Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 1 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 3192/18

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 24 kwietnia 2018 r. sygn. VII SA/Wa 526/18 oddalił skargę P. K. (dalej skarżący) na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia (...) stycznia 2017 r. nr (...) w przedmiocie zmiany decyzji Wojewody M. z dnia (...) września 2014 r., nr (...) o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej

Sąd I instancji rozpoznawał sprawę, w wyniku przekazania mu jej do ponownego rozpatrzenia wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2513/. Jak wskazał NSA w ponownym postępowaniu przed sądem administracyjnym niezbędne było zbadanie ściśle określonych okoliczności:

1. a) czy w związku z wnioskiem inwestora o zmianę oryginalnej decyzji ZRID z dnia (...) września 2014 r. (częściowo zmienionej, a z zasadniczym zakresie utrzymanej w mocy przez organ odwoławczy – Ministra Infrastruktury i Budownictwa) powinna być przeprowadzona ocena uwarunkowań środowiskowych planowanej inwestycji;
2. b) (w przypadku pozytywnej odpowiedzi na powyższe pytanie) w jakiej formie prawnej powinno zapaść rozstrzygnięcie w omawianej materii (decyzji czy postanowienia) oraz w jakim trybie, tzn. na podstawie art. 71 w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 10 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 353 ze zm., dalej ustawa środowiskowa), czy też podstawie art. 88 ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 90 ust. 1 tej ustawy;
3. c) a następnie, czy postanowienie uzgadniające RDOŚ z dnia (...) lipca 2015 r. mieści się w granicach rozpoznawanej sprawy;
4. d) jeszcze bardziej szczegółowo, czy przyjęte w decyzji zmieniającej projekt budowlany rozstrzygnięcia w przedmiocie ekranów akustycznych w sposób właściwy realizują wskazania decyzji środowiskowej (tj. oryginalnej decyzji RDOŚ z dnia (...) lutego 2012 r., zmienionej decyzją GDOŚ z dnia (...) maja 2012 r. oraz wspomnianego postanowienia uzgadniającego z dnia (...) lipca 2015 r.;
5. e) czy powyższe rozstrzygnięcia podjęte zostały po należytym rozważeniu interesu skarżącego w odniesieniu do lokalizacji ekranów akustycznych, ich wysokości i zastosowanych technologii, czy też – jak podnosi skarżący – doszło do niekorzystnej dla skarżącego zmiany decyzji, która to zmiana narusza przepisy prawa, w szczególności w aspekcie art. 11f ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst. jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 687 ze zm.), dalej: "specustawa drogowa". nakazującego uwzględniać wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich;
6. f) czy wymienione rozstrzygnięcia odpowiadają wymogom prawa w trzech płaszczyznach: (i) oceny zgodności rozstrzygnięcia (decyzji innego aktu) lub działania z prawem materialnym, (ii) dochowania wymaganej prawem procedury, oraz (iii) respektowania reguł kompetencji.

Wykonując powyższe wytyczne, Sąd I instancji uznał, że zaskarżonej decyzji nie można przypisać takiej wadliwości, która skutkowałaby jej uchyleniem. Zdaniem Sądu I instancji, Wojewoda M. jako organ właściwy do wydania decyzji o zmianie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, rozpatrując wniosek inwestora o zmianę zezwolenia realizacyjnego z dnia (...) września 2014 r., brał pod uwagę obowiązujące przepisy prawa. W szczególności uwzględniono okoliczność, że realizowana inwestycja należy do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, a zatem zgodnie z art. 71 ust 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy środowiskowej wymaga określenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia. Nie budzi wątpliwości obowiązek przeprowadzenia oceny uwarunkowań środowiskowych w związku ze zmianami sposobu wykonania ww. decyzji z dnia (...) września 2014 r., zwłaszcza odstępstwami od tej decyzji w rozumieniu art. 36a Prawa budowlanego.

Ocena ta powinna była jednak zostać przeprowadzona na podstawie art. 88 i nast. ustawy środowiskowej oraz - zgodnie z art. 90 ust. 1 ustawy środowiskowej - powinna obejmować przygotowanie raportu o środowiskowych uwarunkowaniach inwestycji (art. 88 ust. 1a i art. 89 ust. 1 ustawy środowiskowej) oraz wydanie postanowienia w sprawie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia (art. 90 ust. 1 ustawy środowiskowej). W rozpatrywanej sprawie ocena uwarunkowań środowiskowych została faktycznie przeprowadzona i wyrażona w postanowieniu uzgadniającym RDOŚ z dnia (...) lipca 2015 r., a więc zarówno w kontekście wniosku inwestora o zmianę decyzji ZRID, jak i – co należy podkreślić – w kontekście wcześniej wydanego postanowienia uzgadniającego wydanego przez RDOŚ dnia (...) maja 2014 r.

Kluczowe dla rozpatrywanej sprawy postanowienie uzgadniające RDOŚ z dnia (...) lipca 2015 r. odnoszące się ściśle dla przedmiotowego odcinka od km 7 + 972 do km 8 + 834 stanowiło konsekwencję żądania inwestora wprost wyrażonego w wniosku o zmianę decyzji ZRID, a następnie wniosku Wojewody M. zawartego w piśmie z dnia (...) maja 2015 r. skierowanym do RDOŚ o uzgodnienie warunków realizacji przedsięwzięcia wskazanego we wniosku inwestora. Konieczność uzyskania przedstawionego powtórzonego uzgodnienia wynikała z faktu, że w okresie po wydaniu postanowienia uzgadniającego z dnia (...) maja 2014 r. inwestor wprowadził jeszcze kolejne do projektu budowlanego. Zmiany te wynikały głównie z wyłożonych do konsultacji społecznych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego S. cz. I oraz S. Uchwalenie przedmiotowych planów miało nastąpić w czerwcu 2015 r. Należało zatem zmodyfikować parametry ekranów akustycznych w stosunku do terenów przeznaczoną pod zabudowę mieszkaniową i usługową oraz pod ogródki działkowe.

Wszystkie te zmiany musiały przy tym być uzgodnione przez RDOŚ przed wydaniem decyzji zmieniającej decyzję ZRID. Stąd dopiero po wydaniu postanowienia uzgadniającego RDOŚ z dnia (...) lipca 2015 r. Wojewoda M. mógł wydać (z sierpnia 2015 r.) decyzję zmieniającą oryginalną decyzję ZRID. Przy tym zachodzi pełną zgodność decyzji zmieniającej (decyzji budowlanej) z postanowieniem uzgadniającym z dnia (...) lipca 2015 r. oraz projektem budowlanym (z kwietnia 2015 r.).

Odnosząc się do kwestii naruszenia praw skarżącego poprzez obniżenie wartości rynkowej jego nieruchomości o kwotę 428.542 zł w wyniku zmiany sposobu wykonania kładki w bezpośrednim sąsiedztwie działki skarżącego. W sytuacji, gdy wskazana kładka jest zlokalizowana poza odcinkiem drogi będącym przedmiotem niniejszego postępowania, zarzuty skarżącego nie mogą być uwzględnione.

Skarżący wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie:

1. 1) art. 106 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (wówczas Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; dalej Kpa) w zw. z art. 11c, art. 11d ust. 1 pkt 8 lit. h i art. 11 f ust 1 pkt 3 specustawy drogowej zw. z art. 71 ust. 1-2, art. 72 ust. 1 pkt 10, art. 72 ust. 2 pkt 1 i 1a i art. 90 ust.1,ust.7 oraz ust.8 ustawy środowiskowej, polegające na uznaniu, decyzji, której dotyczyła skarga, za prawidłową, mimo braku wcześniejszego wydania decyzji środowiskowej, której wydanie jest konieczne przed wydaniem decyzji zezwalającej na zmianę realizacji inwestycji drogowej, przy czym wbrew ocenie Sądu poprzestanie na wydaniu postanowienia było w tym zakresie niezasadne i niewystarczające, albowiem zmiana projektu rozszerzyła zakres i obszar inwestycji o kilka metrów, przez co konieczne było wydanie na nowo stosownej decyzji, co jest przesłanką do wznowienia postępowania w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 Kpa;
2. 2) naruszenie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm. dalej Ppsa) w zw. z art. 145 § 1 pkt 3 Ppsa w zw. z art. 134 § 1 Ppsa w zw. z art. 138 § 1 Kpa polegające na oddaleniu skargi pomimo, że Sąd I instancj miał obowiązek rozstrzygnięcia sprawy niezależnie od zakresu zarzutów w nie podniesionych, natomiast skarżona nią decyzja narusza przepisy postępowania oraz przepisy prawa materialnego i z tej przyczyny powinna być uchylona lub powinna być stwierdzona niezgodność tej decyzji z prawem.

W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Wbrew pierwszemu z zarzutów skargi kasacyjnej, brak ponownego uzyskania decyzji środowiskowej w postępowaniu o zmianę zezwolenia realizacyjnego nie stanowił zarzucanego naruszenia prawa.

Punktem wyjścia dla rozważań w tym zakresie muszą być przepisy dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (Dz.U.UE.L 2012.26.1 z późn. zm.). W szczególności art. 2 ust. 2 Dyrektywy stanowi, że ocena oddziaływania na środowisko może być zintegrowana z istniejącymi procedurami udzielania zezwolenia na inwestycję w państwach członkowskich lub, jeżeli takie nie istnieją, z innymi procedurami albo z procedurami, które będą ustanowione do realizacji celów niniejszej dyrektywy. Kluczowe znaczenie ma przy tym ta kwestia, aby procedura ta realizowała cele dyrektywy.

W wielu sytuacjach realizacji inwestycji występuje sytuacja wydania decyzji głównej oraz wydawanej w dalszym etapie decyzji procesu inwestycyjnego decyzji wykonawczej, pozostającej w ścisłym związku z tą pierwszą decyzją. Taka sytuacja występuje w przypadku relacji decyzja o pozwoleniu na budowę (zezwolenie na realizację inwestycji) i decyzja zatwierdzająca projekt zamienny z uwagi na istotne odstępstwa.

W ramach takiej relacji, występuje jeszcze szczególna sytuacja dotycząca inwestycji realizowanych w trybie specustawy drogowej. Mianowicie zgodnie z art. 72 ust. 2 pkt 1a ustawy środowiskowej, wymogu uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie stosuje się w przypadku zmiany zezwolenia polegającej na modyfikacji charakterystycznych parametrów drogi w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego, które nie spowodują zmian uwarunkowań określonych w wydanej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Natomiast art. 88 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy środowiskowej przewiduje wprost, że ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania albo zmiany zezwolenia realizacyjnego przeprowadza się na wniosek podmiotu planującego podjęcie realizacji przedsięwzięcia, złożony do organu właściwego do wydania decyzji; lub jeżeli organ właściwy do wydania decyzji stwierdzi, że we wniosku o wydanie decyzji zostały dokonane zmiany w stosunku do wymagań określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Z treści powołanych przepisów w żadnym razie nie można wywieść tezy, że wydanie decyzji zmieniającej zezwolenie realizacyjne w oparciu o postanowienie, oznacza automatycznie wystąpienie przesłanki, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 6 Kpa. Zwłaszcza, że postanowienie uzgadniające, zostało wydane na podstawie art. 90 ust. 1, 7 i 8 ustawy środowiskowej w związku z art. 106 Kpa, w graniach tej sprawy administracyjnej. Tym samym nie doszło do naruszenia art. 106 § 1 Kpa w zw. z art. 11c, art. 11d ust. 1 pkt 8 lit. h i art. 11 f ust 1 pkt 3 specustawy drogowej zw. z art. 71 ust. 1-2, art. 72 ust. 1 pkt 10, art. 72 ust. 2 pkt 1 i 1a i art. 90 ust. 1, ust. 7 i ust. 8 ustawy środowiskowej

Również od strony materialnej, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanie decyzji zmieniającej zezwolenie realizacyjne w oparciu o postanowienie z dnia (...) lipca 2015 r. a nie kolejną decyzję środowiskową w pełni realizuje w przedmiotowej sprawie cele ww. Dyrektywy. Podstawowe znaczenie ma to, że w rozpatrywanej sprawie ocena uwarunkowań środowiskowych została faktycznie przeprowadzona. Przy tym Sąd I instancji szczegółowo wykazał, że zaskarżona decyzja jest w pełni zgodna z decyzją środowiskową i wydanymi w trybie art. 90 ustawy środowiskowej postanowieniami. W żaden sposób też ustalenia środowiskowe dotyczące w istocie lokalizacji ekranów akustycznych nie naruszają interesu skarżącego.

Odnosząc się do drugiego z zarzutów skargi kasacyjnej, stwierdzić należy, że jego niezasadność wynika z tej okoliczności, że Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyroku z 6 grudnia 2017 r. stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 11a ust. 1 i art. 11f oraz art. 17 specustawy drogowej oraz art. 155 Kpa. Jedyne okoliczności, które zatem wymagały wyjaśnienia w tej sprawie związane były z kwestią tego czy w ramach postępowania o zmianę zezwolenia realizacyjnego istniał obowiązek uzyskania zgody środowiskowej oraz naruszenia prawa skarżącego poprzez obniżenie wartości nieruchomości. I taka szczegółowa ocena została przez Sąd I instancji przeprowadzona. Nie sposób zatem mówić o naruszeniu art. 151 Ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 3 Ppsa w zw. z art. 134 § 1 Ppsa w zw. z art. 138 § 1 Kpa

Wobec tego, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 Ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.