Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 21 września 2017 r., sygn. akt II SA/Sz 796/17, po rozpoznaniu skargi E. P. stwierdził nieważność zarządzenia zastępczego Wojewody [...] z [...] maja 2017 r., którym, powołując się na 98a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, Wojewoda odwołał skarżącą ze stanowiska skarbnika gminy R. z powodu naruszenia zakazu wynikającego z art. 4 pkt 6 ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne.
Jak wynika ze wskazanego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewoda ustalił, że skarżąca na podstawie uchwały Rady Miejskiej w R. z [...] maja 2015 r. od 1 czerwca 2015 r. pełniła funkcję skarbnika gminy R. i pełniąc tę funkcję 1 października 2015 r. rozpoczęła prowadzenie działalności gospodarczej w postaci biura rachunkowego, którą tego samego dnia, to jest 1 października 2015 r., zawiesiła. Ustalenia co do rozpoczęcia przez skarżącą prowadzenia działalności gospodarczej i jej zawieszenia organ nadzoru oparł na danych z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej, wynikających z wydruku z dnia 13 listopada 2016 r. Wyjaśniając znaczenie zawieszenia prowadzenia działalności gospodarczej uznał, że nie powoduje to zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej przede wszystkim dlatego, że w okresie zawieszenia przedsiębiorca ma prawo i obowiązek wykonywać czynności określone w art. 14a ust. 4 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej.
W związku z tym uznał, że nie są istotne wyjaśnienia skarżącej, w których twierdziła, iż rozpoczęcie działalności gospodarczej nie doszło do skutku, gdyż w dniu, w którym miała być podjęta, została zawieszona i nie zaistniało żadne zdarzenie gospodarcze, do którego mogłyby się odnosić czynności wymienione w art. 14a ust. 4 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Wojewoda odwołał się także do orzecznictwa sądów administracyjnych i Sądu Najwyższego, w których - zdaniem Wojewody - przyjęto, że zawieszenie prowadzenia działalności gospodarczej nie równa się faktycznemu zaprzestaniu jej prowadzenia.
Ponadto organ nadzoru ustalił, że działalność gospodarcza skarżącej została wykreślona z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej 3 stycznia 2017 r. oraz że w tej ewidencji wskazano, iż zaprzestanie prowadzenia działalności gospodarczej nastąpiło 1 października 2015 r. Jednakże organ uznał, że co najmniej do 13 listopada 2016 r. skarżąca "będąc przedsiębiorcą o statusie zawieszonej działalności gospodarczej, mogła wykonywać czynności, o których mowa w art. 14a ust. 4 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej". Wojewoda wskazał przy tym, że przedsiębiorca ma ustawowy obowiązek uaktualniania w terminie 7 dni od zdarzenia wpisów w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej, w tym zwłaszcza zgłoszenia trwałego zaprzestania wykonywania działalności gospodarczej (art. 30 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej) oraz że z wyjaśnień skarżącej nie wynika, aby tego obowiązku dopełniła.
W skardze skarżąca twierdziła, że nie rozpoczęła prowadzenia działalności gospodarczej z uwagi na otrzymanie propozycji objęcia stanowiska skarbnika gminy R. W związku z tym wskazała, że jeszcze przed podjęciem przez Radę Miejską w R. uchwały o powołaniu jej na stanowisko skarbnika gminy, mianowicie 24 kwietnia 2015 r. złożyła wniosek o wpis w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej działalności gospodarczej, wskazując jako dzień jej rozpoczęcia 1 październik 2015 r. Następnie po rozmowie z Burmistrzem R. w sprawie objęcia stanowiska skarbnika gminy 11 maja 2015 r. złożyła wniosek do tej ewidencji o wpisanie zawieszenia działalności gospodarczej.
Sąd pierwszej instancji przyjął, że skarżąca nie rozpoczęła prowadzenia działalności gospodarczej, gdyż "powstrzymała się od wykonywania działalności gospodarczej, którą miała rozpocząć w dniu 1 października 2015 r. albowiem z tym samym dniem tę działalność zawiesiła". Ponadto, odnosząc się do argumentacji Wojewody związanej z art. 14a ust. 4 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, stwierdził, że wobec nierozpoczęcia przez skarżącą działalności gospodarczej "nie korzystała z przysługujących jej praw, jak też nie ciążyły na niej obowiązki wynikające z powołanego wyżej przepisu, albowiem brak było jakiejkolwiek działalności, do której te prawa i obowiązki można by odnieść".
W ocenie Sądu pierwszej instancji Wojewoda [...] wszczynając procedurę odwołania skarżącej ze stanowiska skarbnika gminy R., nie poczynił żadnych ustaleń faktycznych zmierzających do wyjaśnienia, czy skarżąca naruszyła art. 4 pkt 6 ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne i rzeczywiście prowadziła działalność gospodarczą oraz czy zawieszenie wykonywania tej działalności skutkowałoby możliwością wykonywania czynności w oparciu o art. 14a ust. 4 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Ponadto zdaniem tego Sądu czynności podjęte przez skarżącą "w odniesieniu do działalności gospodarczej, którą zamierzała prowadzić w sytuacji, gdyby nie została powołana na stanowisko skarbnika gminy, nie dowodzą naruszenia art. 4 pkt 6 powołanej wyżej ustawy".
W skardze kasacyjnej Wojewoda [...] zarzucił naruszenie:
- - art. 4 pkt 6 ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że zawieszenie prowadzenia działalności gospodarczej nie jest tożsame z prowadzeniem działalności gospodarczej i nie narusza zakazu wyrażonego w powołanym przepisie,
- - art. 98a ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym poprzez błędne uznanie, że Wojewoda powinien był poczynić dodatkowe ustalenia faktyczne zmierzające do wyjaśnienia, czy skarżąca faktycznie w okresie zawieszenia działalności gospodarczej wykonywała czynności związane z prowadzeniem działalności gospodarczej i tym samym naruszyła art. 4 pkt 6 ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne,
- - art. 148 p.p.s.a. poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonego zarządzenia zastępczego, mimo że w powołanym przepisie mowa jest o uchyleniu aktu nadzoru.
Uzasadniając skargę kasacyjną powołano się m.in. na wyrok NSA z 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 347/17, w którym zdaniem Wojewody stwierdzono, że zawieszenie prowadzenia działalności gospodarczej nie równa się zaprzestaniu jej prowadzenia.
We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Skarżąca w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej podstawy, czyli wskazane naruszenia przepisów prawa. Rozpoznając zatem skargę kasacyjną w tak określonych granicach NSA uznał, że jest ona pozbawiona usprawiedliwionych podstaw.
Podstawa kasacyjna zawierająca zarzut naruszenia art. 4 pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (Dz.U. z 2017 r., poz. 1393) przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że zawieszenie prowadzenia działalności gospodarczej nie jest tożsame z prowadzeniem działalności gospodarczej i nie narusza zakazu wyrażonego w powołanym przepisie, nie jest zasadna przede wszystkim z tego powodu, że w rozpoznawanej sprawie w istocie nie doszło do zawieszenia podjętej działalności, lecz planowana działalność gospodarcza nigdy nie została podjęta. Wynika to w sposób oczywisty z okoliczności przedstawionych przez skarżącą i zaakceptowanych przez Sąd pierwszej instancji oraz niezakwestionowanych w skardze kasacyjnej, sprowadzających się do tego, że skarżąca jeszcze przed powołaniem jej na stanowisko skarbnika gminy zamierzała podjąć 1 października 2015 r. działalność gospodarczą, z czego zrezygnowała po zaproponowaniu jej objęcia stanowiska skarbnika gminy, czemu dała wyraz doprowadzając do wpisu w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej zawieszenia działalności gospodarczej od 1 października 2015 r. W związku z tym w rozpoznawanej sprawie nie ma żadnego znaczenia pogląd prawny wyrażony w powołanym w skardze kasacyjnej wyroku NSA z 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 347/17.
Wyrok ten został bowiem wydany w innych okolicznościach faktycznym. Jak wynika z jego uzasadnienia osoba powołana na stanowisko starosty jeszcze przed tym powołaniem prowadziła działalność gospodarczą, zaś po powołaniu zawiesiła ją. Natomiast w rozpoznawanej sprawie skarżąca nie prowadziła działalności gospodarczej przed powołaniem jej na stanowisko skarbnika gminy. Zamierzała taką działalność podjąć 1 października 2015 r., ale z tego zrezygnowała, gdy wcześniej zaproponowano jej objęcie stanowiska skarbnika gminy. W tych okolicznościach faktycznych, zdaniem NSA, w ogóle nie można mówić o zawieszeniu prowadzenia działalności gospodarczej w znaczeniu użytym w art. 14a ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2017 r., poz. 2168 ze zm.), co powoduje, że wywody związane z tym przepisem nie mają istotnego znaczenia, aczkolwiek należy przyznać rację skarżącej i przede wszystkim Sądowi pierwszej instancji, że "brak było jakiejkolwiek działalności, do której te prawa i obowiązki [wynikające z art. 14a ust. 4] można by odnieść".
Podstawa kasacyjna zawierająca zarzut naruszenia art. 98a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1875 ze zm.) poprzez błędne uznanie, że Wojewoda powinien był poczynić dodatkowe ustalenia faktyczne zmierzające do wyjaśnienia, czy skarżąca faktycznie w okresie zawieszenia działalności gospodarczej wykonywała czynności związane z prowadzeniem działalności gospodarczej jest nietrafna po pierwsze, z tego powodu, że poprzez zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego podnosi się zarzut związany z postępowaniem dowodowym, a więc zagadnieniem proceduralnym, po drugie, z tej przyczyny, że Sąd pierwszej instancji w istocie nie stwierdził, aby wadliwość zaskarżonego zarządzenia zastępczego polegała na niewyjaśnieni jakiś okoliczności faktycznych.
Sąd pierwszej instancji, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, uznał, że okoliczności faktyczne sprawy zostały wyjaśnione w stopniu wystarczającym do stanowczego rozstrzygnięcia, gdyż stwierdził, że "w ogóle nie doszło do rozpoczęcia prowadzenia działalności". W tej sytuacji ewentualne sformułowania zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w rodzaju "Wojewoda (...) nie poczynił żadnych ustaleń faktycznych zmierzających do wyjaśnienia, czy [skarżąca] (...) faktycznie prowadziła działalność gospodarczą" uznać należy za wynik niezręcznej wypowiedzi.
Zasadna jest natomiast podstawa kasacyjna, w której zarzuca się naruszenie art. 148 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt. Literalnie dotyczy on zatem tylko skarg jednostek samorządu terytorialnego na akt nadzoru, a nie skarg innych podmiotów na taki akt, co ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Podstawą prawną dopuszczalności skargi skarżącej na akt nadzoru jest art. 98a ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, w którym stanowi się, że w przypadku zarządzeń zastępczych art. 98 powołanej ustawy stosuje się odpowiednio, z tym że uprawniona do złożenia skargi jest również osoba, której interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy zarządzenie zastępcze.
Z kolei art. 98 ustawy o samorządzie gminnym reguluje możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego aktów nadzoru, przyznając legitymację do wniesienia takiej skargi gminie i związkowi międzygminnemu, a także w szczególnych okolicznościach radzie gminy. Na podstawie powołanych przepisów można więc przyjąć, że w przypadku zarządzenia zastępczego osoba, której interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy zarządzenie zastępcze jest uprawniona do zaskarżenia tego aktu nadzoru tak jak jednostka samorządu terytorialnego. Uzasadnia to w ocenie NSA przyjęcie stanowiska, że art. 148 p.p.s.a. ma zastosowanie także w przypadku skargi wniesionej na zarządzenie zastępcze nie przez jednostkę samorządu terytorialnego, lecz przez osobę, której interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy zarządzenie zastępcze. Za taką wykładnią przemawia także to, że brak innej regulacji, zarówno w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jak i w ustawie o samorządzie gminnym, która wskazywałaby sposób rozstrzygnięcia w przypadku uwzględnienia skargi wniesionej na akt nadzoru nie przez jednostkę samorządu terytorialnego tylko przez uprawnioną osobę fizyczną.
Brak jest więc podstawy prawnej do stwierdzenia w takim przypadku nieważności aktu nadzoru. Ponadto nie jest potrzebne stwierdzenie w takim przypadku nieważności aktu nadzoru. Z art. 98a ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym wynika bowiem, że do zarządzeń zastępczych stosuje się wszystkie przepisy art. 98 ustawy o samorządzie gminnym, a więc także te, które stanowią o tym, że zarządzenie zastępcze staje się prawomocne dopiero z upływem terminu do wniesienia skargi bądź z datą oddalenia lub odrzucenia skargi przez sąd (art. 98 ust. 5). Uwzględniając powyższe NSA uznał, że w sprawie miał zastosowanie art. 148 p.p.s.a., co powoduje, że w razie uwzględnienia skargi skarżącej Sąd pierwszej instancji powinien był wydać wyrok o uchyleniu zaskarżonego zarządzenia zastępczego, a nie o stwierdzeniu jego nieważności.
Mając powyższe na uwadze NSA na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę w ten sposób, że na podstawie art. 148, art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. uchylił zaskarżone zarządzenie zastępcze i orzekł o kosztach postępowania za pierwszą instancję.
Nadto, na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., NSA odstąpił od zasądzenia od skarżącej na rzecz Wojewody [...] kosztów postępowania kasacyjnego, gdyż skarga kasacyjna została uwzględniona z powodów, które nie oznaczają, iż skarga skarżącej była niezasadna.