Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, wyrokiem z 4 listopada 2010 r. (II SA/Go 668/10), na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej "p.p.s.a.", uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gorzowie Wielkopolskim, z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...] oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Starosty Międzyrzeckiego, z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] Starosta Powiatu Międzyrzeckiego, działając na podstawie art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 195 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 oraz art. 220 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, po raz trzeci umorzył postępowanie administracyjne w sprawie cofnięcia pozwolenia na emisję gazów i pyłów do powietrza z instalacji Zakładu do Produkcji Papy w Kęszycy Leśnej, należącego do spółki Werner Janikowo. Uprzednie decyzje Starosty: z [...] maja 2009 r. oraz z [...] października 2009 r. - o umorzeniu postępowania administracyjne w sprawie jako bezprzedmiotowego, zostały uchylone kasacyjnymi decyzjami Samorządowego Kolegium Odwoławczego z powodu naruszeń przepisów postępowania.
Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie Starosta podał, że badania przeprowadzone w lipcu 2008 r. wykazały, iż wielkość emisji gazów i pyłów do powietrza jest poniżej 10% wartości dopuszczalnych. W świetle art. 220 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, dalej p.o.ś." i § 1 ust. 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 22 grudnia 2004 r. w sprawie przypadków, w których wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza z instalacji nie wymaga pozwolenia (Dz.U. Nr 283, poz. 2840), w takim przypadku wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza z instalacji pozwolenia nie wymaga. Wobec tego, zdaniem organu, postępowanie stało się bezprzedmiotowe.
Na skutek odwołania Spółki, kwestionującej uzasadnienie powyższej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gorzowie Wielkopolskim decyzją z [...] czerwca 2010 r., nr [...], utrzymało zaskarżoną w mocy decyzję Starosty. Kolegium, powołując się na art. 220 p.o.ś. oraz § 1 ust. 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 22 grudnia 2004 r. w sprawie przypadków, w których wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza z instalacji nie wymaga pozwolenia (Dz.U. Nr 283, poz. 2840), zgodziło się z ustaleniami organu pierwszej instancji, że wielkość emisji gazów i pyłów do powietrza z instalacji należącej do Spółki wynosi poniżej 10% wartości dopuszczalnych.
W świetle takiego ustalenia, zdaniem Kolegium, organ pierwszej instancji trafnie uznał postępowanie za bezprzedmiotowe i postępowanie umorzył. Kolegium podkreśliło, iż bezprzedmiotowość postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. zachodzi w sytuacjach, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania. Przesłanka bezprzedmiotowości występuje, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy w ogóle, bądź nie było podstaw do jej rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego. Oznacza to, że od początku nie istnieje przedmiot postępowania i w sprawie nie może toczyć się postępowanie administracyjne. Taka sytuacja zdaniem Kolegium nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Przedmiotem sprawy miało być cofnięcie pozwolenia na emisję gazów i pyłów do powietrza, co niewątpliwie leży w zakresie kompetencji organu pierwszej instancji i stanowi sprawę administracyjną.
Dopiero w toku postępowania ustalono, że brak jest przedmiotu postępowania. W niniejszej sprawie zabrakło elementu stosunku administracyjnoprawnego, jakim jest obowiązek posiadania pozwolenia na emisję gazów i pyłów do powietrza, i wynikający z tego obowiązku fakt posiadania przez stronę postępowania takiego pozwolenia. Tym samym Kolegium uznało za nieuzasadniony zarzut strony, iż faktyczną przyczyną bezprzedmiotowości postępowania był brak podstawy prawnej do prowadzenia postępowania.
Na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, Werner Janikowo Spółka z o.o., wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie prawa procesowego, a w szczególności: art. 6, 7, 8 i 107 § 1 oraz 107 § 3 K.p.a., poprzez nieprawidłowe uzasadnienie prawne i faktyczne skarżonej decyzji skutkujące naruszeniem zasad: praworządności, prawdy obiektywnej i pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. Skarżąca podniosła, że ani w dacie wszczęcia, ani też w trakcie postępowania nie było przesłanek formalno-prawnych uzasadniających wszczęcie postępowania. Wszczęcie postępowania w trybie art. 195 p.o.ś musi być poprzedzone ustaleniami dokonanymi przez organ w trybie art. 194 wymienionej ustawy. Organ powinien ustalić, że eksploatacja instalacji, co do której było wydane pozwolenie, nie jest prowadzona należycie, a następnie stwierdzić, że skutkiem takiego niewłaściwego użytkowania jest zagrożenie pogorszenia stanu środowiska w znacznych rozmiarach i alternatywnie – wystąpienie zagrożenia życia lub zdrowia ludzi.
Dopiero przeprowadzenie takich ustaleń, uprawnia organ do wszczęcia postępowania w trybie art. 195 p.o.ś., zmierzającego wprost do cofnięcia lub ograniczenia pozwolenia. W przedmiotowej sprawie, organ nie tylko nie przeprowadził postępowania w trybie art. 194 p.o.ś., ale także przeoczył fakt, iż brak jest przedmiotu postępowania a więc pozwolenia (w tym przypadku pozwolenia na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza – argumentacja w tym zakresie znajduje się w pkt 1 pisma skarżącej Spółki z dnia 26 stycznia 2010 r. kierowanego do SKO), które decyzją kończącą postępowanie organ mógłby ograniczyć lub cofnąć.
Skoro nie ma przedmiotu postępowania (brak przesłanki przedmiotowej do merytorycznego rozstrzygnięcia), to pozwolenie posiadane przez Skarżącą wygasło zgodnie art. 220 ust. 2 i 3 p.o.ś. w związku z § 1 ust. 2 rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie przypadków, w których wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza z instalacji nie wymaga pozwolenia, z dnia 22 grudnia 2004 r. (Dz. U. Nr 283, poz. 2840) - z dniem 1 stycznia 2005 r.
Ponadto, zdaniem skarżącej, treść uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji wcale nie wskazuje, iż postępowanie zostało umorzone ze względu na bezprzedmiotowość formalno-materialną, którą postępowanie to było obarczone od samego początku i z tego względu w ogóle nie powinno być podjęte, lecz na to że postępowanie zostało umorzone ze względu na wyniki badań emisji gazów i pyłów do powietrza z instalacji skarżącej spółki, przeprowadzonych w lipcu 2008 r., co jest niezgodne ze stanem prawnym i faktycznym sprawy. Uzasadnienie decyzji Kolegium potwierdza stanowisko skarżącej, iż prowadzone przez organ postępowanie było bezprzedmiotowe ze względu na brak przesłanki przedmiotowej do merytorycznego rozstrzygnięcia i jako takie powinno być umorzone w trybie art. 105 § 1 k.p.a., co jednak nie przeszkodziło organowi odwoławczemu utrzymać w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Wewnętrzna sprzeczność skarżonej decyzji, to jest sprzeczność pomiędzy uzasadnieniem a rozstrzygnięciem decyzji oraz przeoczenie błędnej podstawy prawnej decyzji organu pierwszej instancji, w części powołującej przepisy prawa ochrony środowiska, jest dla strony jednoznaczna.
Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylając decyzje organów obu instancji wskazał, że zagadnienia związane z ustalaniem warunków wprowadzania substancji lub energii do środowiska, w tym eksploatacją instalacji powodujących wprowadzanie substancji lub energii do środowiska, pozwoleń w tym zakresie oraz kontroli i przeciwdziałania zanieczyszczeniom środowiska regulują przepisy p.o.ś.
Zgodnie z przepisem art. 180 pkt 1 i art. 181 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 183 p.o.ś. eksploatacja instalacji powodująca wprowadzenie gazów lub pyłów do powietrza jest dozwolona po uzyskaniu pozwolenia, jeżeli jest ono wymagane. Organ ochrony środowiska może udzielić pozwolenia na wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza, w drodze decyzji administracyjnej. W myśl art. 184 pozwolenie na wprowadzanie do środowiska substancji lub energii wydaje się na wniosek prowadzącego instalację, przy czym wniosek powinien zawierać wszystkie informacje i elementy szczegółowo określone przez ustawodawcę w przepisach art. 184 ust. 2 -5 p.o.ś. Pozwolenie jest wydawane na czas oznaczony, nie dłuższy niż 10 lat i musi spełniać wymagania co do treści wskazane w przepisach art. 188 ust. 2 i 5 p.o.ś. (w zależności od rodzaju, w zakresie pozwolenia na wprowadzanie gazów i pyłów art. 224 p.o.ś.).
Nadto przepisy szczególne w zakresie pozwoleń na wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza zawiera rozdział 5 działu IV ustawy (art. 220 – 229). Zgodnie z przepisem art. 220 ust. 1 p.o.ś. wprowadzanie do powietrza gazów lub pyłów z instalacji wymaga pozwolenia, z zastrzeżeniem ust. 2, w którym zawarto delegację dla ministra właściwego do spraw środowiska do określenia, w drodze rozporządzenia, przypadków, w których wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza z instalacji nie wymaga pozwolenia, uwzględniając rodzaj i skalę działalności prowadzonej w instalacjach oraz rodzaje i ilości gazów lub pyłów wprowadzanych z instalacji do powietrza. Jeżeli natomiast w związku z wejściem w życie rozporządzenia, o którym mowa w ust. 2, wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza:
- 1) nie będzie wymagać pozwolenia, to pozwolenie wydane na podstawie dotychczasowych przepisów wygasa z dniem wejścia w życie tego rozporządzenia;
- 2) będzie wymagać pozwolenia, a dotychczas pozwolenie nie było wymagane, to obowiązek posiadania pozwolenia powstaje po upływie 6 miesięcy od dnia wejścia w życie tego rozporządzenia (art. 220 ust. 3 p.o.ś.)
W wykonaniu powyższej delegacji w dniu 22 grudnia 2004 r. Minister Środowiska wydał rozporządzenie w sprawie przypadków, w których wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza z instalacji nie wymaga pozwolenia (Dz.U. Nr 283, poz. 2840), które weszło w życie z dniem 1 stycznia 2005 r. Zgodnie z przepisem § 1 ust. 2 rozporządzenia, pozwolenia nie wymaga wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza z innych rodzajów instalacji niż określone w ust. 1, nieobjętych standardami emisyjnymi, w przypadku gdy żadna z substancji wprowadzanych do powietrza nie powoduje przekroczenia 10 % dopuszczalnych poziomów substancji w powietrzu albo 10 % wartości odniesienia.
W myśl art. 183 ust. 2 p.o.ś., o wygaśnięciu, cofnięciu oraz ograniczeniu pozwolenia orzeka organ właściwy do wydania pozwolenia. W rozdziale 3 działu IV p.o.ś. określono ogólne warunki i przesłanki wygaśnięcia, cofnięcia i ograniczenia pozwolenia na wprowadzanie substancji i energii do środowiska. Przesłanki wygaśnięcia udzielonych pozwoleń i tryb stwierdzenia ich spełnienia określone zostały co do zasady w art. 193 p.o.ś., natomiast przesłanki cofnięcia pozwolenia ustawodawca uregulował w przepisach art. 194, art. 195 i art. 196 p.o.ś. W myśl przepisu art. 195 ust. 1 pkt 1 pozwolenie może być cofnięte lub ograniczone bez odszkodowania, jeżeli eksploatacja instalacji jest prowadzona z naruszeniem warunków pozwolenia, innych przepisów ustawy lub ustawy o odpadach. W takim przypadku, przed wydaniem decyzji w przedmiocie cofnięcia lub ograniczenia pozwolenia organ wzywa prowadzącego instalację do usunięcia naruszeń w oznaczonym terminie art. 195 ust.
- 2. Zgodnie z art. 199 P.o.ś. postępowanie w przedmiocie wygaśnięcia, cofnięcia lub ograniczenia pozwolenia wszczyna się z urzędu albo na wniosek prowadzącego instalację lub zainteresowanego jej nabyciem.
Sąd I instancji wskazał, iż decyzją z dnia [...] września 2004 r., znak [...], wydaną z upoważnienia Starosty Powiatu, udzielono wnioskującemu, Werner Janikowo Sp. z o.o., pozwolenia na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza z instalacji Zakładu Produkcji Papy w Kęszycy Leśnej do dnia 30 września 2014 r. Pozwolenie to, na wniosek Spółki, zostało zmienione, zgodnie z jej żądaniem w pkt 1.2 i 1.3, decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] wydaną z upoważnienia Starosty. Pismem z dnia [...] kwietnia 2009 r., zawiadomiono skarżącą Spółkę o wszczęciu z urzędu, w trybie art. 195 ust. 1 w zw. z art. 146 ust. 1 pkt 1 p.o.ś., postępowania administracyjnego w sprawie cofnięcia pozwolenia na emisję gazów i pyłów do powietrza z instalacji Zakładu Produkcji Papy należącego do Spółki.
Nadto, pismem z tego samego dnia organ, powołując się na odstępstwo od reżimu technologicznego w zakresie stosowania filtrów oraz treść przepisu art. 195 ust. 2 ww. ustawy, wezwał podmiot przed wydaniem decyzji do zastosowania filtrów z węgla aktywowanego w instalacji odprowadzającej gazy ze stanowiska do nanoszenia mas bitumicznych oraz w zbiornikach do magazynowania bitumu i przedłożenia dowodu zakupu węgla aktywowanego, wraz z kartą charakterystyki produktu oraz oświadczenia o wymianie wkładu filtracyjnego, w terminie do 5 maja 2009 r. W dniu 24 kwietnia 2009 r. skarżąca Spółka przedłożyła organowi oświadczenie o wymianie wkładu filtrowego wraz z kserokopią dowodu zakupu oraz kartą charakterystyki węgla aktywnego BA 11.
Sąd I instancji zauważył, że sporne pomiędzy organami administracji publicznej a prowadzącym instalację pozostają przyczyny (przyczyna) bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego, a w konsekwencji treść uzasadnienia decyzji o jego umorzeniu. Sąd I instancji wskazał, że postępowanie administracyjne w sprawie cofnięcia pozwolenia na wprowadzanie pyłów i gazów do powietrza z instalacji Zakładu, udzielonego Spółce z o.o. Werner Janikowo, zostało wszczęte przez Starostę z urzędu, w trybie art. 195 ust. 1 w zw. z art. 146 ust. 1 pkt 1, ze względu na odstępstwo od reżimu technologicznego w zakresie stosowania właściwego materiału filtracyjnego – węgla aktywowanego, o czym zawiadomiono stronę pismem z dnia [...] kwietnia 2009 r. Sąd I instancji podkreślił, iż pierwszą decyzję o umorzeniu postępowania administracyjnego organ ochrony środowiska wydał w dniu [...] maja 2009 r., niezwłocznie po przedłożeniu przez Spółkę oświadczenia o wymianie wkładu filtracyjnego, wraz z kopią dowodu jego zakupu i kartą charakterystyki węgla aktywowanego.
W uzasadnieniu owej decyzji organ wskazał, iż wymiana przez eksploatującego instalację wkładu filtracyjnego, zgodnie z wezwaniem w trybie art. 195 ust. 2 z dnia 7 kwietnia 2009 r., zapewnia spełnienie wymogów art. 146 ust. 1 pkt 1 p.o.ś. Zatem postępowanie stało się bezprzedmiotowe.
Po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r., na podstawie przepisów art. 105 § 1 K.p.a. w związku z art. 195 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 oraz art. 220 ust. 3 pkt 1 p.o.ś. organ I instancji po raz trzeci umorzył postępowania administracyjne. W uzasadnieniu organ wskazał, iż badania przeprowadzone w lipcu 2008 r. wykazały, iż wielkość emisji gazów i pyłów do powietrza jest poniżej 10% wartości dopuszczalnych. W świetle art. 220 ust. 3 pkt 1 p.o.ś. i § 1 ust. 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 22 grudnia 2004 r. w sprawie przypadków, w których wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza z instalacji nie wymaga pozwolenia (Dz.U. Nr 283, poz. 2840), pozwolenia nie wymaga wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza z instalacji nie objętych standardami emisyjnymi, w przypadku gdy żadna z substancji wprowadzanych do powietrza nie powoduje przekroczenia 10% dopuszczalnych poziomów substancji w powietrzu albo 10% wartości odniesienia. Wobec tego, zdaniem organu, postępowanie stało się bezprzedmiotowe.
Sąd I instancji stwierdził, iż Starosta, jako właściwy organ ochrony środowiska (art. 183 ust. 2 w zw. z art. 378 ust. 1), był uprawniony do wszczęcia, w trybie przepisów art. 195 p.o.ś., postępowania w sprawie cofnięcia udzielonego uprzednio przez siebie pozwolenia na wprowadzanie do powietrza pyłów i gazów (decyzja z dnia [...] września 2004 r. zmieniona decyzją z [...] listopada 2008 r.), o ile powziął informację o możliwości wystąpienia wskazanych w tym przepisie przesłanek, w szczególności prowadzenia eksploatacji instalacji z naruszeniem warunków pozwolenia lub innych przepisów ustawy.
Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd podkreślił, że nie można uznać za uzasadniony zarzutu pierwotnej bezprzedmiotowości, rozumianej przez skarżącą jako brak podstawy prawnej do wszczęcia przez Starostę spornego postępowania. Sąd nie podzielił wyrażonego w skardze stanowiska, zgodnie z którym możliwość wszczęcia i prowadzenia postępowania w trybie przepisu art. 195 p.o.ś. uwarunkowana jest przeprowadzeniem uprzednich ustaleń w trybie przepisu art. 194 p.o.ś. Analiza przepisów ww. ustawy prowadzi bowiem do wniosku, że ustawodawca uregulował kilka odrębnych trybów postępowania mającego na celu cofnięcie lub ograniczenie pozwoleń, w zależności od wagi i zagrożeń płynących z różnorodnych stanów faktycznych mogących skutkować zagrożeniem dla środowiska.
Generalną zasadą postępowania administracyjnego jest trwałość decyzji ostatecznych, które można wyeliminować z obrotu prawnego tylko w przypadkach gdy przewidują to przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego lub ustaw szczególnych. Zapewne mając na uwadze szczególny charakter regulowanej dziedziny ustawodawca, w ustawie Prawo ochrony środowiska, zawarł właśnie takie przepisy przewidujące wygaśnięcie pozwolenia na wprowadzanie substancji lub energii do środowiska zarówno co do ogółu pozwoleń (art. 193), jak i dotyczący jedynie pozwoleń na wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza (art. 220).
W myśl przepisu art. 193 ust. 3 p.o.ś. organ właściwy do wydania pozwolenia stwierdza, w drodze decyzji, wygaśnięcie pozwolenia, jeżeli zachodzą okoliczności, o których mowa w ust. 1 (wśród których pkt 2 in fine przewiduje, ze pozwolenie wygasa, jeżeli stało się bezprzedmiotowe). Decyzja w tym zakresie ma charakter deklaratoryjny. W doktrynie oraz orzecznictwie sądów administracyjnych w zakresie "wygaśnięcia" określonego stosunku administracyjnoprawnego, który został zindywidualizowany ostateczną decyzją poprzez przyznanie podmiotowi uprawnień lub nałożenie obowiązków, wyróżnia się skutek materialnoprawny (wygaśniecie uprawnienia, obowiązku) oraz procesowy (brak decyzji). W wyroku z dnia 1 czerwca 2010 r. sygn. akt II OSK 871/09 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż "upływ terminu na jaki wydane zostało pozwolenie sektorowe, powoduje z mocy prawa, wyłącznie skutek materialnoprawny, polegający na wygaśnięciu stosunku administracyjnoprawnego uprawniającego podmiot korzystający ze środowiska do zgodnej z prawem eksploatacji instalacji (...).
Wystąpienie skutku materialnoprawnego nie usuwa z obrotu prawnego decyzji, bo ona nadal funkcjonuje w sensie procesowym. Potwierdzenie wygaśnięcia uprawnień wynikających z tego pozwolenia sektorowego następuje w drodze decyzji o charakterze deklaratoryjnym, wydanej na podstawie art. 193 ust. 3 cyt. ustawy".
Zdaniem Sądu I instancji w niniejszym postępowaniu powyższa argumentacja winna znaleźć odpowiednie zastosowanie również przy dokonywaniu wykładni systemowej przepisu art. 220 ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 183 ust. 2 p.o.ś. Ustęp 1 art. 220 ustanawia zasadę, iż wprowadzanie do powietrza gazów lub pyłów z instalacji wymaga pozwolenia, z zastrzeżeniem ust. 2, zgodnie z którym minister właściwy do spraw środowiska określi, w drodze rozporządzenia, przypadki, w których wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza z instalacji nie wymaga pozwolenia, uwzględniając rodzaj i skalę działalności prowadzonej w instalacjach oraz rodzaje i ilości gazów lub pyłów wprowadzanych z instalacji do powietrza. Zgodnie natomiast z art. 220 ust. 3 pkt 1 p.o.ś., jeżeli w związku z wejściem w życie rozporządzenia, o którym mowa w ust. 2, wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza nie będzie wymagać pozwolenia, to pozwolenie wydane na podstawie dotychczasowych przepisów wygasa z dniem wejścia w życie tego rozporządzenia.
W okolicznościach przedmiotowej sprawy w dacie udzielenia skarżącej Spółce pozwolenia na wprowadzanie do powietrza pyłów i gazów z instalacji Zakładu - [...] września 2004 r. nie obowiązywało jeszcze rozporządzenie wykonawcze, o którym mowa w art. 220 ust. 2 p.o.ś. Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 22 grudnia 2004 r. w sprawie przypadków, w których wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza z instalacji nie wymaga pozwolenia (Dz.U. Nr 283, poz. 2840 z dnia 30 grudnia 2004 r.) weszło w życie z dniem 1 stycznia 2005 r. (§ 2). Zgodnie z przepisem § 1 ust. 2 ww. rozporządzenia, pozwolenia nie wymaga wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza z innych rodzajów instalacji niż określone w ust. 1, nieobjętych standardami emisyjnymi, w przypadku gdy żadna z substancji wprowadzanych do powietrza nie powoduje przekroczenia 10% dopuszczalnych poziomów substancji w powietrzu albo 10% wartości odniesienia.
Nie może zatem budzić wątpliwości, iż w przypadku konkretnej instalacji dla której uprzednio udzielono pozwolenia na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza, po wejściu w życie ww. rozporządzenia winna zostać dokonana indywidualna ocena, na podstawie właściwych i wymaganych dowodów, czy spełnione zostały przesłanki określone w § 1 ust. 2 aktu wykonawczego. Oceny tej winien dokonać, w odrębnym postępowaniu, organ właściwy do udzielenia i kontrolowania prawidłowego wykonywania pozwolenia, który zgodnie z art. 183 ust. 2 jest również właściwy do "orzekania" w przedmiocie ewentualnego stwierdzenia wygaśnięcia lub cofnięcia pozwolenia, w przypadkach przewidzianych przepisami. Jeżeli na podstawie oceny całokształtu okoliczności sprawy, w szczególności wyników właściwych badań co do poziomów i wartości odniesienia każdej z substancji wprowadzanych do powietrza, organ stwierdzi, iż w związku z wejściem w życie rozporządzenia wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza nie będzie wymagać pozwolenia, obowiązany jest stwierdzić wygaśniecie pozwolenia.
Z uwagi na brak regulacji w omawianym przepisie co do formy rozstrzygnięcia oraz brak odesłania do art. 193 P.o.ś, należy odwołać się do regulacji ogólnej – art. 162 § 1 pkt 1 i § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, w myśl której organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, w drodze decyzji, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony.
Nie może budzić wątpliwości, iż jeszcze co najmniej w dacie zmiany pozwolenia, dokonanej na wniosek strony skarżącej, decyzją Starosty z dnia 25 listopada 2008 r., między stronami pozostawała bezsporna okoliczność, iż pozwolenie obowiązuje. W dacie wszczęcia przez organ z urzędu spornego postępowania w przedmiocie cofnięcia pozwolenia, to jest [...] kwietnia 2009 r., jak również w toku postępowania poza przedmiotem sporu i zarzutów Spółki pozostawał fakt ewentualnego uprzedniego wygaśnięcia pozwolenia z dniem wejścia w życie ww. rozporządzenia. Na podstawie analizy akt przedmiotowej sprawy Sąd stwierdził, iż dopiero w piśmie procesowym pełnomocnika skarżącej z dnia 1 lutego 2010 r., złożonym w trakcie postępowania odwoławczego od ponownej decyzji o umorzeniu postępowania, zgłoszony został dodatkowy zarzut, iż postępowanie jest bezprzedmiotowe w świetle przepisów art. 220 ust. 2 i 3 p.o.ś w związku z § 1 ust. 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 22 grudnia 2004 r. (vide str. 4 uzasadnienia decyzji Kolegium z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...]).
Zdaniem Sądu ewentualne ziszczenie się przesłanek wygaśnięcia uprzednio udzielonego pozwolenia na wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza, o których mowa w przepisie art. 220 ust. 3 pkt 1 p.o.ś, może być ustalone w trybie odrębnego postępowania (nowej sprawy administracyjnej). Z akt sprawy nie wynika, iżby w sprawie spornego pozwolenia udzielonego Spółce na wprowadzanie do powietrza gazów i pyłów z instalacji Zakładu, toczyło się i zostało zakończone ostateczną decyzją administracyjną, postępowanie w przedmiocie wygaśnięcia tego pozwolenia w trybie przepisów art. 220 ust. 3 pkt 1 p.o.ś.
Sąd wskazał, że w uzasadnieniu decyzji nie przeprowadzono jakiejkolwiek analizy ewentualnych dowodów, na podstawie których organ stwierdził spełnienie przesłanki wynikającej z § 1 ust. 2 rozporządzenia w stosunku do eksploatacji przedmiotowej instalacji i jej oddziaływania na środowisko w zakresie wszelkich emitowanych z instalacji do powietrza szkodliwych substancji (pyłów i gazów). Z tych powodów konstatacja organu pierwszej instancji, iż postępowanie stało się bezprzedmiotowe nie jest uzasadniona w sposób wymagany przepisem art. 107 § 3 K.p.a., a przez to uniemożliwia również sądową kontrolę w tym zakresie.
Z kolei Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji utrzymującej w mocy decyzję Starosty, w omawianym zakresie, istotnym z uwagi na przedmiot rozstrzygnięcia, ograniczyło się jedynie do lakonicznego stwierdzenia: "organ wykazał, że wielkość emisji gazów i pyłów do powietrza z instalacji należącej do Spółki jest poniżej 10% wartości dopuszczalnych. W świetle takiego ustalenia organ trafnie uznał postępowanie za bezprzedmiotowe i postępowanie umorzył." Sąd stwierdził brak jakiejkolwiek analizy organu odwoławczego co do ewentualnych dowodów leżących u podstaw takiej oceny i trybu "wykazania" wartości emisji poszczególnych substancji z przedmiotowej instalacji, jak i odpowiadających im wartości dopuszczalnych. W tym zakresie zatem organ odwoławczy, wbrew nakazowi wypływającemu z art. 138 K.p.a., nie rozpoznał sprawy merytorycznie w jej całokształcie.
Z tych powodów zarzut naruszenia art. 6, art. 7 i art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego, Sąd uznał za uzasadniony. W pierwszej kolejności ustalenia i rozstrzygnięcia we właściwym trybie i formie wymaga bowiem kwestia ewentualnego zaistnienia przesłanek wygaśnięcia pozwolenia na wprowadzanie do powietrza pyłów i gazów, o których mowa w art. 220 ust. 3 pkt 1 w zw. z § 1 ust. 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 22 grudnia 2004 r. Ostateczna decyzja stwierdzająca wygaśniecie pozwolenia udzielonego uprzednio decyzją Starosty bezsprzecznie umożliwi orzeczenie o umorzeniu przedmiotowego postępowania administracyjnego, które w takiej sytuacji może okazać się bezprzedmiotowym pierwotnie.
Sąd stwierdził, że nie można wykluczyć, bez dokładnej analizy właściwych dokumentów, w szczególności wyników badań prowadzonych przez uprawnione podmioty, iż w dacie wszczęcia niniejszego postępowania emisja poszczególnych substancji do powietrza z instalacji Zakładu spełniała warunki, o których mowa w § 1 ust. 2 ww. rozporządzenia. O ile zatem okaże się, że pozwolenie na wprowadzenia gazów i pyłów do powietrza udzielone skarżącej Spółce nie wygasło, wówczas aktualna pozostanie kwestia podnoszona pierwotnie przez skarżącą, tj. czy wskazana jako przesłanka wszczęcia postępowania niezgodność z warunkami pozwolenia w zakresie wkładu filtrowego z węgla aktywowanego, istniała czy też nie. Zagadnienie to będzie wymagało rzetelnego ustalenia i oceny na podstawie zgromadzonych dowodów, a rozstrzygnięcie winno zostać należycie uzasadnione w zakresie faktycznym i prawnym (zgodnie z wymogami art. 107 § 3 K.p.a.).
Sąd podzielił stanowisko skarżącej, iż w okolicznościach rozpoznawanej sprawy szczegółowe ustalenie przyczyny bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego uzasadnione jest jej słusznym interesem.
Zdaniem Sądu brak było podstaw prawnych aby, zgodnie z oczekiwaniem skarżącej Spółki, konstruować swoistą gradację czy też hierarchię "ważności" przyczyn bezprzedmiotowości. Decyzja o umorzeniu postępowania administracyjnego nie rozstrzyga wszakże nigdy o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach stron. Wywiera inny skutek prawny, przyjmuje bowiem, że nie ma przesłanek do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy i kończy zawisłość sprawy w danej instancji. Skutki decyzji umarzającej mają zatem charakter procesowy.
Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd stwierdził, iż nie jest przedmiotem decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego w konkretnej sprawie, ani tym bardziej niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego, ustalenie przyczyn dla których organ nie wykrył i nie ustalił wcześniej zaistnienia przesłanki bezprzedmiotowości postępowania bądź nawet pierwotnej przeszkody w jego prowadzeniu - przed wszczęciem postępowania administracyjnego. Ewentualna przewlekłość postępowania w konkretnej sprawie może być rozważana od daty jego wszczęcia. Wynikać winna ona z zawinionej przez organ opieszałości w rozpoznawaniu sprawy i przekroczenia terminów określonych w przepisach art. 35-36 Kodeksu postępowania administracyjnego.
Nie sposób czynić organowi ochrony środowiska skutecznego zarzutu co do przewlekłości przedmiotowego postępowania w sytuacji, gdy istotny wpływ na długość postępowania miały czynności procesowe strony oraz korzystanie ze środków zaskarżenia.
W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości spółka Werner Janikowo zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 220 ust. 2 i 3 p.o.ś., poprzez ich błędną wykładnię zawartą w skarżonym orzeczeniu. Skarżąca wniosła o uchylenie wyroku Sądu I instancji w całości oraz o orzeczenie kosztach postępowania według norm przepisanych. W motywach skargi kasacyjnej podniesiono, że nie jest prawidłowa argumentacja Sądu I instancji, iż w przypadku instalacji dla której uprzednio udzielono pozwolenia na wprowadzania gazów i pyłów do powietrza, po wejściu w życie rozporządzenia Ministra Środowiska z 22 grudnia 2004 r., winna zostać dokonana indywidualna ocena, na podstawie dowodów, czy spełnione zostały przesłanki określone w § 1 ust. 2 w/w aktu wykonawczego, a następnie winna zostać wydana decyzja wygaszająca przedmiotowe pozwolenie.
Według skarżącej argumenty za tym, iż wygaszanie pozwoleń, które spełniają warunki zawarte w przedmiotowym rozporządzeniu następuje z mocy prawa, z datą wejścia w życie rozporządzenia, bez potrzeby wydawania decyzji wygaszającej, są następujące:
- 1. nie ma organu który mógłby wydać taką decyzję skoro dla instalacji spełniających warunki rozporządzenia takiej decyzji nie wydaje się a zgodnie z art. 193 p.o.ś. decyzję o wygaszeniu pozwolenia wydaje organ właściwy do wydania tego pozwolenia,
- 2. nie ma potrzeby wydania takiej decyzji, gdyż to czy dana instalacja jest na liście instalacji zawartej w rozporządzeniu, których użytkowanie nie wymaga pozwolenia oraz stężenie emisji pochodzącej z instalacji, wynika bezpośrednio z uchylanej z mocy prawa decyzji,
- 3. zastosowanie w tym przypadku art. 162 § 1 ust. 1 k.p.a. nie jest zasadne gdyż wydanie decyzji w tym trybie jest uzależnione od istnienia przepisu nakazującego takie działanie lub wniosku strony zainteresowanej uzyskaniem takiego rozstrzygnięcia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej.
Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast niewłaściwe zastosowanie polega na dokonaniu wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Zarzut skargi kasacyjnej, który dotyczy naruszenia prawa materialnego, nie zasługuje na uwzględnienie.
Zdaniem strony skarżącej wygaśnięcie pozwolenia nastąpiło z mocy prawa z dniem wejścia w życie rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 22 grudnia 2004 r. (Dz. U. z 2004 r., Nr 283, poz. 2840). A zatem – w ocenie skarżącej - nie było podstaw do wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie zezwolenia.
Powołany w podstawie skargi kasacyjnej art. 220 ust. 2 i 3 p.o.ś. stanowi, że minister właściwy do spraw środowiska określi, w drodze rozporządzenia, przypadki, w których wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza z instalacji nie wymaga pozwolenia, uwzględniając rodzaj i skalę działalności prowadzonej w instalacjach oraz rodzaje i ilości gazów lub pyłów wprowadzanych z instalacji do powietrza. Jeżeli w związku z wejściem w życie rozporządzenia, o którym mowa w ust. 2, wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza:
- 1) nie będzie wymagać pozwolenia, to pozwolenie wydane na podstawie dotychczasowych przepisów wygasa z dniem wejścia w życie tego rozporządzenia;
- 2) będzie wymagać pozwolenia, a dotychczas pozwolenie nie było wymagane, to obowiązek posiadania pozwolenia powstaje po upływie 6 miesięcy od dnia wejścia w życie tego rozporządzenia.
W judykaturze wskazuje się, że przepis art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. stanowi, iż organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Bezprzedmiotowość decyzji, będąca niezbędną przesłanką stwierdzenia jej wygaśnięcia, wynika z ustania prawnego bytu elementu stosunku materialnoprawnego, nawiązanego na podstawie decyzji administracyjnej - z powodu ustania bytu podmiotu, zniszczenia lub przekształcenia rzeczy, rezygnacji z uprawnień przez stronę, a także z powodu zmiany stanu faktycznego uniemożliwiającej wykonanie decyzji lub zmiany w stanie prawnym w przypadku, gdy powoduje ona taki skutek. Bezprzedmiotowość decyzji wskazana w art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. stwarza podstawę do stwierdzenia jej wygaśnięcia albo z mocy odrębnego przepisu prawa albo też po ustaleniu przez organ administracyjny, że leży to w interesie społecznym lub w interesie strony (wyrok wsa w Warszawie z dnia 22 czerwca 2006 r., VII SA/Wa 89/06, LEX nr 214004).
Ziszczenie się zdarzenia prawnego, z którym prawo łączy wygaśnięcie przyznanego prawa, zgody, zezwolenia, nie oznacza eliminacji z obrotu prawnego decyzji określającej owe prawo, zgodę czy zezwolenie. W orzecznictwie sądowym wskazuje się, że wystąpienie skutku materialnoprawnego nie usuwa automatycznie z obrotu prawnego decyzji, bo ona nadal funkcjonuje w sensie procesowym. Potwierdzenie wygaśnięcia uprawnień i obowiązków wynikających z tego zezwolenia następuje w drodze decyzji potwierdzającej ziszczenie się prawem określonej okoliczności. Owe potwierdzenie musi być jednak poprzedzone przeprowadzeniem ustaleń czy okoliczność powodująca wygaśniecie decyzji w istocie miała miejsce.
Zatem potwierdzenie wygaśnięcia określonej decyzji wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w administracyjnym postępowaniu jurysdykcyjnym, które kończy się wydaniem decyzji administracyjnej w sprawie. Zdaniem Sądu nie budzi wątpliwości, że powołana norma art. 220 ust. 2 i ust. 3 pkt 1 p.o.ś, w związku z § 1 ust. 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 22 grudnia 2004 r. (Dz. U. z 2004 r., Nr 283, poz. 2840), określa sytuację w której udzielone uprzednio zezwolenie wygasa. Treść wynikającej z powołanego przepisu normy niewątpliwie wskazuje, że stwierdzenie wygaśnięcia zezwolenia wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia czy w konkretnej sytuacji, stan, wyczerpujący znamiona powołanej normy, zaistniał. Powyższe jest także konsekwencją charakteru norm prawa administracyjnego. Norma generalna i abstrakcyjna, kreująca prawo bądź obowiązek, zawarta w akcie mającym cechę źródła prawa powszechnie obowiązującego, skierowana do podmiotów będących poza strukturą administracji, wymaga konkretyzacji w procesie stosowania prawa – wskazania przez organ administracji publicznej konsekwencji prawnych i podmiotu, którego norma dotyczy. Owe wskazanie co od zasady następuje w formie decyzji administracyjnej.
Przedstawionej argumentacji nie podważa powołany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej przepis art. 193 ust. 1 i 3 p.o.ś. Wskazanie w tym przepisie przez prawodawcę przesłanek wygaszenia zezwolenia i stwierdzenie, że następuje ono w drodze decyzji nie oznacza, że do sytuacji wygaśnięcia decyzji, przewidzianej w art. 220 ust. 2 i ust. 3 pkt 1 p.o.ś., nie mają zastosowania przepisy art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. Powołany przepis 193 ust. 1 i 3 p.o.ś. jest przykładem odrębnego określenia przesłanek stwierdzenia wygaśnięcia wydanych uprzednio zezwoleń w przypadkach w ustawie wskazanych. Powołany przepis art. 193 ust. 1 i ust. 3 p.o.ś. nie wyłącza stosowania art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. do sytuacji wskazanych w art. 220 ust. 2 i ust. 3 pkt 1 p.o.ś.
Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.