Podstawę do jej wydania trzeba wyprowadzić z powszechnie obowiązujących przepisów prawa materialnego.
Dodatkowo organ stwierdził, że w niniejszej sprawie nie znajdą zastosowania zasady dotyczące rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o uznanie administracyjne. Przepis art. 49 ust. 9 u.o.z.z. przewidując uprawnienie dla wojewódzkiego lekarza weterynarii do samodzielnego ustalenia, czy podmiotom wskazanym w hipotezie tego przepisu należy przyznać nagrodę, nie daje bowiem jednocześnie podstawy do wydania w tym przedmiocie decyzji administracyjnej.
W ocenie organu prawidłowym sposobem postępowania w przedmiocie nagrody przewidzianej w powołanym przepisie jest załatwienie sprawy w formie czynności materialno-technicznych - pisma skierowanego do PLW w [...], informującego o treści stanowiska MWLW. Konieczne więc było uchylenie decyzji MWLW z dnia [...] sierpnia 2018 r., jako wydanej bez podstawy prawnej, tj. dotkniętej wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz umorzenie postępowania I instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Spółka [...] zarzuciła powyższemu rozstrzygnięciu naruszenie m.in. art. 3 ust. 1 u.o.z.z. w zw. z art. 7 i art. 104 kpa, przez przyjęcie, że postępowanie w sprawie przyznania nagrody przewidzianej w art. 49 ust. 9 u.o.z.z. nie jest postępowaniem kończącym się decyzją, a załatwienie sprawy jest czynnością materialno-techniczną; art. 49 ust. 9 u.o.z.z. przez bezpodstawne przyjęcie, iż nie zaszły okoliczności uprawniające do przyznania nagrody skarżącej;
Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględniając skargę uznał za zasadny zarzut naruszenia art. 3 ust. 1 u.o.z.z. w zw. z art. 104 § 1 k.p.a. przez przyjęcie, że postępowanie w sprawie przyznania nagrody przewidzianej w art. 49 ust 9 powołanej ustawy nie jest postępowaniem kończącym się decyzją. Przywołał wyrok NSA w sprawie II OSK 812/16, z którego wynika, że niedopuszczalna jest jedynie droga sądowa na bezczynność lub przewlekłość w złożeniu przez powiatowego lekarza weterynarii wniosku do wojewódzkiego lekarza weterynarii o przyznanie osobie trzeciej nagrody w trybie art. 49 ust. 9 u.o.z.z. Nie oznacza to przy tym, iż ta osoba trzecia nie ma w tym względzie zapewnionej w trybie administracyjnym ochrony prawnej, gdyż może ją realizować na podstawie art. 227 k.p.a. Jeżeli zaś wniosek w przedmiocie przyznania nagrody na podstawie art. 49 ust. 9 u.o.z.z. zostanie już złożony, to przed wojewódzkim lekarzem weterynarii toczy się postępowanie w tym względzie.
Sąd ten nie określił jednak charakteru takiego postępowania, ani formy jego zakończenia wskazując jedynie, że rozważania te należałoby przeprowadzić odnośnie samego postępowania w przedmiocie przyznania nagrody prowadzonego przez wojewódzkiego lekarza weterynarii, co nie stanowiło przedmiotu postępowania. Ponadto z orzeczenia tego wynika, że przedmiotem skargi na bezczynność lub przewlekłość może być ewentualnie niezałatwienie w terminie sprawy o przyznanie nagrody przez wojewódzkiego lekarza weterynarii, który prowadzi postępowanie w tej sprawie i ją rozstrzyga. Sąd ten uznał więc, że w postępowaniu takim, podmiot którego wniosek dotyczy ma przymiot strony.
Sąd pierwszej instancji przywołał stanowisko doktryny, zgodnie z którą przepisy prawa materialnego przewidują decyzyjną formę załatwienia sprawy nie tylko w sposób bezpośredni, lecz także przez określenie w formie czasownikowej kompetencji organu do rozstrzygania sprawy, np. "zezwala", "stwierdza", "przydziela". Pogląd ten podzielany jest też w judykaturze (np. uchwała składu pięciu sędziów NSA z dnia 15 listopada 1999 r., OPK 24/99).
Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że skoro art. 49 ust. 9 u.o.z.z. stanowi o "przyznaniu" nagrody, to ta czasownikowa forma jednoznacznie wskazuje na rozstrzygnięcie, jakie winien przedsięwziąć wojewódzki lekarz weterynarii w postępowaniu wszczętym na wniosek powiatowego lekarza weterynarii, a jest nim właśnie decyzja. Z użytego we wskazanym przepisie sformułowania "może" wynika, że decyzja ta jest uznaniowa. Przyjęcie, że w przedmiotowym postępowaniu nie wydaje się decyzji prowadziłoby do całkowitej dowolności rozstrzygnięć w tym przedmiocie, przy zupełnym wykluczeniu jakiejkolwiek ich kontroli. Kłóciłoby się to z zawartą w art. 6 k.p.a. zasadą praworządności i wynikającymi z art. 7 k.p.a. zasadami rzetelnej procedury, które muszą być respektowane w państwie prawa.
W konsekwencji skutkowałoby to naruszeniem zasady prawa do sądu, wyrażonej w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Sprawy tego rodzaju nie zostały też wyłączone spod regulacji przepisami k.p.a. z mocy jego art.
3. W ocenie Sądu pierwszej instancji organ odwoławczy dopuścił się naruszenia prawa materialnego, tj. art. 49 ust. 9 u.o.z.z. przez przyjęcie, że uregulowane w nim postępowanie w sprawie przyznania nagrody nie kończy się decyzją, a załatwienie sprawy jest czynnością materialno-techniczną, podczas gdy rozstrzygnięcie to powinno być decyzją. To z kolei pociągnęło za sobą naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 105 § 1 k.p.a. przez jego niezasadne zastosowanie. Nie było bowiem podstaw do umorzenia postępowania.
W skardze kasacyjnej Główny Lekarz Weterynarii zarzucił powyższemu wyrokowi naruszenie:
- 1) art. 3 ust. 1 w zw. z art. 49 ust. 9 u.o.z.z. w zw. z art. 104 k.p.a. poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że uregulowana w nim kwestia przyznania nagrody kończy się wydaniem przez wojewódzkiego lekarza weterynarii decyzji administracyjnej;
- 2) art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że art. 105 § 1 k.p.a. nie miał w niniejszej sprawie zastosowania z uwagi na to, że przyznanie nagrody kończy się wydaniem przez wojewódzkiego lekarza weterynarii decyzji administracyjnej.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej wskazał, że w świetle art. 3 ust. 1 u.o.z.z. to przepisy tej ustawy muszą stanowić, że formą rozstrzygnięcia danej kwestii w niej uregulowanej jest decyzja administracyjna. Przepis art. 49 ust. 9 u.o.z.z. przewidujący możliwość przyznania nagrody osobom, które przyczyniły się do szybkiej likwidacji choroby zakaźnej, a którym nie przysługuje odszkodowanie, nie mówi o formie rozstrzygnięcia. W ustawie zostały wskazane wprost sytuacje, w których rozstrzygnięcie następuje "w drodze decyzji administracyjnej". Gdyby więc ustawodawca wprowadził obowiązek rozstrzygania kwestii nagród, o których mowa w art. 49 ust. 9 w drodze decyzji administracyjnej, to zostałoby to wprost w ten przepis wpisane. Na poparcie tego stanowiska przywołano wyrok NSA w sprawie II OSK 812/16.
W ocenie skarżącego kasacyjnie organu przyznanie nagrody, o której mowa w art. 49 ust. 9 u.o.z.z. stanowi czynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., na którą służy skarga do sądu administracyjnego. Zastosowanie w niniejszej sprawie art. 105 k.p.a. w pełni więc odpowiadało prawu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna analizowana w opisanym zakresie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zawiera usprawiedliwione podstawy.
Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy kluczowe znaczenie ma to, czy przyznanie nagrody, o której mowa w art. 49 ust. 9 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz.U. z 2018 r. poz. 1967), dalej "u.o.z.z.", następuje w drodze decyzji administracyjnej.
W tym też kierunku zmierzają oba zarzuty skargi kasacyjnej. Zarzut sformułowany w pkt. 2 petitum stanowi bowiem pochodną rozstrzygnięcia ww. kwestii, od tego bowiem zależy zasadność zastosowania art. 105 § 1 k.p.a. stanowiącym, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części.
Zgodnie z art. 49 ust. 1 u.o.z.z. za bydło, świnie, owce, kozy, konie, kury, kaczki, gęsi, indyki, perlice, przepiórki, kuropatwy, bażanty, strusie (...), jeleniowate utrzymywane w warunkach fermowych (...), rodziny pszczele (...) oraz ryby słodkowodne zabite lub poddane ubojowi z nakazu organów Inspekcji Weterynaryjnej albo za takie zwierzęta padłe w wyniku zastosowania zabiegów nakazanych przez te organy przy zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt podlegających obowiązkowi zwalczania przysługuje odszkodowanie ze środków budżetu państwa. Odszkodowanie przysługuje w wysokości wartości rynkowej zwierzęcia (ust. 2). Decyzja w sprawie odszkodowania wydana przez powiatowego lekarza weterynarii jest ostateczna. Posiadacz zwierzęcia niezadowolony z tej decyzji może, w terminie miesiąca od dnia jej doręczenia, wnieść powództwo do sądu rejonowego (ust. 8).
W myśl art. 49 ust. 7 pkt 3 lit. a u.o.z.z. odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1 nie przysługuje za zwierzęta, o których mowa w ust. 1 stanowiące własność podmiotów prowadzących działalność w zakresie: określonym w art. 1 pkt 1 lit. a-c lub art. 4 ust. 3, obrotu produktami pochodzenia zwierzęcego, jajami wylęgowymi lub paszami, uboju zwierząt lub produkcji mięsa w rozumieniu przepisów o produktach pochodzenia zwierzęcego. Osobom, którym nie przysługuje odszkodowanie, a takim podmiotem, co jest w sprawie bezsporne są właśnie [...] S.A., które przyczyniły się do szybkiej likwidacji choroby zakaźnej, wojewódzki lekarz weterynarii, na wniosek powiatowego lekarza weterynarii, może przyznać nagrodę ze środków budżetu państwa (ust. 9).
Z treści art. 49 ust. 9 u.o.z.z. nie wynika w jakiej formie następuje przyznanie powyższej nagrody, w odróżnieniu od odszkodowania, co do którego wyraźnie wskazano, że załatwiane jest w formie decyzji i to ostatecznej, od której przysługuje powództwo do sądu powszechnego. Rozważając tę istotną dla wyniku tej sprawy kwestię prawną należy wskazać, że zgodnie art. 104 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji (art. 104 § 2). Przepis ten wyznacza przedmiot decyzji (sprawa administracyjna) oraz rodzaje rozstrzygnięć sprawy (merytoryczne lub niemerytoryczne), nie wyznacza natomiast kategorii spraw rozstrzyganych w formie decyzji administracyjnej. Formę załatwienia sprawy wyznaczają przepisy prawa materialnego oraz, w ograniczonym zakresie, przepisy prawa procesowego (art. 149 § 3, art. 151, art. 157 § 3, art. 158 k.p.a.). Przepisy te tworzą podstawę prawną wydania decyzji (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2004, s. 343).
Stosownie do art. 3 ust. 1 u.o.z.z. do postępowania w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Autor skargi kasacyjnej trafnie więc wskazuje, że to przepisy u.o.z.z. muszą przewidywać dla danego rozstrzygnięcia formę decyzji administracyjnej. Takich przepisów jest w omawianej ustawie wiele, m.in. art. 44 u.o.z.z. wskazuje uprawnienia decyzyjne powiatowego lekarza weterynarii wymieniając katalog spraw, które rozstrzyga się w formie decyzji administracyjnej, także z wyżej powołanego art. 49 ust. 8 wprost wynika, że w sprawie odszkodowania organ wydaje decyzję.
Natomiast przepis art. 49 ust. 9 dotyczący przyznania nagrody formy decyzji administracyjnej nie przewiduje. Wynika z niego jedynie tyle, że wojewódzki lekarz weterynarii, działając na wniosek powiatowego lekarza weterynarii, może, ale nie musi, przyznać nagrodę osobom, którym nie przysługuje odszkodowanie. Nagroda ta nie jest rekompensatą, tylko gratyfikacją za przyczynienie się do szybkiej likwidacji choroby zakaźnej. Stopień tego przyczynienia się podlega ocenie wojewódzkiego lekarza weterynarii i na tej podstawie przyznaje on nagrodę, w wysokości, która nie wynika z przepisów, podobnie jak zasady jej ustalania. Nie ma tu znaczenia okoliczność, że zarówno odszkodowanie, jak i nagroda są wypłacane ze środków budżetu państwa. W sytuacji gdy wojewódzki lekarz weterynarii dochodzi do przekonania, że nagrody nie należy przyznać, brak jest środków prawnych dla zgłoszenia żądania przyznania takiej nagrody. Przepisy u.o.z.z. takich środków nie przewidują, w odróżnieniu od decyzji w przedmiocie odszkodowania.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego regulacja art. 49 ust. 9 u.o.z.z., wykładana na tle całego unormowania art. 49 omawianej ustawy, znosi ogólne domniemanie załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej w formie decyzji administracyjnej. Charakter i funkcja nagrody za przyczynienie się do szybkiej likwidacji choroby zakaźnej wyklucza zastosowanie formy decyzji administracyjnej stanowiącej zwieńczenie postępowania administracyjnego regulowanego przepisami k.p.a. Odkodowanie unormowania zawartego w art. 49 ust. 9 u.o.z.z. w sposób zakładający przyznawanie nagród w formie decyzji administracyjnej kończącej postępowanie jurysdykcyjne nie da się pogodzić z założeniem racjonalności ustawodawcy.
Nie sposób bowiem skonstruować precyzyjnych kryteriów, których spełnienie podlegałoby połączeniu z roszczeniem o przyznanie nagrody. Nagrody za przyczynienie się do szybkiej likwidacji choroby zakaźnej obejmują szeroki zakres działań i dokonań, podlegających ocenom, bez możliwości skonstruowania obiektywnych kryteriów tych ocen.
Podsumowując, w świetle obowiązujących przepisów prawnych przyznanie nagrody za przyczynienie się do szybkiej likwidacji choroby zakaźnej nie następuje w formie decyzji administracyjnej, lecz w formie czynności materialno-technicznej. Przyznanie nagrody nie zostaje przy tym wyjęte spod kontroli sądowej, ponieważ stanowi akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. W tym zakresie skład orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowane w wyroku z dnia 26 kwietnia 2017 r., sygn. II OSK 812/16, gdzie stwierdzono, że przedmiotem skargi na bezczynność lub przewlekłość może być ewentualnie niezałatwienie w terminie sprawy przyznania nagrody prowadzonej przez wojewódzkiego lekarza weterynarii.
W świetle powyższego, Główny Lekarz Weterynarii trafnie zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 3 ust. 1 w zw. z art. 49 ust. 9 u.o.z.z. oraz art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. Naruszenie to, przy dostatecznym wyjaśnieniu istoty sprawy, stanowiło podstawę do zastosowania przez Naczelny Sąd Administracyjny art. 188 p.p.s.a. poprzez uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego, na które składa się wpis od skargi kasacyjnej w wysokości 100,00zł. oraz wynagrodzenie dla radcy prawnego za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej w kwocie 240,00zł. orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.
W oparciu o art.182 § 2 i § 3 p.p.s.a. skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, ponieważ skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy.