Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 sierpnia 2014r., sygn. akt IV SA/Wa 1131/14, oddalił skargę A. H. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony.
Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
W dniu 16 grudnia 2013 r. A. H. wystąpił do Wojewody Mazowieckiego z wnioskiem o udzielenie mu zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony na podstawie art. 53 ust. 2 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach. Do powyższego pisma dołączył wniosek o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego w stosunku do r. pr. M. K., który – jak wskazał – jako pełnomocnik wnioskodawcy w postępowaniu administracyjnym w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na zamieszkanie na terytorium RP dopuścił się zaniedbań skutkujących pozostawieniem wniosku cudzoziemca w tej sprawie bez rozpoznania.
Decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. Wojewoda Mazowiecki odmówił udzielenia cudzoziemcowi wnioskowanego zezwolenia wskazując w uzasadnieniu, że fakt wystąpienia przez stronę do Rzecznika Dyscyplinarnego Okręgowej Rady Radców Prawnych z wnioskiem o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego nie stwarza wyjątkowej sytuacji uniemożliwiającej cudzoziemcowi opuszczenie terytorium RP, a tym samym nie uzasadnia udzielenia cudzoziemcowi przedmiotowego zezwolenia.
Rozpatrując odwołanie od powyższej decyzji Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców decyzją z dnia [...] marca 2014 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody. W uzasadnieniu powyższej decyzji Szef Urzędu wskazał, że decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. Wojewoda Mazowiecki udzielił A. H. zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony z terminem ważności do dnia 24 sierpnia 2013 r. na podstawie art. 53 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach w związku z podjętą w Polsce pracą. W dniu 4 lipca 2013 r. cudzoziemiec wystąpił za pośrednictwem ówczesnego pełnomocnika – r.pr. M. K. z kolejnym wnioskiem o udzieleniu mu powyższego zezwolenia. Pełnomocnik cudzoziemca został wezwany do usunięcia braku formalnego i do dołączenia do wniosku w wyznaczonym terminie tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego zajmowanego przez wnioskodawcę oraz umowy o pracę. Strona nie zastosowała się do powyższego wezwania w wyznaczonym terminie, a pełnomocnik wystąpił do Wojewody z wnioskiem o przywrócenie terminu do uzupełnienia braku formalnego. Postanowieniem z dnia 14 listopada 2014 r. Wojewoda odmówił przywrócenia terminu, a organ drugiej instancji pozostawił zażalenie bez rozpoznania.
Szef Urzędu wskazał, że ponieważ A. H. pozostawał w Polsce bez wymaganego zezwolenia na pobyt, wystąpił on za pośrednictwem pełnomocnika do Wojewody Mazowieckiego z wnioskiem o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony na podstawie art. 53a ust. 2 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach. Jako podstawę wskazano wniosek o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego przeciwko r.pr. M. K. oraz chęć zalegalizowania pobytu na czas tego postępowania.
W ocenie organu odwoławczego, Wojewoda Mazowiecki zasadnie odmówił A. H. wnioskowanego zezwolenia. Zgodnie z art. 53a ust. 2 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach, zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony można udzielić cudzoziemcowi, który przebywa na terytorium RP nielegalnie, jeżeli wyjątkowa sytuacja osobista wymaga obecności cudzoziemca na tym terytorium. Zdaniem organu taką sytuację osobistą należy pojmować jako sytuację spowodowaną okolicznościami uniemożliwiającymi cudzoziemcowi wyjazd z Polski lub powodującymi konieczność pozostania w naszym kraju (np. ciężka choroba wymagająca hospitalizacji, zgon członka rodziny powodując konieczność zorganizowania pogrzebu lub wywozu zwłok, zakaz opuszczania kraju). Zdaniem organu odwoławczego do takich okoliczności nie można zaliczyć wniosku strony o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego przeciwko pełnomocnikowi i chęć uczestnictwa w tym postępowaniu.
Organ wskazał, że zgodnie z art. 59 ustawy o cudzoziemcach, cudzoziemiec jest obowiązany opuścić terytorium RP przed upływem terminu ważności zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony, chyba, że uzyskał kolejne zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, zezwolenie na osiedlenie się lub zezwolenie na pobyt rezydenta długoterminowego UE. Zdaniem organu A. H. powinien wyjechać z Polski przed upływem terminu legalnego pobytu w naszym kraju i ubiegać się o możliwość ponownego wjazdu na podstawie stosownej wizy w celu dochodzenia swoich praw i roszczeń.
Jak podkreślił organ drugiej instancji w interesie Rzeczpospolitej Polskiej nie leży legalizowanie pobytu cudzoziemcom, którzy świadomie pozostają w Polsce nielegalnie, a wnioskowane zezwolenie chcieliby uzyskać jedynie w celu uniknięcia negatywnych konsekwencji wynikających w tego tytułu. Cudzoziemcy przebywający w Polsce zobowiązani są do przestrzegania obowiązujących przepisów, zwłaszcza związanych z legalnym pobytem. Art. 53a ust. 2 ustawy o cudzoziemcach jest trybem szczególnym, na podstawie którego można zalegalizować pobyt cudzoziemcowi, przebywającemu w Polsce nielegalnie, wobec którego zachodzą wyjątkowe okoliczności, nie zaś w każdym przypadku nielegalnego pobytu.
Skargą A. H. zaskarżył powyższą decyzję zarzucając jej naruszenie: art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez niezebranie całego potrzebnego i dostępnego materiału dowodowego, a także poprzez brak wszechstronnego rozpatrzenia zebranego materiału dowodowego; art. 80 k.p.a. poprzez dowolną, a więc wykraczającą poza dopuszczalną swobodną interpretację materiału dowodowego; art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewłaściwe uzasadnienie faktyczne decyzji. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał m.in., że starał się o zalegalizowanie pobytu na czas postępowania dyscyplinarnego wobec r.pr. M. K., a także ewentualnego postępowania związanego z roszczeniami odszkodowawczymi.
W odpowiedzi na skargę Szef Urzędu wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu należy zgodzić się z orzekającymi w sprawie organami, że zgodnie z art. 53a ust. 2 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony udzielane na podstawie powyższego przepisu służy legalizowaniu wyłącznie krótkotrwałych pobytów cudzoziemców, którzy znaleźli się w wyjątkowych, niezależnych od nich sytuacjach, a ich pobyt w Polsce jest uzasadniony względami humanitarnymi lub losowymi. Niewątpliwie nie stanowi takiej okoliczności powołany we wniosku i odwołaniu zamiar uczestniczenia w ewentualnym postępowaniu dyscyplinarnym w stosunku do byłego pełnomocnika cudzoziemca. Udzielenie A. H. wnioskowanego zezwolenia w celu umożliwienia mu uniknięcia konsekwencji dotychczasowego nielegalnego pobytu na terytorium Polski byłoby sprzeczne z celem regulacji zawartej w art. 53a ust. 2 powołanej ustawy, gdyż przedmiotowe zezwolenie jest udzielane w przypadku wystąpienia zdarzenia niezależnego od woli cudzoziemca i uniemożliwiającego mu opuszczenie terytorium Polski. Nie zachodziły więc podstawy do udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony w trybie art. 53a ust. 2 ustawy o cudzoziemcach.
Zdaniem Sądu organy obu instancji w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy, przeprowadzając konieczne czynności wyjaśniające i ustosunkowując się do dokonanych na ich skutek ustaleń, a ocena okoliczności sprawy oparta została na całokształcie materiału dowodowego. Zgodnie z wymogiem przepisu art. 107 § 3 k.p.a. zaskarżona decyzja została wyczerpująco uzasadniona.
Odnosząc się do wskazanego w skardze argumentu dotyczącego wydania pozytywnej decyzji przez Wojewodę dla obywatela Indii, znajdującego się – zdaniem skarżącego – w podobnej sytuacji faktyczno – prawnej to wyjaśnić należy, że każde postępowanie administracyjne jest postępowaniem indywidualnym i organ administracji rozstrzygający indywidualną sprawę nie jest związany innymi rozstrzygnięciami podjętymi w sprawach podobnych, albowiem w każdej nowej sprawie może nastąpić odmienna interpretacja stanu faktycznego.
Skargą kasacyjną A. H. zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:
- 1) prawa materialnego tj. art. 53a ust. 2 pkt. 2 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach poprzez błędną jego wykładnię i w konsekwencji uznanie, że brak jest podstaw do udzielenia skarżącemu zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony, podczas gdy prawidłowa jego wykładnia nakazuje przyjąć, że spełnia on przesłanki do udzielenia mu krótkoterminowego zezwolenia na pobyt czasowy;
- 2) przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., polegające na nienależytym wyjaśnieniu, czy organy administracji publicznej naruszyły przepisy normujące przebieg postępowania administracyjnego i czy naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy, czego efektem było bezkrytyczne przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji ustalonego przez organy administracji stanu faktycznego i prawnego, co doprowadziło do oddalenia skargi pomimo naruszenia przez organy art. 7, 8, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.
W związku z powyższymi zarzutami wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego obowiązku zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.
Zdaniem skarżącego kasacyjnie nieuprawnione jest rozumienie art. 53a ust. 2 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach w taki sposób, że wyjątkowa sytuacja osobista wymagająca obecności cudzoziemca ogranicza się do zawężająco rozumianych względów humanitarnych. Ponadto w ocenie skarżącego postępowanie w sprawie powinno być prowadzone z uwzględnieniem jego słusznego interesu, którym w niniejszym postępowaniu było umożliwienie uczestnictwa w postępowaniu przeciwko jego pełnomocnikowi, tj. umożliwienie rzeczywistego dochodzenia swoich praw i roszczeń, a także uregulowanie spraw osobistych zarówno z prywatnymi jak też publicznymi podmiotami.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem, przy rozpoznawaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Na uwzględnienie nie zasługiwał podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia, poprzez błędną wykładnię, art. 53a ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach.
Zgodnie z treścią art. 53a ust. 2 pkt 2 ww. ustawy o cudzoziemcach, zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony można udzielić cudzoziemcowi, który przebywa na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej nielegalnie, jeżeli wyjątkowa sytuacja osobista wymaga obecności cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Na podstawie omawianego przepisu, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony wydaje się na okres niezbędny do realizacji celu, w którym zostało udzielone, nie dłuższy jednak niż 3 miesiące (art. 56 ust. 2 pkt 7 ustawy). Jak słusznie podnosi się w orzecznictwie, udzielnie przedmiotowego zezwolenia jest dopuszczalne, jeżeli wydanie zezwolenia na zamieszkanie na innej podstawie nie jest możliwe, a cudzoziemiec nielegalnie przebywający w Polsce musi z niej tymczasowo pozostać, w szczególności, gdy jego pobyt jest uzasadniony względami humanitarnymi lub losowymi. Warunkiem zastosowania dyspozycji omawianego przepisu jest zaistnienie takiej sytuacji osobistej cudzoziemca, która daje się określić jako "wyjątkowa".
Uznanie, że zachodzi wyjątkowa sytuacja osobista cudzoziemca powinno wynikać z obiektywnej oceny sytuacji osoby występującej z wnioskiem o udzielenie zezwolenia, nie może zaś wywodzić się z jej subiektywnych ocen i przekonań. Posługiwanie się przez ustawodawcę niedookreślonym zwrotem "wyjątkowa sytuacja osobista" daje możliwość zastosowania tej instytucji prawnej również w sytuacjach, które były nie do przewidzenia w momencie tworzenia prawa, nie uprawnia jednak do swobody przy interpretacji prawa i przyjmowaniu takiej wykładni, która stoi w oczywistej sprzeczności z celami ustawy i przyjętych w niej instytucji.
W związku z powyższym okoliczności przytaczane przez cudzoziemca na poparcie tezy o wyjątkowej sytuacji osobistej powinny być porównywalne z okolicznościami stanowiącymi inne przesłanki udzielenia zezwolenia cudzoziemcowi, który przebywa na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej nielegalnie, w trybie nadzwyczajnym ustanowionym w art. 53a ust. 2 ustawy, tj. gdy: przepisy prawa polskiego wymagają od cudzoziemca osobistego stawiennictwa przed polskim organem władzy publicznej; wyjątkowa sytuacja osobista wymaga obecności cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej; wymaga tego interes Rzeczypospolitej Polskiej; istnieje podejrzenie, że cudzoziemiec jest ofiarą handlu ludźmi (wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 2555/11).
Mając powyższe na względzie należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, zgodnie z którym podnoszony przez skarżącego zamiar uczestniczenia w postępowaniu dyscyplinarnym w stosunku do jego byłego pełnomocnika niewątpliwie nie stanowi okoliczności uzasadniającej udzielnie mu zezwolenia w trybie art. 53a ust. 2 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach. Nie jest to bowiem sytuacja wyjątkowa uzasadniona względami humanitarnymi czy losowymi. Ponadto nie można porównać jej do innych, określonych w art. 53a ust. 2 ustawy, przesłanek uzasadniających udzielenie cudzoziemcom zezwolenia na zamieszkanie w trybie nadzwyczajnym. Przedmiotowego postępowania dyscyplinarnego w stosunku do byłego pełnomocnika skarżącego nie można więc powiązać z przesłanką wyjątkowej sytuacji osobistej skarżącego wymagającej jego obecności w Polsce. Niezasadne jest więc w tych okolicznościach stwierdzenie, że ocenie sytuacji osobistej skarżącego Sąd I instancji nie nadał właściwego znaczenia w świetle treści art. 53a ust. 2 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach.
Jako nietrafny ocenić należy również zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez nienależyte wyjaśnienie, czy organy naruszyły przepisy normujące przebieg postępowania administracyjnego i czy naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Przypomnieć należy, iż art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić usprawiedliwioną podstawę kasacyjną wówczas, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera wszystkich określonych w nim elementów lub nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując rozstrzygnięcie, a wada ta uniemożliwia dokonanie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku. W rozpoznawanej sprawie sytuacja taka nie wystąpiła.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi, o których mowa w powołanym przepisie. Przedstawiono w nim stan faktyczny sprawy, zarzuty podniesione w skardze oraz wskazano i w dostateczny sposób wyjaśniono podstawę prawną rozstrzygnięcia. Z kolei z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. wynika, że Sąd uwzględniając skargę na decyzję, uchyla decyzję w całości lub części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszych sprawach Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że organy orzekające nie dopuściły się naruszeń przepisów postępowania, które miałyby istotny wpływ na wynik sprawy. Wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stan faktyczny i jego ocena wskazuje, że w postępowaniu administracyjnym zgromadzono materiał dowodowy w zakresie wystarczającym dla oceny zasadności odmowy przyznania skarżącemu zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony w trybie art. 53a ust. 2 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach.
Nie znajdując zatem usprawiedliwionych podstaw po uwzględnienia skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.