Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 maja 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 2615/18, oddalił skargę M. N. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 września 2018 r., nr 1354/2018, w przedmiocie odstąpienia od nałożenia obowiązków.
Powyższą decyzją organ odwoławczy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257, zwana dalej: "k.p.a."), utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z dnia 17 lipca 2018 r., nr IIOT/372/2018, wydaną w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r. poz. 1202), orzekającą o odstąpieniu od nałożenia obowiązków wynikających z art. 51 Prawa budowlanego w odniesieniu do robót budowlanych na strychu budynku mieszkalnego wielorodzinnego położonego na działce nr ewid. [...] z obr. [...] przy ul. [...] [...] w W. Sąd I instancji wskazał, że podstawową kwestią wymagającą rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jest to, czy istniały podstawy do ingerencji organów nadzoru budowlanego w prace budowlane prowadzone przez B. W. na strychu budynku przy ul. [...] [...] w W. Sąd podał, że z protokołu czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu 19 maja 2018 r. wynika, że na strychu trwają prace remontowo-wykończeniowe polegające na "obłożeniu ścian płytami G-K i panelami ściennymi, położeniu płyt paździerzowych na wyższej części strychu oraz wykonaniu okładziny tynkarskiej na trzonie kominowym.
Wejście na strych możliwe tylko przez otwór w stropie o wymiarach 78 x 66 cm poprzez schody tzw. strychowe. Nie stwierdzono ingerencji w elementy konstrukcyjne budynku. Nie stwierdzono istnienia zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi i mienia". Sąd Wojewódzki podzielił stanowisko organów, że ww. roboty nie wymagały uzyskania pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Sąd I podkreślił, że podstawę wydania nakazu z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego mogłoby stanowić stwierdzenie, że powstał stan zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Jednakże dokumentacja zgromadzona w sprawie w postaci protokołu oględzin i materiału zdjęciowego wyklucza możliwość, aby prace remontowo-wykończeniowe prowadzone na stychu stanowiły zagrożenie dla lokalu nr 2 należącego do skarżącego. Z protokołu oględzin wynika, że wykonane prace nie ingerują w elementy konstrukcyjne budynku i nie stanowią zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi i mienia.
Tym samym, w ocenie Sądu, organy nadzoru niewadliwie uznały, na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, że brak jest podstaw do nałożenia na inwestora obowiązku wykonania określonych robót lub czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Ustalenie organów, że wykonywane prace nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę ani zgłoszenia i nie powstał stan zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia, zwalniało je od badania, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Sąd zaznaczył również, że dokonane ustalenia nie potwierdzają także twierdzeń skarżącego, że zarysowania ścian jego lokalu mogą być spowodowane pracami przeprowadzonymi aktualnie na strychu. Sam skarżący ogranicza się tylko do twierdzeń, nie przedstawiając żadnych dokumentów na ich poparcie.
Sąd I instancji przyznał rację organowi odwoławczemu, że zarzuty dotyczące remontu samego dachu, likwidacji wyłazu i zastąpienia go dwoma oknami połaciowymi usytuowanymi pomiędzy kominem nie mogły być oceniane po raz kolejny, bowiem w tym zakresie PINB zajął już stanowisko w decyzji z dnia 2 lutego 2017 r., utrzymanej w mocy przez organ odwoławczy decyzją z dnia 24 marca 2017 r., od której skarżący nie wniósł skargi do sądu administracyjnego. Ponowne wszczęcie postępowania i wydanie decyzji w sprawie poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną stanowiłoby rażące naruszenie prawa, dające podstawę do stwierdzenia nieważności takiej decyzji.
Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U z 2018 r. poz. 1302 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a."), skargę oddalił.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył M. N., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
Zaskarżonemu orzeczeniu skarżący zarzucił:
- 1) na podstawie art.174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 51 Prawa budowlanego w zw. z § 308 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż znajdują one zastosowanie tylko w sytuacji wykonywania robót budowlanych wymagających aprobaty organu administracji architektoniczno-budowlanej, co zdaniem Sądu i organów w tym przypadku nie miało miejsca. W związku z tym, ich zdaniem, prace remontowe wykonywane na zlecenie jednej z współwłaścicielek nieruchomości położonej przy ulicy [...] [...] w W. - nie podlegały ocenie nadzoru budowlanego, a co za tym idzie organ arbitralnie zadecydował o odstąpieniu od nałożenia jednego z obowiązków wymienionych w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego - w tym np.: obowiązku wstrzymania dalszych prac - chociażby z uwagi na nie posiadanie pełnej legitymacji do ich prowadzenia z racji braku zgody pozostałych współwłaścicieli nieruchomości, czy też z uwagi na zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi i mienia powstałe zdaniem skarżącego podczas prowadzeniu remontu strychu, ujawniające się w postaci pojawiających się pęknięć na ścianach czy zagrożeń związanych z niewłaściwym ułożeniem na nowo instalacji elektrycznej w bezpośredniej bliskości komina, czy pozbawieniem możliwości wyjścia na dach z racji samowolnej likwidacji włazu na dach przez dokonującą remontu.
- 2) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- a) art. 1 § i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a., polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu decyzji organu II instancji, pomimo iż zdaniem skarżącego decyzja ta została wydana bez zebrania i rozważenia pełnego materiału dowodowego, co skutkowało niewskazaniem w uzasadnieniu decyzji na jakich dowodach oparł organ swoje ustalenia faktyczne sprawy;
- b) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., poprzez wybiórcze przedstawienie sprawy, nie odniesienie się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze przez skarżącego, w tym zarzutu wielowątkowości sprawy tj. prowadzenia również postępowania karnego dotyczącego ww. remontu w nieruchomości przy ul. [...] [...] w W. oraz uchylenie się od dokonania szczegółowej oceny i uzasadnienia decyzji uznaniowej.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną B. W. wniosła o jej oddalenie.
W piśmie procesowym z dnia 8 października 2019 r. skarżący kasacyjnie podtrzymał stanowisko wyrażone w złożonej skardze kasacyjnej.
W piśmie procesowym z dnia 22 września 2022 r. B. W., Z. K. i B. B. wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie na ich rzecz kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz opłaty od pełnomocnictwa.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na wstępie wskazać należy, że przedmiotowa sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosowanie do zarządzenia z dnia 10 sierpnia 2022 r. wydanego na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.).
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, stwierdzić należy, że Sąd I instancji nie uchybił art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z treścią powołanego przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W drodze zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. można, co do zasady, kwestionować techniczną kompletność uzasadnienia zaskarżonego wyroku, a nie przyjętą za podstawę zaskarżonego wyroku ocenę stanu faktycznego sprawy bądź ocenę prawną Sądu I instancji. W rozpoznawanej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku posiada wszystkie wymagane ustawowo elementy. W jego treści Sąd I instancji przedstawił opis tego, co działo się w sprawie w postępowaniu przed organami administracji publicznej oraz przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, wskazując z jakich przyczyn skarga M. N. nie zasługiwała na uwzględnienie.
Umożliwia to przeprowadzenie kontroli instancyjnej ustaleń Sądu I instancji w kwestionowanym zakresie. Wymóg przedstawienia w uzasadnieniu zarzutów skargi, nie oznacza obowiązku ustosunkowania się przez Sąd administracyjny do wszystkich zarzutów i argumentów strony skarżącej, a jedynie do tych, które miały istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. W tej sprawie Sąd I instancji odniósł się w motywach zaskarżonego orzeczenia do tych zarzutów skargi, które miały decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Jednocześnie autor skargi kasacyjnej nie wskazał jednoznacznie, jakie zarzuty skargi zostały pominięte oraz czy ich pominięcie mogło mieć znaczenie dla wyniku sprawy. Stwierdzenie w treści zarzutu, że nie odniesiono się do wielowątkowości sprawy tj. prowadzenia również postępowania karnego dotyczącego wykonanych na strychu robót niczego nie wyjaśnia. Nie zostało ono bliżej uzasadnione, a przede wszystkim, autor skargi kasacyjnej nie wskazał, jaki wpływ na wynik postepowania administracyjnego miałoby mieć rozstrzygnięcie, które mogłoby zapaść w sprawie karnej.
Nie doszło także w sprawie do naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. Przede wszystkim, należy zauważyć, że art. 1 p.p.s.a. nie zawiera mniejszych jednostek redakcyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że nastąpiła oczywista omyłka przy formułowaniu zarzutu, bowiem autorowi skargi kasacyjnej chodziło o naruszenie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.). Uwzględnienie tej omyłki, nie ma jednak wpływu na przedstawioną ocenę wskazanego zarzutu. Zasadnie Sąd I instancji przyjął, że w sprawie został zebrany wystarczający materiał dowodowy do podjęcia rozstrzygnięcia, który prawidłowo został oceniony. Twierdzenie, że skarżący nie został przez pracownika organu dopuszczony do oględzin nie znajduje odzwierciedlenia w aktach sprawy.
Termin pierwszych oględzin był zmieniony na wniosek inwestorki. O obydwu terminach powiadomiony był skarżący kasacyjnie, a zawiadomienia pod adresem jego zamieszkania odbierała osoba o nazwisku, jak można odczytać na potwierdzeniu odbioru, J. N. Skarżący kasacyjnie miał też możliwość zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym i zajęcia stanowiska, co też uczynił. Nie zakwestionował ustaleń dokonanych podczas oględzin, a jedynie stwierdził, że nie dokonano oględzin spękań na suficie w lokalu nr 2 stanowiącego jego własność, znajdującego się pod lokalem nr 3 należącym do inwestorki, podnosząc, że przy remoncie dachu nie położone zostały murłaty, co jest błędem w sztuce budowlanej, jak również nie dokonano żadnych obliczeń konstruktorskich przed remontem dachu i adaptacją strychu. Do pisma z dnia 7 czerwca 2018 r. dołączył zaś wyłącznie zdjęcia budynku z zewnątrz i dachu. Z akt sprawy wynika natomiast, że w zakresie remontu dachu było prowadzone odrębne postępowanie, w toku którego złożona została ocena techniczna sporządzona przez osobę uprawnioną, w której stwierdzono, że wykonane roboty budowlane przy remoncie dachu zostały wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną, nie wpłynęły na stan konstrukcji budynku oraz nie zagrażają bezpieczeństwu budynku i jego użytkownikom, a stan techniczny budynku jest dobry.
W tym postępowaniu zapadła też decyzja ostateczna z dnia 24 marca 2017 r., którą odmówiono nałożenia na inwestorkę obowiązków z art. 51 Prawa budowlanego tj. wykonania określonych czynności lub robót budowlanych. Decyzji tej skarżący kasacyjnie nie zaskarżył do sądu. Zasadnie zatem zarówno organy, jak Sąd I instancji, przyjęli, że kwestie związane z remontem dachu nie mogą być ponownie rozpatrywane w sprawie dotyczącej adaptacji strychu, a ustalenia co do stanu technicznego budynku wynikające z poprzedniej sprawy są wiążące. Także podnoszona w uzasadnieniu skargi kasacyjnej kwestia wykonania instalacji elektrycznej, jak wynika z odpowiedzi na skargę, była przedmiotem oceny organów nadzoru budowlanego i nie może być przedmiotem oceny w rozpoznawanej sprawie.
Podsumowując, skarżący kasacyjnie poza ogólnie sformułowanym zarzutem naruszenia przepisów postępowania w zakresie wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i oceny dowodów, nie sprecyzował poza kwestiami rozpatrzonymi już w innych postępowaniach, jakich uchybień dopuściły się organy w zakresie dokonanych ustaleń, których nie dostrzegł Sąd I instancji, jak również nie wyjaśnił, jaki wpływ na wynik sprawy mogłyby mieć te uchybienia. Tak sformułowane zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie mogły zostać uwzględnione.
Także zarzut naruszenia art. 51 Prawa budowlanego w związku z § 308 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż znajdują one zastosowanie tylko w sytuacji wykonywania robót budowlanych wymagających aprobaty organu administracji architektoniczno-budowlanej, co zdaniem Sądu i organów w tym przypadku nie miało miejsca, jest nieuprawniony. Przede wszystkim, wskazany § 308 rozporządzenia dotyczy zapewnienia wyjścia na dachy budynków o różnych wysokościach. Jak wyżej powiedziano, kwestia remontu dachu została już zakończona ostateczną decyzją administracyjną w odrębnym postępowaniu. Organy orzekające w rozpoznawanej sprawie, jak i Sąd I instancji, kwestii tej nie mogły badać i nie badały. Nie mogły zatem naruszyć wymienionego przepisu rozporządzenia.
Przechodząc do naruszenia art. 51 Prawa budowlanego, to zauważyć trzeba, że przepis ten składa się z szeregu mniejszych jednostek redakcyjnych regulujących różne kwestie. Prawidłowe sformułowanie zarzutu wymagało zatem wskazania konkretnej jednostki redakcyjnej wymienionego przepisu, bowiem Naczelny Sąd Administracyjny, jak powiedziano wyżej związany jest granicami skargi kasacyjnej. Z uzasadnienia tego zarzutu wynika, że autor skargi kasacyjnej upatruje naruszenia wymienionego artykułu poprzez zaniechanie nałożenia jednego z obowiązków określonych w ust. 1 tego przepisu z racji braku zgody pozostałych współwłaścicieli budynku na przeprowadzenie robót budowlanych albo ze względu na zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia, powstałe podczas remontu strychu ujawniające się w pęknięciach ścian, czy niewłaściwie położonej instalacji elektrycznej, czy pozbawieniem wyjścia na dach. Otóż należy zauważyć, że organy nadzoru budowlanego są organami wyspecjalizowanymi, a ich pracownicy mają odpowiednie przygotowanie zawodowe z zakresu budownictwa.
W ocenie tych organów wykonane prace przy adaptacji strychu polegające na "obłożeniu ścian płytami G-K i panelami ściennymi, położeniu płyt paździerzowych na wyższej części strychu oraz wykonaniu okładziny tynkarskiej na trzonie kominowym" nie stwarzały zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Odmienne stanowisko skarżącego kasacyjnie nie zostało w jakikolwiek sposób udokumentowane. Rzekome spękania ścian, także nie zostały nawet uprawdopodobnione. Składając zdjęcia dachu skarżący kasacyjnie mógł również załączyć zdjęcia podnoszonych spękań. Po zapoznaniu się z protokółem oględzin, nie wnioskował o uzupełnienie materiału dowodowego, ani nie kwestionował ustaleń z nich wynikających dotyczących zakresu wykonanych prac adaptacyjnych. W tej sytuacji zasadnie Sąd I instancji uznał, że organy prawidłowo przyjęły, że brak było podstaw do nałożenia na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego jakichkolwiek obowiązków na inwestora, z uwagi na zaistnienie stanu zagrożenia dla ludzi lub mienia w związku z wykonywanymi pracami, a wykonane prace nie stanowiły zagrożenia dla lokalu nr 2 należącego do skarżącego kasacyjnie.
Trafnie także Sąd I instancji zaaprobował stanowisko organów orzekających w sprawie, że z uwagi na rodzaj wykonywanych robót budowlanych nie wymagały one pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia. Tym samym, nie było podstaw do badania, czy inwestor posiadał zgodę pozostałych współwłaścicieli budynku na wykonanie tych prac.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. Jednocześnie oddalony został wniosek uczestników postępowania o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego z uwagi na fakt, że w art. 203 i art. 204 p.p.s.a. nie przewidziano możliwości podjęcia takiego rozstrzygnięcia.