Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 24 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 318/15

Uzasadnienie

Postanowieniem z dnia 4 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Ol 1247/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie odrzucił skargę K. Sp. z o.o. z siedzibą w P. na postanowienie Warmińsko-Mazurskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Olsztynie z dnia [...] sierpnia 2014 r., nr [...] w przedmiocie kontynuowania czynności kontrolnych.

W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Sąd pierwszej instancji wskazał, że postanowieniem z dnia [...] lipca 2014 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny [...], działając na podstawie art. 84c ust. 9 pkt 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 672 ze zm.) – dalej: "u.s.d.g.", na skutek sprzeciwu K. Sp. z o.o. z siedzibą w P. wobec podjęcia i wykonywania czynności kontrolnych, orzekł o kontynuowaniu czynności kontrolnych.

Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2014 r. Warmińsko-Mazurski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny utrzymał powyższe postanowienie w mocy. Organ poinformował stronę, że na niniejsze postanowienie nie służy skarga do sądu administracyjnego.

Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wniosła K. Sp. z o.o. z siedzibą w P. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie jej oddalenie. Podniósł, że zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2014 r., sygn. akt II GPS 3/13, w stosunku do wszelkich rozstrzygnięć wydawanych w postępowaniu kontrolnym odnoszącym się do sprzeciwu wniesionego na podstawie art. 84c ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej – nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego.

W motywach postanowienia odrzucającego skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie podniósł, iż kwestionowane postanowienie Warmińsko-Mazurskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Olsztynie z dnia [...] sierpnia 2014 r. nie należy do żadnej ze wskazanych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zaskarżalnych do sądu administracyjnego form działalności administracji publicznej.

Argumentując powyższe stanowisko, Sąd przywołał treść uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2014 r., sygn. akt II GPS 3/13, w której stwierdzono, że postępowanie organu w zakresie kontroli, o którym mowa w art. 84c u.s.d.g., nie jest w ogóle postępowaniem administracyjnym, a w postanowieniach wydawanych na skutek rozpatrzenia sprzeciwu organ kontroli nie rozstrzyga bezpośrednio o obowiązkach lub uprawnieniach kontrolowanego przedsiębiorcy. Skoro zaś postępowanie kontrolne prowadzone na podstawie ustawy o swobodzie działalności gospodarczej nie ma charakteru postępowania administracyjnego, to oznacza, że sprzeciw wniesiony w postępowaniu kontrolnym, nie prowadzi do wszczęcia nowego postępowania względem postępowania kontrolnego, a zwłaszcza nie wszczyna postępowania administracyjnego w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.

W skardze kasacyjnej od powyższego postanowienia K. Sp. z o.o. z siedzibą w P. na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. zarzuciła:

1. 1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy w postaci:
2. a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. przez odrzucenie skargi przez Sąd, mimo jej zasadności i zaakceptowanie w ten sposób naruszeń procedury, do których doszło w toku rozpoznawania sprawy, a polegających na tym, że Sąd odmówił merytorycznego rozpoznania skargi mimo dopuszczalności jej wniesienia i zachowania wszystkich warunków formalnych oraz dotrzymania terminu na jej wniesienie,
3. b) art. 52 § 3 P.p.s.a. w zw. z § 1 i 2 tego przepisu, poprzez uznanie, że w sprawie będącej przedmiotem skargi do WSA ustawa nie przewidywała środków zaskarżenia,
4. c) art. 7, art. 11, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego, zakończenie postępowania bez wcześniejszego ustalenia działań organu, polegających na niewstrzymaniu czynności kontrolnych w wyniku wniesienia zawiadomienia o złożeniu sprzeciwu, prowadzenie kontroli wbrew przepisom ustawy i niewyjaśnienie okoliczności podnoszonych w sprzeciwie, w szczególności odstąpienia od zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli i nie wyjaśnienie na jakiej podstawie organ przyjął, że w sklepie sprzedawane są środki zastępcze;
5. 2) naruszenie prawa materialnego w postaci:
6. a) art. 84c ust. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej poprzez jego niezastosowanie i niewstrzymanie czynności kontrolnych do czasu rozpoznanie złożonego sprzeciwu,
7. b) naruszenie art. 84c ust. 5 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej poprzez jego niezastosowanie i niewstrzymanie czynności kontrolnych przez organ kontroli, którego sprzeciw dotyczy, z chwilą doręczenia kontrolującemu zawiadomienia o wniesieniu sprzeciwu do czasu rozpatrzenia sprzeciwu, a w przypadku wniesienia zażalenia do czasu jego rozpatrzenia;
8. c) naruszenie art. 84c ust. 12 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej poprzez jego niezastosowanie i wydanie sprzecznego z treścią przepisu postanowienia, mimo iż organ przekroczył trzydniowy termin na rozpatrzenie złożonego przez stronę sprzeciwu;
9. d) naruszenie art. 82 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej poprzez podjęcie kontroli mimo, iż u przedsiębiorcy jednocześnie były prowadzone inne kontrole.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego orzeczenia i zasądzenie na rzecz skarżącego od Warmińsko-Mazurskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Olsztynie zwrotu kosztów postępowania w obydwu instancjach.

W uzasadnieniu skargi przywołano w szczególności orzecznictwo sądów administracyjnych, dopuszczające drogę sądowoadministracyjną w odniesieniu do postanowienia organu o kontynuowaniu czynności kontrolnych na podstawie ustawy o swobodzie działalności gospodarczej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - zwana dalej: "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 3 § 1 P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg m. in. na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a.); postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a.) oraz inne niż określone w pkt 1 i 2 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 ustawy). Powyżej przytoczone przepisy wyznaczają zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego oraz zakres rzeczowy postępowania sądowoadministracyjnego. Oznacza to, iż sąd administracyjny w trakcie wykonywania kontroli administracji publicznej winien w każdym przypadku ustalić, czy zaskarżony akt podjęty przez organ administracji mieści się w zakresie właściwości rzeczowej sądu administracyjnego.

Niniejsza sprawa dotyczy postanowienia wydanego w przedmiocie kontynuowania czynności kontrolnych. Na tle tego zagadnienia, jak słusznie zwrócił uwagę skarżący kasacyjnie, powstała rozbieżność w orzecznictwie sądów administracyjnych. Składy Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmowały zarówno, że w tego typu sprawach droga do sądu nie przysługuje, jak i przeciwnie, że na postanowienie w przedmiocie kontynuowania czynności kontrolnych skarga do sądu administracyjnego przysługuje.

W zakresie możliwości kwestionowania przed sądem administracyjnym takiego postanowienia wypowiedział się NSA w składzie siedmiu sędziów w uchwale z dnia 13 stycznia 2014 r., sygn. akt II GPS 3/13, (opubl. w: ONSAiWSA 2014/4/55, OSP 2014/7-8/69, LEX nr 1408525). Wprawdzie udzielając odpowiedzi na postawione pytanie stwierdził, że "na odmowę rozpatrzenia sprzeciwu wniesionego na podstawie art. 84c ust. 1 u.s.d.g., nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego", jednak już w uzasadnieniu tej tezy poczynił szersze rozważania, obejmujące rozstrzygnięcia wydawane w wyniku złożenia sprzeciwu na podstawie art. 84 ust. 1 u.s.d.g. Konstatacja na temat charakteru prawnego postanowienia wydanego na skutek odmowy rozpatrzenia sprzeciwu, które, jak wskazano w uchwale, nie stanowi rozstrzygnięcia podjętego w postępowaniu administracyjnym, determinuje analogiczne rozwiązanie w przypadku postanowienia wydanego na skutek rozpatrzenia sprzeciwu.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, iż kwestionowane postanowienie Warmińsko - Mazurskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Olsztynie z dnia [...] sierpnia 2014 r. w przedmiocie kontynuowania czynności kontrolnych uregulowanego przepisami ustawy o swobodzie gospodarczej nie mieści się w żadnej ze wskazanych zaskarżalnych do sądu administracyjnego form działalności administracji publicznej. Postępowanie, o którym mowa w art. 84c ustawy o swobodzie działalności gospodarczej nie stanowi bowiem postępowania administracyjnego w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, którego przedmiotem jest władcze działanie, przez autorytatywną konkretyzację normy prawa administracyjnego przez przyznanie (odmowę przyznania) uprawnienia, lub nałożenie obowiązku na jednostkę. Postanowienia podjęte w wyniku rozpatrzenia sprzeciwu wpływają jedynie na sytuację faktyczną, a nie prawną kontrolowanego przedsiębiorcy, bowiem odnoszą się do samej kontroli, a więc do obowiązków organu prowadzącego kontrolę.

Samo wprowadzenie na określenie formy rozpatrzenia sprzeciwu pojęcia "postanowienie", oraz przyznanie na to postanowienie prawa do wniesienia zażalenia, jak również odesłanie w wąskim zakresie do stosowania w postępowaniu kontrolnym przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie daje podstaw do nadania mu charakteru prawnego postępowania administracyjnego.

Skoro zatem zaskarżone postanowienie organu podejmowane w postępowaniu kontrolnym nie jest wydawane w postępowaniu administracyjnym, czy też w trybie postępowania egzekucyjnego lub zabezpieczającego i nie kształtuje bezpośrednio uprawnień lub obowiązków materialnoprawnych wynikających z przepisów prawa, należało uznać wniesienie skargi do sądu administracyjnego na ten akt za niedopuszczalne.

Biorąc pod uwagę, iż treść uchwały NSA z dnia 13 stycznia 2014 r. znajdowała zastosowanie w niniejszej sprawie, Sąd I instancji zasadnie odwołał się do jej treści, wskazując przy tym, że w pełni podziela stanowisko w niej wyrażone. Ogólna moc wiążąca uchwały powoduje bowiem, że wiąże ona sądy administracyjne we wszystkich sprawach, w których miałby być stosowany interpretowany przepis (por. A. Skoczylas, Działalność uchwałodawcza Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wyd. C. H. Beck, Warszawa 2004, s. 221 i nast.). Przyjęte w uzasadnieniu podjętej uchwały stanowisko o charakterze rozstrzygnięć wydawanych na podstawie art. 84c u.s.d.g. implikowało zatem konieczność odrzucenia skargi wniesionej na taki akt, co prawidłowo uczynił Sąd I instancji. Z tego względu, zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. jest bezzasadny.

Za całkowicie chybiony należało uznać zarzut naruszenia art. 52 § 1-3 P.p.s.a., gdyż wskazany przepis nie miał zastosowania w niniejszej sprawie.

Odnosząc się do kolejnych zarzutów skargi kasacyjnej zauważyć należy, iż konsekwencją przyjęcia przez sąd administracyjny, że nie jest on właściwy do rozpoznania sprawy, jest brak podstaw do jej merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia. W związku z tym rozważeniu przez Naczelny Sąd Administracyjny podlegały tylko te spośród wszystkich zarzutów wymienionych w skardze kasacyjnej, które miały znaczenie dla oceny zasadności podjętego przez sąd rozstrzygnięcia. Nie mają więc usprawiedliwionych podstaw zarzuty dotyczące naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego oraz ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, bowiem koncentrują się w istocie na wykazaniu sprzecznych z prawem działań organów administracyjnych. Poza kontrolą sądu administracyjnego pozostaje ocena tego postępowania z uwagi na brak dopuszczalności wniesienia skargi na rozstrzygnięcia wydawane w wyniku złożenia sprzeciwu na podstawie art. 84 ust. 1 u.s.d.g.

Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 184 w związku z art. 182 § 1 i 3 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.

W przedmiotowej sprawie brak jest podstawy prawnej do zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. W art. 209 P.p.s.a. przyjęto unormowanie, że wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 P.p.s.a.) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 P.p.s.a. Żaden z tych przepisów nie znajduje zastosowania w sytuacji, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie WSA kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała NSA z 4 lutego 2008 r., I OPS 4/07, opubl. w: ONSAiWSA 2008/2/23).