Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 29 czerwca 2017 r., sygn. II SA/Bk 97/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę E. S. i J. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] 2016 r. w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej podwyższenia i obniżenia terenu działki.
W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.
Zawiadomieniem z dnia 14 marca 2011r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (PINB) w [...] poinformował strony, że w związku z wnioskiem. i J. małż. S., zostało wszczęte postępowanie administracyjne w przedmiocie obniżenia i podwyższenia terenu działki nr ewid. [...], położonej przy ul. [...]. W toku oględzin przeprowadzonych w dniu 30 marca 2011 r. ustalono, że na przedmiotowej nieruchomości obniżenie terenu mierzone od poziomu utwardzenia terenu naprzeciwko stodoły wynosi około 1,80 m, a naprzeciwko budynku mieszkalnego skarżących wynosi około 1,1 m. Odległość murku oporowego od stodoły w poziomie wynosi 1,70 m – 1,80 m, natomiast podwyższenie terenu rozpoczyna się na poziomie szklarni wnioskodawców. Długość skarpy terenu podwyższonego wynosi od 1,30 m do 4 m, a na końcu działki odległość krawężników utwardzenia do granicy działki wynosi 5,60 m. Wzdłuż ogrodzenia wykonany został utwardzony rowek odpływowy do studzienki.
Decyzją z dnia [...] 2015 r., wydaną na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., PINB w [...] umorzył postępowanie administracyjne w sprawie, z uwagi na prowadzenie przez Wójta Gminy [...] odrębnego postępowania w przedmiocie naruszenia stosunków wodnych. Od decyzji tej odwołanie złożyli małżonkowie S. i J. R. zarzucając, że obniżenie i podwyższenie terenu zostało wykonane w warunkach samowoli budowlanej. Decyzją z dnia [...] 2015 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru w [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.
Na powyższe rozstrzygnięcie małżonkowie S. wywiedli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, który wyrokiem z dnia 10 marca 2016r., sygn. II SA/Bk 735/15, uchylił decyzję WINB w [...] z dnia [...] 2015 r. i poprzedzającą ją decyzję PINB w [...] z dnia [...]2015 r. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że organy nadzoru budowlanego nie mogły umorzyć postępowania z powodu prowadzenia przez Wójta Gminy [...] odrębnego postępowania w przedmiocie naruszenia stosunków wodnych. Obniżenie przez inwestorów terenu działki nr ew. [...] może bowiem z jednej strony skutkować naruszeniem stosunków wodnych na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich, a z drugiej strony może skutkować naruszeniem konstrukcji ogrodzenia na działce nr [...]. Organy rozstrzygające sprawę naruszenia stosunków wodnych oceniały jedynie, czy zostały spełnione przesłanki z art. 29 Prawa wodnego. Prowadzone przez organy nadzoru budowlanego postępowanie nie wyjaśniło zaś, czy obniżenie terenu działki nr [...] nastąpiło w granicach inwestycji oraz czy jej obniżenie mogło mieć wpływ na stan ogrodzenia na działce skarżących.
Sąd polecił, aby rozpoznając sprawę ponownie organy przeprowadziły postępowanie wyjaśniające w celu ustalenia, czy obniżenie terenu działki nr [...] nastąpiło w granicach inwestycji, czy roboty budowlane w tym zakresie zostały wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną oraz czy mogły mieć wpływ na stan ogrodzenia na działce nr [...].
Postanowieniem z dnia [...] 2016 r., WINB w [...] wyłączył od prowadzenia sprawy dotychczasowy organ, tj. PINB w [...]i wyznaczył do dalszych czynności, jako organ właściwy Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...]. Organ ten w dniu 12 lipca 2016 r. przeprowadził oględziny nieruchomości przy ul. [...], stanowiącej własność D. W., które wykazały, że w skład tej nieruchomości wchodzą działki nr ewid. [...]. Na nieruchomości zlokalizowany jest budynek handlowo-usługowy, zrealizowany na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia [...] 2008 r., w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę. Budynek ten na podstawie decyzji PINB w [...] z dnia [...] 2011 r. został przyjęty do użytkowania. Na działce nr [...], od strony granicy z działką nr [...], istnieje ogrodzenie wewnętrzne z blachy trapezowej o wysokości 2 m, wykonane w 2014 roku, usytuowane na terenie nieruchomości D. W. obok istniejącego ogrodzenia, w odległości 0,3 m przy granicy z działką [...]. Teren działki nr [...] jest utwardzony kostką brukową, na podstawie zgłoszeń do Starostwa Powiatowego w [...] z dnia 8 maja 2009 r. i 12 kwietnia 2010 r.
Ustalono również, że teren przedmiotowej nieruchomości w stosunku do graniczącej z nią działką nr [...], od strony budynku skarżących jest obniżony, a następnie stopniowo podwyższony. Z materiału dowodowego wynika, że różnica poziomu terenu pomiędzy ww. działkami wynosi od około 1,16 m (obniżenie) przy budynku mieszkalnym zlokalizowanym na działce sąsiedniej nr [...], do 2 m (podwyższenie). Powstałą w ten sposób różnicę poziomów zabezpiecza murek oporowy z barierką ochronną, znajdujący się w odległości 1,06 m od ogrodzenia z blachy trapezowej oraz skarpa obłożona kamieniami polnymi, przechodząca następnie w skarpę porośniętą trawą.
Z kolei ogrodzenie skarżących wykonane jest z przęseł stalowych o długości 3,80 m i wysokości 1,20 m, zamontowanych na stalowych słupkach okrągłych o średnicy 8 cm. Fundament ogrodzenia jest wylewany schodkowo i ma wysokość 20 cm nad gruntem. Na całej długości ogrodzenia znajduje się betonowe obrzeże, wzdłuż którego wykonane jest korytko betonowe zabezpieczające sąsiednią działkę (nr geodezyjny [...]), przed wodami opadowymi, poprzez przejęcie wody spływającej ze skarpy.
Na postawie powyższych ustaleń PINB decyzją z dnia [...] 2016 r., działając na podstawie art. 105 K.p.a., umorzył postępowanie w sprawie, stwierdzając, iż obniżenie i podwyższenie terenu działki nr [...] nie zostało wykonane w warunkach samowoli budowlanej, lecz powiązane było z budową budynku handlowo-usługowego. W zakresie nieprzewidzianym pozwoleniem na budowę, roboty budowlane zostały zrealizowane w oparciu o skuteczne zgłoszenia.
Po rozpatrzeniu odwołania WINB w [...] opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] 2016 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że prace polegające na obniżeniu terenu działki związane były z budową budynku handlowo-usługowego, zrealizowanego na podstawie decyzji udzielającej pozwolenia na budowę, a roboty budowlane wykonane były zgodnie z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę, a także zgodnie z zasadami wiedzy technicznej i obowiązującymi Polskim Normami. Prawidłowy stan techniczny obiektów potwierdzony jest poprzez wykonywane przeglądy okresowe.
Ponadto, zatwierdzony projekt zagospodarowania działki przewidywał posadowienie obiektu na tym samym poziomie terenu, określonym przez projektanta na rzędnej 135,5 m n.p.m., a z porównania znajdujących się na projekcie zagospodarowania działki warstwie wysokościowych o różnych rzędnych, począwszy od 137, 8 m n.p.m. do 132 - 131,5 m n.p.m., wynika, że tak zaprojektowany i zatwierdzony poziom posadowienia budynku wiązał się z uwzględnieniem, odpowiednio do potrzeb obniżenia i podwyższenia terenu działki. Obniżenie i podwyższenie terenu było więc przewidziane w projekcie budowlanym i zostało zgodnie z nim wykonane.
Organ podkreślił znaczenie dokonanych przez inwestorkę zgłoszeń, dotyczących murków oporowych i ukształtowania skarpy w części działki nr [...], do których dołączone zostały uzgodnienia [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...]. Ponadto jak ustalono murek oporowy oraz skarpy zabezpieczają działkę skarżących, w tym wykonane ogrodzenie z przęseł stalowych, przed osunięciem ziemi. Również wykonane wzdłuż ogrodzenia obrzeże betonowe i korytko betonowe pomagają w odprowadzeniu wód opadowych na terenie własnej działki inwestorki.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku małżonkowie S. podnieśli, że projekt budowlany dla pawilonu handlowo-usługowego, zlokalizowanego na działce nr [...], nie obejmował tak dużej zmiany naturalnego ukształtowania terenu jak to uczyniono. Skarżący wskazali ponadto na prawomocny wyrok Sądu Okręgowego w Białymstoku w sprawie I C 696/11, zgodnie z którym przedmiotowymi robotami budowlanymi (tj. niezgodną z prawem zmianą naturalnego ukształtowania terenu - obniżenia i podwyższenia działki nr [...] i podwyższenia działki nr [...]) inwestor spowodował szkodę na nieruchomości skarżących, m.in. w postaci zniszczenia ogrodzenia. Zdaniem skarżących skoro inwestor wyszedł poza granice planowanej inwestycji swoimi robotami budowlanymi, a tym samym podkopał należące do skarżących ogrodzenie, co bezpośrednio zagraża temu ogrodzeniu, to rzeczą oczywistą jest, iż organy nadzoru budowlanego powinny wydać decyzję nakazującą doprowadzenie tego stanu rzeczy do stanu zgodnego z prawem. W sprawie powinien mieć zatem zastosowanie art. 41 ust. 2 i 3 P.b.
W odpowiedzi na skargę WINB w [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę stwierdził, że sprawa rozpoznawana jest po raz drugi, ponieważ WSA w Białymstoku wyrokiem z dnia 10 marca 2016r. w sprawie II SA/Bk 735/15 uchylił poprzednie decyzje organów nadzoru budowlanego wskazując, że należy przeprowadzić postępowanie wyjasniające w celu ustalenia czy obniżenie terenu działki nr [...] nastąpiło w granicach inwestycji, czy roboty budowlane w tym zakresie zostały wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną oraz czy mogły mieć wpływ na stan ogrodzenia na działce nr [...].
Sąd pierwszej instancji uznał, że w niniejszym postępowaniu organy wyczerpująco wyjaśniły każdą z kwestii poddanych w wątpliwość przez Sąd w sprawie II SA/Bk 735/15. Odnośnie pierwszego zagadnienia, tj. czy obniżenie terenu działki nr [...] nastąpiło w granicach inwestycji organy ustaliły, że podwyższenie i obniżenie terenu działki związane było z budową budynku handlowo - usługowego, zrealizowanego przez inwestorkę na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia [...] 2008r. udzielającej pozwolenia na budowę. Zatwierdzony projekt zagospodarowania działki przewidywał posadowienie obiektu na tym samym poziomie terenu, określonym przez projektanta na rzędnej 135,5 m npm. Z porównania znajdujących się na projekcie zagospodarowania działki warstwic wysokościowych o różnych rzędnych, począwszy od 137,8 m n.p.m. do 132 - 131,5,m n.p.m., wynika że tak zaprojektowany i zatwierdzony poziom posadowienia budynku wiązał się z uwzględnieniem, odpowiednio do potrzeb obniżenia i podwyższenia terenu działki.
Na tej podstawie organy nadzoru budowlanego ustaliły, że obniżenie i podwyższenie terenu było przewidziane w projekcie budowlanym i zostało zgodnie z nim wykonane. Jednocześnie organy ustaliły, że roboty budowlane związane z przedmiotową inwestycją prowadzone były pod nadzorem kierownika budowy i inspektora nadzoru budowlanego, czyli osób pełniących samodzielne funkcje techniczne w budownictwie. Z dokumentacji w sprawie pozwolenia na użytkowanie (oświadczenia kierownika budowy z dnia 16.07.2016 r., mapy poinwentaryzacyjnej z oświadczeniem uprawnionego geodety i protokołu kontroli obowiązkowej, zakończonej wydaniem ostatecznej decyzji Nr [...] udzielającej pozwolenia na użytkowanie) wynika, że budynek handlowo -usługowy został posadowiony (zlokalizowany) i wykonany zgodnie z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę, a także zgodnie z zasadami wiedzy technicznej i obowiązującymi Polskimi Normami.
Organy ustaliły ponadto, że dokonane przez inwestorkę zgłoszenia do Starostwa Powiatowego w [...], dotyczyły również murków oporowych wraz z ukształtowaniem skarpy w części działki nr ew. gr. [...]. W tym zakresie organy powołały się nas znajdujące się w aktach dotyczących zgłoszeń pozwolenia [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 7 maja 2009 r. W sprawie murków oporowych, również tej części znajdującej się na wprost działki nr ew. gr. [...] (zał. 1 do protokołu oględzin), prowadzone było w organie nadzoru budowlanego postępowanie administracyjne, które zostało zakończone decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]z dnia [...]2013 r., stwierdzającą wykonanie obowiązku polegającego na wykonaniu na murkach oporowych barierki ochronnej. W toku tego postępowania sporządzona była ekspertyza techniczna, z której wynika, że płyta fundamentowa została skierowana w stronę wyższego nasypu, a nie w stronę niższego nasypu, jak było wskazane w projekcie konstrukcyjnym.
Według autora ekspertyzy, taka zmiana znacznie poprawia stateczność i nośność muru oporowego. Ponadto stwierdzono, że mur oporowy spełnia warunki normowe i nie zachodzi potrzeba wzmocnienia ściany na badanym odcinku (na wprost działki [...]). Organ stwierdził ponadto, że wykonanie murków oporowych zgodnie z wiedzą techniczną zostało potwierdzone w sporządzonej w 2010 r. ekspertyzie technicznej, a prawidłowość ich użytkowania i dobry stan techniczny w chwili obecnej wynika z protokołu z dnia 29 marca 2016 r. a także z kontroli okresowej pięcioletniej sporządzanej przez osobę z uprawnieniami budowlanymi.
Tym samym murek ten w sposób właściwy pełni dalej funkcję zabezpieczającą ogrodzenie na działce nr ew. gr. [...], w tym ogrodzenie międzysąsiedzkie z przęseł stalowych. Szczyt skarpy ziemnej, gdzie podwyższenie terenu wynosi ok. 2 m, znajduje się w odległości ok. 4,63 m do ogrodzenia międzysąsiedzkiego z przęseł stalowych, a jej podstawa ok. 2 m od tego ogrodzenia. Fundament ogrodzenia międzysąsiedzkiego jest zabezpieczony przed wodą spływającą ze skarpy poprzez istniejące wzdłuż tego fundamentu obrzeże betonowe i korytko betonowe, które ma za zadanie przechwytywanie spływającej po skarpie wody.
W ocenie Sądu, organy orzekające w sprawie prawidłowo uznały, że granice inwestycji realizowanej na działce nr ew. gr [...], związanej z budową budynku handlowo - usługowego wraz z zagospodarowaniem, nie zostały przekroczone. Kontrola zaskarżonej decyzji i przeprowadzonego w sprawie postępowania wskazują na to, że decyzja jest prawidłowa a postępowanie zostało przeprowadzone rzetelnie, obiektywnie i wszechstronnie. W ocenie Sądu, organy dołożyły wszelkich starań, aby kwestionowane przez skarżących kwestie zbadać dogłębnie. Tym samym Sąd uznaje za niezasadne wskazane w skardze zarzuty naruszenia przepisów postępowania administracyjnego jak też przepisów prawa materialnego. Sąd nie znalazł podstaw do tego, by przyjąć że naruszone zostały wskazywane przez skarżącego przepisy Konstytucji RP czy art. 8 i 17 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności
Sąd stwierdza też, że zostały zrealizowane wszystkie wytyczne Sądu zawarte w wyroku z dnia 10 marca 2016 r., II SA/Bk 735/15. Kontrola dokumentacji związanej z obniżeniem terenu działki nr [...], przeprowadzone przez organ I instancji oględziny, wnioski zawarte w sporządzonej w sprawie ekspertyzie technicznej pozwalały na przyjęcie, że zrealizowane przez D. W. obniżenie działki nastąpiło w granicach jej inwestycji a wykonane przez nią prace zostały wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną. Nie potwierdziły się twierdzenia skarżących, że prace te wpłynęły na stan ogrodzenia posadowionego na ich działce.
W tych okolicznościach skoro brak było podstaw do dalszego kontynuowania postępowania, a tym bardziej wydania decyzji merytorycznej w celu doprowadzenia wykonanych legalnie (jak ustalono) robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, to właściwym było umorzenie prowadzonego postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.
W skardze kasacyjnej małżonkowie E. i J. S. zarzucili powyższemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, tj.:
- I. art. 141 § 4 P.p.s.a. przez wadliwe uzasadnienie wyroku polegające na błędnym wyjaśnieniu podstawy rozstrzygnięcie i zaniechaniu prawidłowego wskazania co do dalszego postępowania w zakresie rozstrzygnięcia, w tym uzupełnienia materiału dowodowego o akta sprawy Sądu Okręgowego w Białymstoku, sygn. I C 696/11, i sprawy Sądu Apelacyjnego w Białymstoku, sygn. I ACa 301/14;
- II. art. 134 § 1 w zw. z art. 106 § 3 P.p.s.a. przez zaniechanie rozpoznania sprawy niezależnie od wniosków i zarzutów skargi, a także podstawy prawnej, przez zaniechanie włączenia akt ww. spraw cywilnych, w szczególności wyroków, z których wynika, że na skutek obniżenia działki nr [...] inwestor wyszedł poza jej granice doprowadzając do znacznego zniszczenia ogrodzenia na działce skarżących;
- III. art. 144 w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. przez uznanie, że organy wykonały wytyczne WSA w Białymstoku zawarte w wyroku w sprawie II SA/Bk 735/15, w sytuacji gdy nie poczyniły żadnych ustaleń w zakresie tego, czy ogrodzenie na działce skarżących uległo uszkodzeniu na skutek obniżenia działki nr [...], co zostało potwierdzono ww. wyrokami sądów cywilnych, a w konsekwencji Sąd pierwszej instancji sam nie zastosował się do wytycznych, którymi był związany;
- IV. art. 153 P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku w sprawie II SA/Bk 735/15, skutkujące błędnym uznaniem, że organy prawidłowo wykonały wytyczne Sądu;
- V. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 i art. 151 P.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi, w sytuacji gdy organy dopuściły się naruszenia przepisów postępowania, tj.: art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w postaci:
- a) niezebrania przez organ w sposób wyczerpujący materiału dowodowego w zakresie ustalenia, że obniżenie terenu działki nr [...] wykroczyło swoim zasięgiem poza teren działki i doprowadziło do uszkodzenia ogrodzenia skarżących;
- b) dowolną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego w postaci: projektu zagospodarowania działek, ekspertyzy technicznej z dnia 28 października 2010 r. oraz protokołu z okresowej kontroli pięcioletniej stanu technicznego budynku i uznanie na ich podstawie, że roboty budowlane zostały wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną, podczas gdy wytyczne zawarte w projekcie zagospodarowania działek nakazują wykonanie muru oporowego zgodnie z rysunkami konstrukcyjnymi dołączonymi do opracowania (k. 114), a z ekspertyzy technicznej wynika, że mur oporowy wykonany został niezgodnie z projektem konstrukcyjnym (k. 31), a nadto w protokole z okresowej kontroli stwierdzono pęknięcia muru i nakazano wykonanie prac naprawczych (k. 92).
Na podstawie art. 106 § 3 w zw. z art. 193 P.p.s.a. wniesiono o dopuszczenie dowodu z przywołanych powyżej wyroków sądów cywilnych na okoliczność wpływu obniżenia poza granice działki nr [...], a w konsekwencji uszkodzenia ogrodzenia skarżących.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji oraz o zasądzenie na rzecz pełnomocnika skarżących kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przede wszystkim podkreślano, że Sąd pomimo, że nie jest związany zarzutami ani wnioskami strony, a ustawa daje możliwość przeprowadzenia dowodów z urzędu, pominął okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy tj., że w sprawie powstawania szkód na nieruchomości skarżących zapadł prawomocny wyrok Sądu Okręgowego w Białymstoku i utrzymujący go w mocy wyrok Sądu Apelacyjnego w Białymstoku z których w sposób niezbity wynika, że na skutek robót prowadzonych przez inwestorkę D. W. tj. niezgodną z prawem zmianą naturalnego ukształtowania terenu działki nr [...] i podwyższenia działki nr ew. [...] powstała szkoda na nieruchomości Skarżących m.in. w postaci zniszczenia ogrodzenia. Podniesiono, że wytyczne WSA w Białymstoku określone w wyroku z dnia 10 marca 2016 r. zmierzały do ustalenia, czy obniżenie terenu działki nr [...] nastąpiło w granicach inwestycji, a nie czy budowa budynku handlowo-usługowego nastąpiła w granicach inwestycji.
W konsekwencji, Sąd pierwszej instancji stwierdzając, że obniżenie działki nr [...] odbyło się w ramach procesu inwestycyjnego budowy ww. budynku, a co za tym idzie nie wyszło poza granice inwestycji, nie zastosował się do omawianych wytycznych. Autor skargi kasacyjnej wyjaśnił, że immisje materialne wynikające z obniżenia terenu w postaci napływu wód i mas ziemi z nasypów wykonanych przez inwestora doprowadziły do zniszczenia ogrodzenia skarżących, pomimo że obniżenie pozornie odbyło się w granicach działki. Sąd pierwszej instancji powinien więc rozważyć kwestię skutków obniżenia przekraczających granice inwestycji w postaci immisji. Zdaniem wnoszących skargę kasacyjną Sąd pierwszej instancji wadliwie uznał, że organy administracyjne prawidłowo przeprowadziły postępowanie pod kątem analizy zgodności wykonania przez inwestora prac budowlanych w postaci obniżenia (gruntu) ze sztuką budowlaną.
Zebrany w sprawie materiał dowodowy w postaci projektu zagospodarowania działek, ekspertyzy technicznej z 28. 10.2010r., protokołu okresowej pięcioletniej kontroli stanu technicznego budynku, wskazuje, że mur oporowy wykonany został niezgodnie z projektem konstrukcyjnym, a ponadto protokół z okresowej kontroli stwierdza pęknięcia muru i nakazuje wykonanie prac naprawczych.
Uzasadnienie prawne
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), dalej "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania.
W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna analizowana w opisanym zakresie nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Autor skargi kasacyjnej sformułował wyłącznie zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Pierwszy zarzut dotyczy naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., odnoszącego się do wymogów formalnych uzasadnienia wyroku. Przepis ten w stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.
W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że zarzut naruszenia tego przepisu może być skutecznie postawiony tylko w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie oraz gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwała NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. II FPS 8/09). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Przede wszystkim jednak uchybienie to musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku (por. wyrok NSA z dnia 28 września 2010 r., sygn. I OSK 1605/09).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpoznawanej sprawie co do zasady wymogi formalne uzasadnienia zaskarżonego wyroku zostały zachowane. Uzasadnienie pozwala na jednoznaczne ustalenie przesłanek, jakimi kierował się Sąd pierwszej instancji podejmując zaskarżone orzeczenie. Przedstawiono w nim opis stanu faktycznego sprawy, zrelacjonowano postawione w skardze zarzuty, wskazano i wyjaśniono podstawę prawną rozstrzygnięcia. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku pozwoliło stronie poznać przesłanki rozstrzygnięcia, a Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o to uzasadnienie może dokonać kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku.
W konsekwencji, kwestionowanie stanowiska tego Sądu pierwszej instancji poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. nie zasługuje na uwzględnienie. Chybiony jest zarzut braku w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku prawidłowych wskazań co do dalszego postępowania. Wskazania takie, stosownie do treści art. 141 § 4 zd. drugie P.p.s.a., Sąd zamieszcza tylko wtedy, jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, tymczasem w niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji skargę oddalił.
Przede wszystkim jednak, nie jest uzasadniony najistotniejszy zarzut skargi kasacyjnej, od oceny którego zależy wynik tej sprawy tj. zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 153 P.p.s.a. przez nieuwzględnienie wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku WSA w Białymstoku w sprawie II SA/Bk 735/15.
Przedmiotem skargi do Sądu pierwszej instancji była decyzja organu odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji o umorzeniu, na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., postępowania administracyjnego w przedmiocie obniżenia i podwyższenia terenu działki nr [...]. Zadaniem organów nadzoru budowlanego w tym postępowaniu było sprawdzenie wykonanych robót budowlanych pod kątem zgodności z warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 84a ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 84 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane; Dz.U. z 2016 r., poz. 290 ze zm., dalej "P.b."), w kontekście wytycznych zawartych w wyroku WSA w Białymstoku z dnia 10 marca 2016 r., sygn. II SA/Bk 735/15.
Stosownie do art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.
Wyrokiem z dnia 10 marca 2016r., w sprawie II SA/Bk 735/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wskazał, że kwestia legalności podwyższenia i obniżenia terenu działki inwestora nr [...] i wpływu tych robót na stan ogrodzenia na działce nr [...] nie została należycie wyjaśniona przez organy nadzoru budowlanego. Organy ograniczyły się do konstatacji, że zatwierdzony projekt budowlany przewidywał potrzebę obniżenia bądź podwyższenia określonej części działki nr [...]. Działka ta bowiem pierwotnie posiadała bardzo zróżnicowane ukształtowanie terenu (różnica poziomu terenu na dwóch przeciwległych granicach działki wynosiła około 6 m). Zaprojektowany, w zatwierdzonym projekcie budowlanym, poziom posadowienia budynku, umożliwiający wjazd i wejście do niego jak i na teren działki, stanowił podstawę obniżenia bądź podwyższenia określonej część działki stosownie do potrzeb. Organ nie wyjaśnił przy tym czy inwestorka obniżając i podwyższając teren działki nr [...] uczyniła to w granicach wynikających z zatwierdzonego projektu budowlanego.
Jak wynika z zapisów protokołu oględzin przeprowadzonych w dniu 30 marca 2011 r. organ ograniczył się jedynie do stwierdzenia faktu obniżenia i podwyższenia działki nr [...]. Nie wyjaśniono jednak czy inwestorka wykonała te roboty budowlane w zakresie wynikającym z zatwierdzonego projektu budowlanego oraz czy sposób ich wykonania mógł mieć wpływ na stan ogrodzenia na działce skarżących. Dalej Sąd wskazał, ze rozpoznając sprawę ponownie organy nadzoru budowlanego przeprowadzą postępowanie wyjaśniające w celu ustalenia czy podwyższenie i obniżenie terenu działki nr [...] nastąpiło w granicach wynikających z zatwierdzonego projektu budowlanego, czy roboty budowlane w tym zakresie zostały wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną oraz czy mogły mieć wpływ na stan ogrodzenia na działce nr [...].
Obowiązkiem organów nadzoru budowlanego ponownie rozpoznającego niniejszą sprawę było zatem wykonanie powyższych wytycznych Sądu z mocy art.153 P.p.s.a.
Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że organy nadzoru budowlanego wyczerpująco wyjaśniły kwestie poddane w wątpliwość przez Sąd w w/w sprawie II SA/Bk 735/15.
Rozpoznając ponownie sprawę organy ustaliły, że podwyższenie i obniżenie terenu działki nr [...] związane było z budową budynku handlowo-usługowego, zrealizowanego przez inwestorkę na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia [...] 2008r. o pozwoleniu na budowę. Zatwierdzony projekt zagospodarowania działki przewidywał posadowienie obiektu na tym samym poziomie terenu (na rzędnej 135,5m n.p.m.). Z porównania znajdujących się w projekcie zagospodarowania działki warstwic wysokościowych o różnych rzędnych wynika, że tak zaprojektowany i zatwierdzony poziom posadowienia budynku wiązał się z koniecznością, odpowiednio do potrzeb, obniżenia i podwyższenia terenu działki. Obniżenie i podwyższenie terenu było więc przewidziane w projekcie budowlanym.
Z dokumentacji w sprawie pozwolenia na użytkowanie, tj. oświadczenia kierownika budowy z dnia 16 lipca 2016 r., mapy poinwentaryzacyjnej z oświadczeniem uprawnionego geodety i protokołu kontroli obowiązkowej, zakończonej wydaniem ostatecznej decyzji z dnia [...] 2011 r. udzielającej pozwolenia na użytkowanie, wynika że przedmiotowy budynek został zlokalizowany i wykonany zgodnie z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę, a także zgodnie z zasadami wiedzy technicznej i obowiązującymi Polskimi Normami. Decyzja o pozwoleniu na użytkowanie jest ostateczna, nie została wyeliminowana z obrotu prawnego. Brak jest więc podstaw do formułowania twierdzeń sprzecznych z ustaleniami ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, przesłankami wydania której jest zgodność budowy obiektu budowlanego z warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę.
Organy nadzoru budowlanego ustaliły ponadto, że dokonane przez inwestorkę skuteczne zgłoszenia do Starostwa Powiatowego w [...] dotyczyły również murków oporowych wraz z ukształtowaniem skarpy w części działki nr. [...].
W aktach dotyczących tych zgłoszeń znajdują się pozwolenia [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...]2009 r., który uzgodnił ukształtowanie skarpy, jak również murków oporowych. W sprawie wykonania murków oporowych, również tej części znajdującej się na wprost działki nr [...], prowadzone było także odrębne postępowanie administracyjne, zakończone decyzją PINB w [...] z dnia [...] 2013r., stwierdzającą realizację obowiązku polegającego na wykonaniu na murkach oporowych barierki ochronnej. Również ta decyzja funkcjonuje w obrocie prawnym. W toku niniejszego postępowania sporządzona była ekspertyza techniczna, z której wynika, że płyta fundamentowa została skierowana w stronę wyższego nasypu, a nie w stronę niższego nasypu, jak było wskazane w projekcie konstrukcyjnym, tym niemniej jak wynika z tej ekspertyzy zmiana ta nie ma negatywnego wpływu na konstrukcję muru oporowego, ale przeciwnie - znacznie poprawia stateczność i nośność muru oporowego.
Ponadto stwierdzono, że mur oporowy spełnia warunki normowe. Prawidłowość użytkowania murków oporowych oraz ich dobry stan techniczny wynika także z protokołu z dnia 29 marca 2016r. Z ustaleń organów nadzoru budowlanego wynika także, że szczyt skarpy ziemnej gdzie podwyższenie terenu wynosi ok.2 m,znajduje się w odległości ok.4,63 m do ogrodzenia międzysąsiedzkiego, a jej podstawa około 2m od tego ogrodzenia. Fundament tego ogrodzenia jest zabezpieczony przed wodą spływającą ze skarpy przez istniejące wzdłuż tego fundamentu obrzeże betonowe i korytko betonowe, którego zadaniem jest przechwytywanie wody spływającej ze skarpy.
W tych okolicznościach zarzut niezgodności wykonania murku oporowego z rysunkami konstrukcyjnymi, co miałoby, jak podnosi się w skardze kasacyjnej, przekładać się na uszkodzenie ogrodzenia skarżących nie może być uznany za uzasadniony. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej z protokołu z okresowej pięcioletniej kontroli obiektu budowlanego nie wynika, że mur oporowy ma pęknięcia.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe ustalenia wskazują, że organy nadzoru budowlanego wykonały wytyczne zawarte w wyroku WSA w Białymstoku z dnia 10 marca 2016r., w sprawie II SA/Bk 735/15 i w sposób wyczerpujący wyjaśniły, że zrealizowane na działce nr [...] roboty budowlane polegające na podwyższeniu i obniżeniu terenu oraz wykonaniu murków oporowych wraz z ukształtowaniem skarpy nie naruszają przepisów prawa budowlanego, są zgodne są z projektem budowlanym i decyzją o pozwoleniu na budowę. Nałożony przez organ obowiązek wykonania na murkach oporowych barierki ochronnej został wykonany, ustalono też, że mimo skierowania płyty fundamentowej w stronę wyższego nasypu, a nie w stronę niższego nasypu, jak było wskazane w projekcie konstrukcyjnym, to taka zmiana znacznie poprawia stateczność i nośność muru oporowego, natomiast przed wodą spływającą ze skarpy chroni ogrodzenie obrzeże betonowe i korytko betonowe.
W tych okolicznościach organy nadzoru budowlanego nie miały podstaw do stwierdzenia, że podwyższenie i obniżenie terenu działki nr [...] nastąpiło poza granicami wynikającymi z zatwierdzonego projektu budowlanego i że wykonanie zgodnie z projektem budowlanym oraz zgłoszeniem robót budowlanych miało negatywny wpływ na ogrodzenie skarżących. Sąd pierwszej instancji trafnie więc uznał, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, postępowanie zostało przeprowadzone rzetelnie, obiektywnie i wszechstronnie, a wytyczne Sądu w sprawie II SA/Bk 735/15 wykonane. Wszystkie roboty budowlane zostały wykonane legalnie, zgodnie ze sztuką budowlaną, co wynika z ostatecznych decyzji i ekspertyz, a tylko ustalenia przeciwne uzasadniałyby dalsze prowadzenie postępowania w celu wydania nakazu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem (art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b.).
Powyższego stanowiska nie może zmienić treść przywołanych w skardze kasacyjnej wyroków sądów cywilnych, z którymi wiąże się sformułowany zarzut naruszenia art. 134 § 1 w zw. z art. 106 § 3 P.p.s.a. Zdaniem autora skargi kasacyjnej naruszenie powyższych przepisów polegało na "niewłączeniu" do akt niniejszej sprawy akt sprawy Sądu Okręgowego w Białymstoku, sygn. I C 696/11, zakończonej wyrokiem z dnia 12 listopada 2013 r., oraz Sądu Apelacyjnego w Białymstoku, sygn. I ACa 301/14, który wyrokiem z dnia 24 września 2014 r., zmienił wyrok z dnia 12 listopada 2013 r. obniżając zasądzoną od pozwanej D. W. na rzecz powoda J. S. kwotę odszkodowania. Według skarżących kasacyjnie Sąd pierwszej instancji w niniejszej sprawie nie poczynił ustaleń faktycznych w oparciu o dowody zgromadzone w sprawie cywilnej opierając się o niekompletny materiał dowodowy gdy tymczasem z w/w orzeczeń wynika, że na skutek robót budowlanych prowadzonych przez inwestorkę D. W. doszło do powstania szkody na nieruchomości skarżących m.in. w postaci zniszczenia ogrodzenia.
Zarzut ten w okolicznościach tej sprawy uznać należy za nieusprawiedliwiony.
Pierwszy z tych przepisów stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Drugi stanowi, że Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W orzecznictwie przyjmuje się, że Sąd pierwszej instancji może naruszyć art. 134 § 1 P.p.s.a. wtedy, gdyby strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy okoliczności i dowody, które sąd ten pominął, ewentualnie, gdyby w postępowaniu, którego dotyczy skarga, popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, że bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku. W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. nie można natomiast kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów (por. wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2018 r., sygn. II OSK 284/18 publ.orzeczenia.nsa.gov.pl).
W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji, choć skarżący przywołali w skardze wyrok Sądu Okręgowego w Białymstoku z dnia 12 listopada 2013 r. w sprawie sygn. I C 696/11 z powództwa J. S. przeciwko D. W. o zapłatę oraz mimo tego, że odpisy w/w wyroków wraz z uzasadnieniem znajdują się w aktach administracyjnych rzeczywiście w swoich rozważaniach nie odniósł się do ww. wyroków, jednak uchybienie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). W przepisie art. 106 § 3 P.p.s.a. użyto sformułowania "sąd może" co świadczy o tym, że przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego stanowi uprawnienie, a nie obowiązek Sądu, po drugie brak było przesłanek do zastosowania art. 106 § 3 P.p.s.a. w sposób wskazany w skardze kasacyjnej ponieważ w/w wyroki sądu powszechnego wraz z uzasadnieniem znajdowały się w aktach administracyjnych, a sąd administracyjny przy ocenie legalności decyzji lub postanowienia bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu.
Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania znajdujący się w aktach administracyjnych, które stanowią integralną część akt sądowoadministracyjncyh. Po trzecie w sprawach I C 696/11 i I ACa 301/14 Sąd powszechny rozstrzygnął kwestię odszkodowania za szkody powstałe na nieruchomości J. S. na skutek dokonanej przez inwestorkę niwelacji terenu w związku z prowadzoną budową budynku użytkowego uznając, że doszło do naruszenia art.29 ustawy Prawo wodne.(k. 9 uzasadnienia wyroku SA w Białymstoku z dnia 24.09.2014r. w sprawie I ACa 301/14) nie badał natomiast, czy niwelacja terenu w postaci jego podwyższenia i obniżenia była zgodna z warunkami decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowego pawilonu handlowego usytuowanego na działce nr ew. [...]. Rozstrzygnięcie legalności i prawidłowości niwelacji terenu należało w tej sprawie do kompetencji organu nadzoru budowlanego.
W postępowaniu cywilnym ustalano wysokość odszkodowania za zniszczenie przez działania inwestorki określonego mienia powoda J. S. Natomiast w niniejszym postępowaniu administracyjnym przed organami nadzoru budowlanego sprawdzana jest zgodność obiektu z prawem budowlanym.
Zadaniem organów nadzoru budowlanego, jak już wspomniano, była ocena wykonanych robót budowlanych pod kątem zgodności z przepisami prawa budowlanego, projektem budowlanym lub warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę. Organy nadzoru budowlanego nie mają natomiast kompetencji do orzekania w oparciu o przepisy prawa cywilnego i prawa wodnego. W orzecznictwie przyjmuje się wprawdzie, że pojęcie "zgodności z prawem" oznacza dla organu nadzoru budowlanego również zgodność z art. 29 ustawy Prawo wodne, a organ ten jest właściwy w ramach zmiany stosunków wodnych w zakresie dotyczącym realizacji obiektów budowlanych (por. wyrok NSA z dnia 16 grudnia 2014 r., sygn. II OSK 1337/13 publ.orzeczenia.nsa.gov.pl), tym niemniej do nałożenia obowiązku doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem konieczne jest ustalenie, że zmiana stosunków wodnych została spowodowana naruszeniem przepisów prawa budowlanego, odstępstwami od projektu budowlanego lub warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę (por. wyrok NSA z dnia 15 lutego 2018r., sygn. II OSK 1869/17,publ.orzeczenia.nsa,gov.pl).
Sądy powszechne w przywołanych w skardze kasacyjnej wyrokach orzekały na podstawie prawa cywilnego (art. 415 w zw. z art. 144 K.c.). W wyroku w sprawie I ACa 301/14 Sąd Apelacyjny w Białymstoku stwierdził, że działania inwestorki polegające m.in. na wykonaniu robót ziemnych spowodowały podniesienie poziomu gruntu na jej nieruchomości, w stosunku do nieruchomości sąsiedniej, czym naruszono dotychczas istniejące stosunki wodne. Powyższe wywołało zakłócenia ponad przeciętną miarę w korzystaniu przez skarżących kasacyjnie z ich nieruchomości, a wynikające z tego immisje wyrządziły konkretne i wymierne szkody materialne.
Sąd Apelacyjny wyjaśnił przy tym, że bezprawność działania sprawcy przejawia się w zakłóceniu ponad przeciętną miarę korzystania z nieruchomości sąsiedniej, nawet gdyby okazało się, że prace ziemne zostały przeprowadzone zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym. Sąd Apelacyjny nie wykluczył więc, że brak będzie podstaw do nałożenia na inwestorkę jakichkolwiek obowiązków w postępowaniu przed organami nadzoru budowlanego. Wynika to z tego, że stan bezprawności, jaki stwierdzono w postępowaniu przed sądem cywilnym nie może być utożsamiany ze stanem niezgodności z przepisami prawa budowlanego w rozumieniu art. 84a ust. 1 pkt 1 P.b., czy też niezgodności z prawem w rozumieniu art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. W konsekwencji, treść przywołanych w skardze kasacyjnej wyroków sądów cywilnych nie mogła mieć zasadniczego wpływu na wynik sprawy.
Z powyższego wynika, że konieczne dla rozstrzygnięcia sporu między skarżącymi E. i J. S. i inwestorką D. W. wynikającego ze zrealizowania przez nią przedmiotowego obiektu budowlanego, jest podjęcie rozstrzygnięcia w toczącym się przed Wójtem Gminy [...] postępowaniu w przedmiocie naruszenia stosunków wodnych. Ponieważ, choć niewątpliwie zmiana stosunków wodnych na działce skarżących nastąpiła na skutek prowadzonych robót budowlanych przez inwestorkę, co zobowiązywało organy nadzoru budowlanego do prowadzenia niniejszego postępowania, to jednak w postępowaniu tym wykazano, że zostały one przeprowadzone zgodnie z warunkami pozwolenia na budowę i warunkami określonymi w zgłoszeniu.
Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżących wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 P.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 P.p.s.a. Zatem pełnomocnik skarżących ze stosownym oświadczeniem powinien wystąpić do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.