Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 11 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 3189/17

Uzasadnienie

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 27 września 2017 r., sygn. II SA/Wr 411/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę W. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] 2017 r. nr [...] w przedmiocie nakazu doprowadzenia budynku do stanu poprzedniego.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] 2017 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 51 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 poz. 290 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania W. P. (dalej także jako: skarżąca) jako następcy procesowego W. P. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wołowie z dnia [...] 2015 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania inwestorów: A. i W. P. (dalej: inwestorzy) do doprowadzenia będącego w przebudowie budynku po byłej piekarni na budynek handlowy w [...] do stanu poprzedniego, poprzez: rozbiórkę elementów obiektu, wykonanych w oparciu o zatwierdzony decyzją Starosty [...] projekt budowlany, rozbiórkę wykonanych elementów oraz przywrócenie ich poprzedniego stanu, których nie obejmował projekt (elementy zewnętrzne w zakresie stolarki okiennej i drzwiowej, warstwa docieplenia elewacji), [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] uchylił decyzję organu I instancji w całości i orzekając o istocie sprawy nakazał W. P. doprowadzenie budynku po byłej piekarni, położonego w [...] do stanu poprzedniego, poprzez przywrócenie stanu poprzedniego elewacji - usunięcie efektu robót budowlanych, których nie obejmował projekt zatwierdzony decyzją Starosty [...] o pozwoleniu na budowę tj. doprowadzenie przebudowanego otworu okiennego do stanu poprzedniego, wymianę stolarki okiennej i drzwiowej na odpowiadającą poprzednio istniejącej w budynku oraz usunięcie warstwy docieplenia elewacji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że wobec stwierdzenia podczas oględzin w dniu 25 września 2012 r. samowolnego wykonania wymiany okien drewnianych na pcv ze zmianą wielkości otworów i przebudową jednego otworu okiennego na drzwiowy oraz ocieplenia budynku byłej piekarni, położonego w [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie samowolnie wykonanych przez inwestorów robót budowlanych.

Podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 25 października 2012 r. z udziałem W.P. stwierdzono wykonanie wymiany okien, przebudowę jednego otworu okiennego i osadzenie w nim drzwi aluminiowych jednoskrzydłowych oraz wykonanie ocieplenia na wszystkich ścianach elewacji z płyt styropianowych osłoniętych siatką i warstwą ochronną z kleju. Na elewacji brakowało tynku. W celu ustalenia możliwości legalizacji wykonanych robót budowlanych, organ I instancji wystąpił do [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków [...] o wyrażenie opinii o wykonanych robotach i określenie warunków ich legalizacji, załączając otrzymaną ocenę stanu technicznego z października 2012 r. W odpowiedzi z dnia 10 stycznia 2013 r. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków [...] wskazał, że wykonane samowolnie roboty budowlane stanowią dewaluację zabytkowego terenu miejskiego i pozostają w sprzeczności z odtworzeniem i rewaloryzacją historycznego obszaru zabudowy, wobec czego organ ten nie widzi możliwości ich legalizacji.

Podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 14 marca 2013 r. organ I instancji stwierdził, że wykonywane w przedmiotowym budynku roboty, realizowane w oparciu o decyzję Starosty [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę polegającą na zmianie sposobu użytkowania budynku produkcyjnego - piekarni na budynek usługowy - sklep spożywczy w [...], istotnie odbiegają od zatwierdzonego projektu uzgodnionego z rzeczoznawcami. W tych warunkach, decyzją z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] zobowiązał inwestorów do przedłożenia w wyznaczonym terminie projektu budowlanego zamiennego.

W dniu 1 sierpnia 2013 r. organ I instancji otrzymał niekompletny projekt budowlany zamienny. Organ I instancji bezskutecznie wzywał inwestorów do uzupełnienia projektu o uzgodnienie z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, po czym, przy piśmie z dnia 10 października 2013 r., projekt ten przesłał Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków. Organ konserwatorski w piśmie z dnia 8 listopada 2013 r. wskazał, że nie neguje zgodności wykonanych robót ze sztuką budowlaną, ale wobec tego, że zostały one przeprowadzone bez wymaganych opinii, uzgodnień i pozwoleń, a istniejący stan budynku został utrwalony sprzecznie z zasadami ochrony zabytków i opieki nad zabytkami oraz zasadami rewaloryzacji historycznych centrów śródmiejskich, brak jest możliwości ich legalizacji.

Wobec powyższego, stwierdzając, że inwestorzy nie przedłożyli wymaganego projektu budowlanego zamiennego, decyzją z dnia [...] organ I instancji nakazał inwestorom zaniechanie prowadzenia dalszych robót budowlanych.

Po rozpoznaniu odwołania inwestora [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi.

W dniu 8 stycznia 2015 r. organ I instancji przeprowadził kontrolę, w trakcie której stwierdzono, że roboty budowlane i instalacyjne wewnątrz obiektu są zakończone, natomiast na zewnątrz jest wykonane docieplenie ścian elewacji styropianem, bez kolorystyki, brak jest schodów zewnętrznych oraz parkingu. Ponadto, w związku z ustaleniem, że inwestor nie posiada wymaganego uzgodnienia robót zewnętrznych i projektu zamiennego z konserwatorem zabytków, z powodu niewykonania obowiązku wynikającego z decyzji organu I instancji z dnia [...] (przedłożenia kompletnego projektu budowlanego zamiennego) oraz wobec sprzeciwu [...]Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków [...] organ nadzoru budowlanego I instancji decyzją z dnia [...] nakazał A. i W. P. doprowadzenie budynku po byłej piekarni do stanu poprzedniego, poprzez: rozbiórkę elementów obiektu wykonanych w oparciu o zatwierdzony decyzją Starosty [...] projekt budowlany, rozbiórkę wykonanych elementów oraz przywrócenie ich poprzedniego stanu, których nie obejmował projekt (elementy zewnętrzne w zakresie stolarki okiennej i drzwiowej, warstwa docieplenia elewacji).

Decyzja ta została uchylona decyzją organu odwoławczego z dnia [...]. Organ odwoławczy orzekając jednocześnie o istocie sprawy nakazał A. i W. P. doprowadzenie budynku będącego przedmiotem postępowania do stanu poprzedniego, poprzez przywrócenie stanu poprzedniego elewacji - usunięcie efektu robót budowlanych, których nie obejmował projekt zatwierdzony decyzją Starosty [...]o pozwoleniu na budowę tj. dorowadzenie przebudowanego otworu okiennego do stanu poprzedniego, wymianę stolarki okiennej i drzwiowej na odpowiadającą poprzednio istniejącej w budynku oraz usunięcie warstwy docieplenia elewacji.

Wyrokiem z dnia 27 sierpnia 2015 r., sygn. II SA/Wr 409/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu skargę na decyzję z [...] 2015 r. oddalił.

W wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej A. P. od tego wyroku, w której podniesiono min. okoliczność śmierci strony postępowania – W. P., WSA we Wrocławiu prawomocnym wyrokiem z dnia 27 stycznia 2016 r. sygn. II SA/Wr 409/15 uchylił wyrok tego Sądu z dnia 27 sierpnia 2015 r. oraz stwierdził nieważność decyzji z dnia [...]. W toku ponownego rozpatrywania sprawy przez organ odwoławczy do akt sprawy dołączono pismo A. P. z dnia 27czerwca 2016 r. w którym poinformowano, że następcami prawnymi po zmarłym W. P. są A. P. i W. P. Decyzją nr [...] z dnia [...] 2016 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] 2015 r. w przedmiocie zobowiązania A. i W. P. do doprowadzenia budynku po byłej piekarni, będącego w przebudowie na budynek handlowy w [...] do stanu poprzedniego i orzekając o istocie sprawy nakazał A. P. i W. P. doprowadzenie budynku po byłej piekarni do stanu poprzedniego, poprzez przywrócenie stanu poprzedniego elewacji - usunięcie efektu robót budowlanych, których nie obejmował projekt zatwierdzony decyzją Starosty [...] o pozwoleniu na budowę tj. dorowadzenie przebudowanego otworu okiennego do stanu poprzedniego, wymianę stolarki okiennej i drzwiowej na odpowiadającą poprzednio istniejącej w budynku oraz usunięcie warstwy docieplenia elewacji.

Na ww. decyzję skargę złożyła A. P. podnosząc zarzut skierowania decyzji do osoby nie będącej stroną postępowania.

W oparciu o ustalenie, iż nieruchomość położona w [...], działka nr [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...] należy wyłącznie do W. P. (postanowienie Sądu Rejonowego w Krotoszynie z dnia 27 sierpnia 2016 r., sygn. akt I Ns 778/15), wyrokiem z dnia 11 stycznia 2017 r. sygn. II SA/Wr 711/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu decyzję z dnia [...] uchylił.

Po rozpatrzeniu odwołania W. P. od decyzji organu I instancji z dnia [...] 2015 r. nr [...], organ odwoławczy stwierdził, że przy realizacji kontrolowanej inwestycji doszło do istotnych odstępstw od zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę projektu budowlanego, zaś inwestorzy nie przedłożyli w wyznaczonym terminie projektu budowlanego zamiennego, przez co nie wypełnili obowiązku nałożonego decyzją organu I instancji z dnia [...]2013 r.

Organ wskazał, że inwestorzy odstąpili od zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę projektu budowlanego poprzez wykonanie dodatkowych robót budowlanych w ramach przebudowy obejmujących wymianę okien (również przy jednoczesnej zmianie ich wielkości), przebudowę jednego otworu okiennego i osadzenie w nim drzwi aluminiowych jednoskrzydłowych oraz wykonanie ocieplenia na wszystkich ścianach elewacji. Wykonanie powyższych robót, z racji tego, że obiekt znajduje się na terenie wpisanym do rejestru zabytków (decyzja nr [...] 1958 r.) wymagało pozwolenia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (art. 39 ust.1 Prawa budowlanego. Organ I instancji był zatem zobowiązany do zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, w myśl którego właściwy organ w drodze decyzji, nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz, w razie potrzeby, wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

Powołany przepis stanowi, że przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu zmian wynikających z dotychczas wykonanych robót budowlanych. W oparciu o akta sprawy organ odwoławczy stwierdził, że inwestorzy nie przedstawili pozytywnej decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków [...], która powinna stanowić część wymaganej dokumentacji zamiennej. Przez niewykonanie obowiązku określonego w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego rozumie się zaś nie tylko sytuację, w której inwestor w żaden sposób nie reaguje na decyzję nakazową, ale również sytuację, w której co prawda przedstawia on projekt budowlany, ale projekt jest niekompletny albo jako niezgodny z obowiązującymi przepisami np. przepisami techniczno-budowlanymi czy przepisami regulującymi zakres i formę projektu budowlanego (rozporządzenie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego) nie może zostać zatwierdzony.

Zgodnie z art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, po upływie terminu określonego w decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy (tu: decyzja PINB z dnia [...] 2013 r. nr [...]) organ sprawdza wykonanie obowiązku nią nałożonego i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Natomiast w myśl art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego, w przypadku niewykonania w terminie obowiązku o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowanego, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.

W odniesieniu do tego stanu prawnego organ odwoławczy wskazał, że PINB słusznie uznał, iż w konsekwencji niewykonania przez inwestorów obowiązków w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, należało nakazać doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Organ I instancja błędnie określił jednak stan poprzedni jaki należy osiągnąć decyzją. Niesłusznie bowiem uznał, że usunięty ma zostać również efekt robót, które wykonano na podstawie uzyskanej decyzji o w pozwoleniu na budowę i które nie stanowią istotnego odstąpienia od tej decyzji. Efekt robót, który mieści się w ramach udzielonego pozwolenia na budowę i nie stanowi istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu na budowę jest legalny. Efekt samowolnego odstąpienia da się natomiast wyodrębnić z wszystkich robót i dlatego tylko on jako stanowiący naruszenie prawa powinien zostać usunięty w ramach doprowadzenia robót do stanu poprzedniego.

Odnosząc się zaś do zarzutów odwołania w uzasadnieniu decyzji podkreślono, że wbrew posiadanej przez inwestorów od roku 2011 wiedzy co do stanowiska Konserwatora Zabytków w zakresie planowanych robót, inwestorzy zdecydowali się na samowolne przeprowadzenie robót, czego konsekwencją jest niniejsze postępowanie.

W wyniku rozpoznania skargi W. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] 2017 r. zaskarżonym wyrokiem z dnia 27 września 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu skargę tę oddalił.

Należy wskazać, że w zakresie, w jakim zaskarżonego wyroku dotyczą zarzuty skargi kasacyjnej, w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Sąd I instancji potwierdził, że decyzją z dnia [...] 2013 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] zobowiązał A. i W. P. do opracowania i przedłożenia w wyznaczonym terminie kompletnego projektu budowlanego zamiennego na przebudowę i roboty remontowo-budowlane wykonane w budynku będącym przedmiotem postępowania. Sąd potwierdził prawidłowość ustaleń organów, że inwestorzy przedłożyli projekt budowlany zamienny, który jednakże nie otrzymał akceptacji właściwego konserwatora zabytków.

W świetle stanowiska Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków [...] z dnia 8 listopada 2013 r., brak jest możliwości legalizacji wykonanych robót na zewnątrz budynku. W tym stanie rzeczy, w ocenie Sądu, organy prawidłowo uznały, że brak pozytywnego stanowiska konserwatora zabytków stanowi przeszkodę do zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i legalizacji wykonanych robót.

Sąd I instancji uznał, że zakwestionowane skargą rozstrzygnięcie stanowi normatywną konsekwencją niemożności uznania, że doszło do wykonania przez stronę obowiązku nałożonego decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] 2013 r. Sąd zauważył, że inwestorzy mieli pełną świadomość konieczności uzyskania zgody konserwatora na prowadzenie robót, gdyż wynikała ona m.in. z decyzji o pozwoleniu na budowę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła W.P. składając w niej oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy na podstawie art. 176 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, dalej: p.p.s.a.). Skarżąca wyrok Sądu I instancji zaskarżyła w całości podnosząc przeciwko niemu zarzuty naruszenia:

1. 1) przepisów postępowania - art. 3 § 1, art. 134 § 1 oraz art. 135 p.p.s.a. poprzez przeprowadzenie wadliwej kontroli działalności administracji publicznej, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem skarżącej, Sąd I instancji nie przeprowadził kontroli wydanej w granicach tej sprawy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]2013 r. nr [...], w sytuacji, gdy decyzja ta ma kluczowe znaczenie w przedmiotowej sprawie, gdyż wpływa zarówno na działania podejmowane przez inwestora, jak i na kolejne decyzje organów obu instancji. W niniejszej sprawie przeszkodę do zatwierdzenia projektu budowalnego zamiennego i legalizacji robót stanowił brak na to zgody Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Zdaniem strony, nakazując wykonanie tylko projektu zamiennego (który ze swej istoty zgodnie z przepisami prawa obejmować miał zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych), organ nie uwzględnił tego, że nałożył tak naprawdę obowiązek niemożliwy do spełnienia z uwagi na negatywne i znane organowi stanowisko konserwatora zabytków. Skarżąca podkreśliła, że inwestorzy, pomimo podejmowanych wysiłków, nie mogli sprostać oczekiwaniom organów nadzoru budowlanego, tzn. nie mogli uzyskać pozytywnej opinii Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, gdyż organ ten dążył do fizycznej śmierci budynku byłej piekarni;
2. 2) prawa materialnego - art. 51 ust. 1 pkt 3 i art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego polegające na niepełnym zastosowaniu art. 51 ust. 1 pkt 3 oraz niewłaściwym zastosowaniu art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego.

W odniesieniu do tego zarzutu skarżąca wyjaśniła, iż w jej przekonaniu błędy pierwszej decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego miały bezpośredni wpływ na decyzję zależną, wydaną na podstawie art. 51 ust. 5 tej ustawy. Decyzja administracyjna powinna być decyzją racjonalną. Sąd wojewódzki, mając wiedzę o stanie budynku byłej piekarni przed przystąpieniem do robót budowlanych, utrzymując decyzję organów nadzoru budowlanego, dał przyzwolenie na jego dewastację. Zdaniem strony, art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego ma na celu wyegzekwowanie od inwestora wykonania obowiązku przedłożenia projektu zamiennego, a tym samym nie on mieć zastosowania do sytuacji, w których projekt ten został przedłożony.

1. 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) oraz art. 151 p.p.s.a. polegające na nieuchyleniu zaskarżonej decyzji pomimo tego, że nie odpowiada ona prawu.

W nawiązaniu do podanych podstaw kasacyjnych strona wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie opiera się na usprawiedliwionych podstawach.

Niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nakazujący Sądowi I instancji orzekać w granicach danej sprawy nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi rozumiany jest jako obowiązek zbadania przez Sąd w pełnym zakresie zgodności z prawem zaskarżonego aktu, czynności lub bezczynności organu administracji publicznej. Sąd może uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w skardze, jak również stwierdzić nieważność zaskarżonego aktu, mimo że strona wnosiła o jego uchylenie. Naruszenie przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. może nastąpić zatem w przypadku, gdy Sąd I instancji rozpozna sprawę wykraczając poza jej granice albo nie zauważy niewskazanego w skardze naruszenia prawa przez organy administracji orzekające w sprawie (por. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2018 r., II OSK 2437/17).

W niniejszej sprawie taka sytuacja niewątpliwe nie zachodzi. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie pozwala na sformułowanie prezentowanej przez skarżącą tezy o naruszeniu tego przepisu poprzez nieuwzględnienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...]z dnia [...] 2013 r., na mocy której w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego nałożono na inwestorów obowiązek przedstawienia projektu budowlanego zamiennego. Zarzutom skarżącej przeczy dokonana przez Sąd I instancji analiza stanu faktycznego i prawnego, w jakim doszło do wydania wskazanej zaskarżonej decyzji jak również powyżej wskazanej decyzji z dnia [...] 2013 r., obejmująca ustalenie, że wydanie decyzji z [...] 2013 r. o nałożeniu obowiązku przedstawienia projektu budowalnego zamiennego łączyło się ze stwierdzeniem przez organ I instancji, iż wykonane przez inwestorów roboty budowlane przy budynku byłej piekarni stanowiły istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego (przesłanka z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego), jak i to, że ze względu na swoiste cechy obiektu, przy którym inwestorzy wykonali w warunkach samowoli budowlanej kwestionowane przez organy roboty budowlane, polegające na objęciu tego budynku ochroną konserwatorską, prowadzenie prac budowlanych przy tym budynku wymagało akceptacji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków.

Zauważyć trzeba, że podstawy rozpoznawanej skargi kasacyjnej nie obejmują zarzutów dotyczących błędnego zaaprobowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny stanu faktycznego sprawy ustalonego przez organy nadzoru budowlanego, zaś nawet w jej uzasadnieniu skarżąca kasacyjnie również nie neguje stanowiska Sądu o istnieniu uzasadnionych podstaw do stwierdzenia wykonania robót budowlanych przy podlegającym ochronie konserwatorskiej budynku byłej piekarni z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny skargi kasacyjnej nie mógł uwzględnić także w oparciu o wskazany w niej zarzut "niepełnego zastosowania" art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego.

Argumentacja skarżącej koncentruje się wokół zarzutu zmierzającego do wykazania, że wydanie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego z uwagi na niewykonanie przez inwestorów obowiązków nałożonych wcześniej wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego było nieprawidłowego, gdyż obowiązek nałożony decyzją wydaną w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, obejmujący złożenie projektu budowlanego zamiennego uzgodnionego z właściwym konserwatorem zabytków był dla inwestorów niewykonalny ze względu na znane organowi I instancji, negatywne dla inwestorów, stanowisko [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków.

Odnosząc się zatem do zarzutu zaaprobowania zaskarżonym wyrokiem nieprawidłowego zastosowania przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...]art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego należy stwierdzić, że prawidłowe zastosowanie tego przepisu wymaga stwierdzenia niewykonania przez inwestora prawidłowo nałożonego na niego na wcześniejszym etapie postępowania legalizacyjnego obowiązku, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 omawianej ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do zakwestionowania stanowiska Sądu I instancji, iż inwestorzy nie wykonali obowiązków w z prawidłowo zakreślonym w decyzji z [...]2013 r. zakresie.

Nie można podzielić stanowiska skarżącej, że w decyzji wydawanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego organ I instancji powinien ograniczyć się tylko do nałożenia obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu zamiennego, a nie mógł wymagać od strony uzyskania akceptacji wojewódzkiego konserwatora zabytków dla wykonanych robót budowlanych. Obowiązkiem organu jest sprawdzenie projektu zamiennego w zakresie określonym w art. 35 ust. 1, mającym zastosowanie odpowiednio na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Dopiero zatem treść przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego zamiennego stanowić będzie wyznacznik dalszego postępowania organów nadzoru budowlanego. Nie budzi wątpliwości, że analiza kompletności projektu zamiennego obejmuje także ocenę tego dokumentu pod kątem posiadania przez inwestora wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń. W rozważanym przypadku, co jest już bezsporne w postępowaniu kasacyjnym, chodzi o uprawnienia wojewódzkiego konserwatora zabytków w stosunku do będącego przedmiotem postępowania administracyjnego budynku byłej piekarni, wynikające z art. 39 ust. 1 Prawa budowlanego, sprowadzające się do wymogu akceptacji przez ten organ robót budowlanych, których dotyczył przedłożony projekt budowlany zamienny.

Okoliczność, że [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków już w 2012 r. w odpowiedzi na pismo organu nadzoru budowlanego I instancji wobec wykonanych przez inwestorów robót budowlanych zajął stanowisko negatywne, nie zwalniała organu z obowiązku wymagania od inwestorów legitymizowania się uzgodnieniem projektu budowlanego zamiennego z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Obowiązek przedstawienia kompletnego projektu budowlanego zamiennego spoczywa na stronie postępowania legalizacyjnego (art. 35 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego). W tej sprawie uzgodnienia takiego strona dokonanego na swój wniosek skarżąca nie przedstawiła, stąd stanowisko konserwatora zabytków wyrażone na zapytanie organu nadzoru budowlanego, wyrażające brak akceptacji dla robót objętych przedstawionym [...] Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków projektem budowlanym zamiennym w toku kontrolowanego przez Sąd I instancji postępowania musiało zostać przez organy uwzględnione.

Zarzuty skarżącej dotyczące nałożenia na nią obowiązków niewykonalnych w wyniku złej woli konserwatora zabytku, dążącego, w ocenie skarżącej, do unicestwienia budynku po byłej piekarni, są całkowicie niezasadne. Wszelkie zarzuty dotyczące braku możliwości korzystnego dla skarżącej zakończenia postępowania legalizacyjnego w związku z zablokowaniem możności zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego z uwagi na negatywne stanowisko konserwatora zabytków strona powinna kierować wyłącznie wobec siebie. Trafnie bowiem Sąd I instancji stwierdził, że inwestorzy mieli pełną świadomość, iż będący ich własnością budynek byłej piekarni stanowi przedmiot ochrony konserwatorskiej i w związku z tym objęty jest szczególnym reżimem prawnym, z którym dla jego właścicieli wiążą się określone prawem obowiązki, w szczególności polegające na ograniczeniach związanych z możliwością prowadzenia robót budowlanym przy tym budynku.

Konsekwencją nieuwzględnienia analizowanych powyżej zarzutów kasacyjnych musiało być uznanie, że zarzuty naruszenia art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c w zw. z art. 151 p.p.s.a. są niezasadne. W związku zaś ze stwierdzeniem przez Naczelny Sąd Administracyjny, że Sąd I instancji nie naruszył prawa oddalając skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny za chybiony uznał także zarzut naruszenia art. 135 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Treść tego przepisu wskazuje, że dopiero stwierdzenie przez sąd administracyjny podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji daje mu możliwość działania w sposób przewidziany w art. 135 p.p.s.a. Oznacza to, że art. 135 p.p.s.a. nie znajduje zastosowania w przypadku oddalenia skargi. Skoro zaś w niniejszej sprawie skarga skarżącej została zasadnie oddalona, to Sąd I instancji nie miał żadnych podstaw do zastosowania art. 135 p.p.s.a., a tym samym nie mógł go naruszyć.

W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.