Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 365/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. W. na decyzję Wojewody M. z dnia 21 grudnia 2015 r. nr... w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego.
W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał, że decyzją nr... z dnia 21 grudnia 2015 r. Wojewoda M. na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.) oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U z 2013 r. poz. 1409 ze zm.), w związku z odwołaniem M. W. od decyzji Prezydenta m. Warszawy nr... z dnia 13 października 2015 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku biurowo - usługowego z garażem podziemnym wraz z budową 39 miejsc postojowych, dróg wewnętrznych i budową pylonu reklamowego (dz. nr ew. (...) z obrębu...) przy ul. M. w W. w Dzielnicy R., umorzył postępowanie odwoławcze od decyzji Prezydenta m. Warszawy nr... z dnia 13 października 2015 r.
Sąd wywiódł, że w przypadku decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę interes prawny w kwestionowaniu takich decyzji, także w trybie odwoławczym, ustala się na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, stanowiący lex specialis do art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego. Określa on, iż stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Artykuł 3 pkt 20 ustala treść pojęcia "obszar oddziaływania obiektu" przez który należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, w których przewidziano ograniczenia w zagospodarowaniu terenu związane z tym obiektem.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji, w świetle powołanego wyżej art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, nie wystarczy przekonanie właściciela sąsiedniej nieruchomości, że ma interes prawny uzasadniający udział w charakterze strony postępowania o pozwolenie na budowę. W przepisie tym przyjęto, że legitymacja procesowa ma charakter obiektywny, nakazujący ustalenie, przed wszczęciem postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, przepisów, które wprowadzają związane z danym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu i na tej podstawie ustalenia kręgu występujących w nim stron.
Sąd argumentował, że skarżący M. W. w dacie wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta m. W. z dnia 13 października 2015 r. nie miał żadnych formalnych uprawnień do nieruchomości zarówno przeznaczonej pod przedmiotową inwestycję, jak i do nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji. Niezrealizowane roszczenia do nieruchomości będących w użytkowaniu wieczystym inwestora w żadnym przypadku nie dają podmiotowi dochodzącemu ich zaspokojenia przymiotu strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 grudnia 1998 r. sygn. akt IV SA 2214/97 dostępny, LEX nr 43718).
Zdaniem Sądu pierwszej instancji w tak ustalonym stanie faktycznym organ odwoławczy niewadliwie przyjął, że M. W. nie wykazał w sprawie swojego interesu prawnego i tym samym nie miał przymiotu strony w postępowaniu odwoławczym, co skutkowało umorzeniem postępowania odwoławczego.
Biorąc pod uwagę powyższe Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji.
W skardze kasacyjnej M. W. zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Ponadto wniesiono o zawieszenie postępowania do czasu prawomocnego zakończenia postępowania o stwierdzenie nieważności oraz przeprowadzenie dowodu z: 1) Wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2017 r. w sprawie I OSK 593/15 w celu ustalenia podstaw do zawieszenia niniejszego postępowania i uznania pana M. W. za stronę wszelkich postępowań administracyjnych dotyczących działek (...) z obrębu... przy ul. M. w W., 2) kopii umowy sprzedaży użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości zawartej dnia 5 lutego 2009 r. przed notariuszem L. Z. w W. za repertorium A nr... w celu ustalenia, że... sp. z o.o. S.K.A., tj. poprzednik prawny... S.A., nabyła użytkowanie wieczyste przedmiotowej nieruchomości ze świadomością istnienia roszczeń skarżącego.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:
- 1. art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 8 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez wydanie orzeczenia stojącego w sprzeczności z konstytucyjną ochroną prawa własności i dziedziczenia,
- 2. art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez wydanie wyroku, którego uzasadnienie pozostaje w rażącej sprzeczności z dowodami znajdującymi się w aktach sprawy oraz poprzez lakoniczne i niewystarczające wskazanie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przyczyn, dla których Sąd uznał, że osoba, której nieruchomość została wywłaszczona z rażącym naruszeniem prawa, nie jest stroną w postępowaniu o pozwolenie na budowę na tej nieruchomości,
- 3. art. 125 § 1 ust 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego niezastosowanie i brak rozważenia podstaw do zawieszenia postępowania pomimo uzyskania informacji, że wpływ na wynik niniejszej sprawy może mieć postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnik Dzielnicy W. – W. z dnia 3 grudnia 1979 r. znak... w przedmiocie wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości o powierzchni 1654 m2 oznaczonej hipotecznie "O. G. – działka nr..." oraz przyznaniu odszkodowania na rzecz nieustalonego właściciela.
W piśmie z dnia 11 grudnia 2017 r. uczestnik postępowania spółka... S.A. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Przedmiotem rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej była zgodność z prawem decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego prowadzonego w sprawie zakończonej decyzją nieostateczną zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku biurowo-usługowego z garażem podziemnym wraz z budową 39 miejsc postojowych, dróg wewnętrznych i budowę pylonu reklamowego (dz. nr ew. (...) z obrębu... przy ul. M. w W. W skardze kasacyjnej wywodzono o konstytucyjnej ochronie prawa własności i dziedziczenia, zarzucając naruszenie art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 8 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Według art. 64 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej "Każdy ma prawo do własności i innych praw majątkowych oraz prawo do dziedziczenia", art. 64 ust. 2 stanowi, że "Własność, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej". Stosowanie przepisów Konstytucji bezpośrednio (art. 8 ust.
2) wymaga uwzględnienia regulacji w ustawach, których przedmiot może dotykać różnych aspektów ochrony prawa własności. Tak jak w regulacji ustawowy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, które ustanawia prawo do ochrony własności, zarówno przez przyznanie prawa do zabudowy właścicielowi nieruchomości lub mającemu prawo do dysponowania nieruchomością z innego tytułu oraz prawo ochrony własności właścicielom nieruchomości położonych w obrębie oddziaływania obiektu budowlanego. Ochrona prawa własności, o której stanowi art. 64 Konstytucji jest wyznaczona w sprawach pozwoleń na budowę, przepisami ustawy prawo budowlane. W skardze kasacyjnej nie wyprowadzono zarzutów z przepisów ustawy Prawo budowlane, a to stanowiło podstawę do wyprowadzenia w zaskarżonym wyroku oceny interesu prawnego. Przyjęte rozwiązania prawne w ustawie Prawo budowlane nie dają podstaw do wyprowadzenia interesu prawnego dla osoby, która dochodzi przywrócenia prawa własności do nieruchomości, która jest przeznaczona na inwestycję.
Dochodzenie roszczeń do wywłaszczonej nieruchomości nie stanowi podstawy do zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie zgodności z prawem decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 lutego 2017 r. I OSK 593/15 nie daje podstaw do wyprowadzenia tytułu prawnego skarżącego do nieruchomości objętych pozwoleniem a, jedynie otwiera postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu.
W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.