Uzasadnienie
Wyrokiem z 14 października 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. z siedzibą w N. (dalej jako "Spółka") na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu z [...] grudnia 2014 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z 7 lipca 2011 r. Wójt Gminy Przyłęk ustalił na wniosek B. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej jako "inwestor") sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie ekologicznej elektrowni słonecznej, polegającej na instalacji ok. 600 baterii słonecznych na działce nr ew. [...], położonej w miejscowości [...].
Wnioskiem z 1 sierpnia 2013 r. Spółka wystąpiła o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji. Wskazała, że decyzja o warunkach zabudowy została wydana na wniosek spółki inwestora, której jedynym wspólnikiem był i jest C. LTD. W dniu 10 września 2012 r. C. Ltd. zawarł ze Spółką warunkową umowę sprzedaży udziałów w kapitale zakładowym inwestora, na podstawie której Spółka miała nabyć 100 % udziałów spółki inwestora w celu realizowania projektów solarnych. Umowa ta została podpisana z uwagi na projekty solarne realizowane przez inwestora. Decyzja o warunkach zabudowy jest obarczona wadą nieważności, więc udziały będące przedmiotem tej transakcji są bezwartościowe. W tej sytuacji spółka odstąpiła od umowy i doprowadziła do jej rozwiązania. Pomimo tego, C. Ltd. wystosował do Spółki wezwanie do zapłaty oraz wszczął postępowanie egzekucyjne przeciwko poręczycielowi. Cena za udziały nie została zapłacona, prawo własności udziałów nie zostało przeniesione, a w sądzie prowadzone jest postępowanie mające na celu zawieszenie postępowania egzekucyjnego.
Spółka wskazała, że rozstrzygnięcie, czy decyzja o warunkach zabudowy jest nieważna będzie kluczowe dla stron warunkowej umowy sprzedaży udziałów i będzie miało wpływ na dalsze postępowanie sądowe i egzekucyjne.
Postanowieniem z [...] października 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Radomiu odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Przyłęk z [...] lipca 2011 r.
Spółka wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Radomiu postanowieniem z [...] grudnia 2013 r. utrzymało w mocy postanowienia z [...] października 2013 r.
Spółka wniosła skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 27 sierpnia 2014 r. w sprawie VIII SA/Wa 247/14 stwierdził nieważność postanowienia z 12 grudnia 2013 r.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Radomiu postanowieniem z [...] grudnia 2014 r. utrzymało w mocy postanowienia z [...] października 2013 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenie nieważności. Organ odwoławczy potrzymał stanowisko, że wniosek został złożony przez podmiot, który nie ma przymiotu strony postępowania. Wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczył decyzji o warunkach zabudowy wydanej na wniosek inwestora i to inwestor miał przymiot strony w sprawie oraz właściciele działek graniczących z terenem inwestycji. Organ odwoławczy zaznaczył, że nie można interesu prawnego wywodzić z nabycia udziałów od jednego ze wspólników inwestora, tym bardziej, że była to umowa warunkowa, od której Spółka odstąpiła.
Skargę na powyższe postanowienie wniosła Spółka.
Oddalając skargę Sąd I instancji stwierdził, że w niniejszej sprawie spór sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy Spółka ma interes prawny do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy. Spółka swój interes prawny w niniejszym postępowaniu wywodzi z art. 560 § 1 i art. 471 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 2016 r., poz. 380 ze zm. dalej jako "kodeks cywilny") i art. 29 i nast. ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm., dalej jako "Prawo budowlane"). W ocenie Sądu I instancji, powyższe przepisy prawa materialnego oznaczają jedynie, że Spółka ma interes faktyczny w sprawie. Zdaniem Sądu I instancji, Spółka dąży do uzyskania dowodów i argumentów w sporze z kontrahentem warunkowej umowy sprzedaży udziałów.
Sąd I instancji stwierdził, że organ odwoławczy nie naruszył art. 28 k.p.a., a także art. 6, art. 8, jak również art. 10 w związku z art. 28 k.p.a. Nie został także naruszony art. 61 § 1 k.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 7 k.p.a., ponieważ organ prawidłowo zastosował art. 61a k.p.a., dokonując oceny formalnej wniosku o stwierdzenie nieważności i odmawiając wszczęcia postępowania administracyjnego w tym przedmiocie. Organ nie dokonywał oceny merytorycznej wniosku, a więc nie oceniał przesłanek nieważności z art. 156 § 1 k.p.a. Z tego względu brak jest podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 72 ust. 1 pkt 3 oraz art. 71 ust. 2 w związku z art. 59 ust. 1 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 r., Nr 199, poz. 1227, ze zm. – dalej jako "ustawa środowiskowa") w związku z § 3 ust. 1 pkt 52 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. Nr 213, poz. 1397).
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Spółka.
W pierwszej kolejności zarzuciła naruszenie przepisów postępowania.
Po pierwsze, art. 105 § 1 k.p.a. przez jego niezastosowanie oraz art. 61a k.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy rozstrzygnięcia Samorządowego Kolegium Odwoławczego wydanego w nieprawidłowej formie. W ocenie spółki, formą właściwą i prawidłową było wydanie decyzji administracyjnej w trybie art. 105 § 1 k.p.a.
Po drugie, art. 50 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, obecnie Dz.U. z 2016 r., poz. 718 - dalej jako "p.p.s.a.") w związku z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP przez pozbawienie Spółki możliwości obrony swoich praw przed właściwym, niezależnym, bezstronnym i niezawisłym sądem i odmówienie spółce statusu strony postępowania.
Po trzecie, art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz w związku z art. 28 k.p.a. przez oddalenie skargi bez merytorycznego rozpoznania sprawy, W ocenie Spółki, Sąd I instancji nie dokonał kontroli legalności postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu, które to postanowienie spowodowało pozostawienie w obrocie prawnym nieważnej decyzji o Wójta Gminy Przyłęk z [...] lipca 2011 r.
Po czwarte, art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz w związku z art. 28 k.p.a. przez ich niezastosowanie i pozostawienie w obrocie prawnym decyzji Wójta Gminy Przyłęk z [...] lipca 2011 r.
Ponadto Spółka zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 72 ust. 1 pkt 3 oraz art. 71 ust. 2 w związku z art. 59 ust. 1 ustawy środowiskowej w związku z § 3 ust. 1 pkt 52 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. W ocenie Spółki, naruszenie tych przepisów polegało na ich niezastosowaniu, ponieważ brak uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach stanowi obowiązkowy prejudykat w odniesieniu do decyzji o warunkach zabudowy wydanej przez Wójta Gminy Przyłęk z [...] lipca 2011 r. Spowodowało to nieważność decyzji o warunkach zabudowy.
Spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Sądu I instancji i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania wraz z przekazaniem do rozstrzygnięcia kwestii kosztów procesowych za instancję kasacyjną. Ewentualnie, w przypadku uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, że podstawa naruszenia prawa materialnego jest oczywiście uzasadniona, zaś podstawy naruszenia przepisów postępowania są nieuzasadnione, Spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i orzeczenie co do istoty sprawy przez zmianę zaskarżonego wyroku i stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy Przyłęk z [...] lipca 2011 r. Ponadto Spółka wniosła o zasądzenie na rzecz Spółki zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie.
Po pierwsze, nie mógł odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 105 § 1 k.p.a. przez jego niezastosowanie oraz art. 61a k.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie. W ocenie Spółki, formą prawidłową było wydanie decyzji administracyjnej w trybie art. 105 § 1 k.p.a. Na uzasadnienie tego zarzutu Spółka powołała się na inne orzeczenia wydane w jej sprawach, w których kontroli wojewódzkich sądów administracyjnych podlegały decyzje samorządowych kolegiów odwoławczych umarzające postępowania wszczęte wnioskami o stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy. Od wyroków Sądu I instancji wydanych na skutek kontroli tych decyzji, Spółka wniosła skargi kasacyjne, które podlegały rozpoznaniu w tym samym terminie co sprawa niniejsza. Z tej przyczyny Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu z urzędu jest wiadome, że w powoływanych przez Spółkę postępowaniach zakończonych wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania, samorządowe kolegia odwoławcze zawiadamiały Spółkę o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy.
Formalne wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie pozwalało zatem organowi na wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Natomiast stwierdzenie w toku wszczętego postępowania, że Spółka nie posiada interesu prawnego do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy, obligowało właściwy organ do wydania decyzji o umorzeniu postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Należy przy tym zauważyć, że oba rozstrzygnięcia, a więc umorzenie postępowania, jak również odmowa wszczęcia postępowania, wywołują tożsame skutki procesowe wobec wnioskodawcy. W obu bowiem przypadkach dochodzi do stwierdzenia, że Spółka nie posiada interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy. Różnica sprowadza się jedynie do momentu, w którym organ dochodzi do przekonania, że z uwagi na braki podmiotowe wniosek strony nie może zostać załatwiony co do jego istoty – przed lub po formalnym wszczęciu postępowania wywołanego wnioskiem.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Spółka powołała się na poglądy doktryny i orzecznictwa, z których wynika, że postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. może zostać wydane jedynie w sytuacji, gdy braki podmiotowe nie budzą wątpliwości, natomiast podjęcie czynności wyjaśniających w zakresie interesu prawnego podmiotu występującego z wnioskiem, musi nastąpić w ramach wszczętego już postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny podziela tak sformułowane stanowisko. Należy jednak mieć na uwadze, że opiera się ono na kryteriach nieostrych i nie można dokonać jednoznacznego podziału spraw, w których brak interesu prawnego podmiotu występującego z wnioskiem jest oczywisty, a w których wymaga daleko idących wyjaśnień i ustaleń.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w sprawach wszczętych wnioskiem Spółki o stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy organ był uprawniony zarówno do wszczęcia postępowania, a następnie jego umorzenia, jak również do odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Obie formy procesowe były prawidłowe i o ile celowym byłoby, żeby organy we wszystkich sprawach Spółki wydawały rozstrzygnięcia w tym samym trybie, o tyle ta rozbieżność nie miała żadnego wpływu na prawidłowość podejmowanych rozstrzygnięć.
Po drugie, na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 50 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP przez pozbawienie Spółki możliwości obrony swoich praw przed właściwym, niezależnym, bezstronnym i niezawisłym sądem i odmówienie Spółce statusu strony postępowania. Zgodnie z art. 50 § 1 p.p.s.a., uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny oraz inne podmioty wymienione w tym przepisie. Interes prawny Spółki do wniesienia skargi w niniejszej sprawie nie był i nie jest kwestionowany. Sprawa Spółki została rozpoznana co do jej istoty, czego wyrazem jest wydany w sprawie i zaskarżony skargą kasacyjną wyrok Sądu I instancji. Przedmiotem oceny Sądu I instancji było natomiast, czy właściwe organy zgodnie z prawem uznały, że Spółka nie posiadała interesu prawnego do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy. Tego rodzaju oceny Sąd I instancji dokonał, natomiast środkiem do jej podważenia nie mógł być zarzut naruszenia art. 50 § 1 p.p.s.a. ani też zarzut naruszenia art. 45 ust. 1 Konstytucji RP.
Nie ulega wątpliwości, że Spółka miała interes prawny do wniesienia skargi, a jej sprawa została rozpatrzona bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Do zarzutu tego nie przystaje ponadto uzasadnienie skargi kasacyjnej, które nie odwołuje się w żadnej mierze do naruszenia art. 50 § 1 p.p.s.a. i art. 45 § 1 Konstytucji RP, ale odwołuje się do badanej przez Sąd I instancji kwestii interesu prawnego Spółki w postępowaniu administracyjnym i naruszenia art. 28 k.p.a. Jednocześnie w uzasadnieniu tego zarzutu Spółka powołuje się na naruszenie przez organ art. 6, art. 7, art. 8 i art. 10 k.p.a., jednak zarzut ten nie został w żaden sposób uzasadniony.
Po trzecie, na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz w związku z art. 28 k.p.a. przez oddalenie skargi bez merytorycznego rozpoznania sprawy. Wbrew twierdzeniom Spółki, sprawa została merytorycznie rozstrzygnięta a z uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sądu I instancji wynikają jednoznacznie motywy rozstrzygnięcia. Sąd I instancji odniósł się szczegółowo do podnoszonych przez Spółkę przepisów kodeksu cywilnego i wyjaśnił, z jakich przyczyn nie mogą one stanowić podstawy do stwierdzenia, że Spółka miała interes prawny do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy.
Sąd I instancji odniósł się ponadto do przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które również nie mogły uzasadniać interesu prawnego Spółki w rozumieniu art. 28 k.p.a., w sprawie zakończonej zaskarżonym do Sądu I instancji postanowieniem. Naczelny Sąd Administracyjny akceptuje stanowisko wyrażone w tym zakresie przez Sąd I instancji. Oznacza to ponadto, że wbrew twierdzeniom Spółki, Sąd I instancji dokonał prawidłowej kontroli legalności zaskarżonego postanowienia.
Po czwarte, na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz w związku z art. 28 k.p.a. przez ich niezastosowanie i pozostawienie w obrocie prawnym decyzji o warunkach zabudowy. Sąd I instancji dokonywał oceny legalności postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną [...]. Używając sformułowania "w granicach danej sprawy" ustawodawca odsyła do sprawy w jej znaczeniu materialnoprawnym, a jej tożsamość określają elementy wyznaczające tożsamość skonkretyzowanego w decyzji lub postanowieniu stosunku prawnego, a więc identyczność podmiotów, identyczność przedmiotu tego stosunku oraz identyczność obu jego podstaw – prawnej i faktycznej.
Oznacza to, że dokonując kontroli legalności postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., Sąd I instancji nie może jednocześnie dokonać kontroli legalności decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności w tej sprawie. Sprawy te nie zachowują tożsamości, różna jest ich podstawa prawna i przedmiot. Kontrola legalności postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ograniczona jest zatem do oceny, czy organ miał wynikające z przepisów prawa i prawidłowo ustalonego stanu faktycznego podstawy do wydania tego rodzaju rozstrzygnięcia. Kontroli legalności decyzji o warunkach zabudowy Sąd I instancji mógłby dokonać jedynie po wniesieniu przez uprawniony podmiot skargi na tę decyzję (po wyczerpaniu trybu przewidzianego przepisami k.p.a. i p.p.s.a.), ewentualnie pośrednio po wydaniu w tej sprawie przez właściwy organ decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji bądź decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy i wniesieniu skargi w tym przedmiocie.
Ponadto Spółka zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 72 ust. 1 pkt 3 oraz art. 71 ust. 2 w związku z art. 59 ust. 1 ustawy środowiskowej w związku z § 3 ust. 1 pkt 52 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. Również ten zarzut nie zasługiwał na uwzględnienie. Jak trafnie zauważył Sąd I instancji i jak już wyżej wskazano, kontrola legalności zaskarżonego w tej sprawie postanowienia organu ograniczała się do kontroli przesłanek odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Powołane zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego dotyczą natomiast ewentualnych kwalifikowanych wad decyzji o warunkach zabudowy, której dotyczył wniosek o stwierdzenie nieważności. Oceny tego rodzaju wad nie dokonywał właściwy w tej sprawie organ, ponieważ prawidłowo stwierdził, że Spółka nie miała interesu prawnego do złożenia wniosku w tym przedmiocie. Oznacza to, że kwestia ta pozostawała również poza granicami sprawy w rozumieniu art. 134 § 1 p.p.s.a. co uniemożliwiało Sądowi I instancji kontrolę w tym zakresie.
Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.