Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 23 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 32/20

Uzasadnienie

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 18 września 2019 r. sygn. akt IV SAB/Po 166/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.), oddalił skargę V. T. na bezczynność Wojewody W. w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

V. T. złożył skargę na bezczynność Wojewody W. wnosząc o zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 28 sierpnia 2017 r., w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; przyznanie na rzecz skarżącego sumę pieniężną w wysokości połowy dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów; zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skarżący wyjaśnił, że wystąpił do Wojewody W. z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej. Zgodnie z treścią przedmiotowego wniosku celem pobytu skarżącego było wykonywanie pracy. Skarżący w dniu 30 sierpnia 2017 r. dostarczył do organu złącznik nr 1 wymagany do wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który uzyskał od pracodawcy. Zgodnie z ww. załącznikiem nr 1 cudzoziemiec miałby wykonywać pracę na stanowisku mechanik samochodowy, na podstawie umowy o pracę na czas określony, w wymiarze czasu pracy pełnego etatu, za wynagrodzeniem w wysokości 3930 zł brutto miesięcznie, w okresie od dnia 30 sierpnia 2017 r. do dnia 29 sierpnia 2018 r.

Pismem z dnia 17 października 2017 r. Wojewoda wezwał skarżącego w trybie art. 64 § 2 k.p.a, do uzupełninia braków formalnych złożonego wniosku, m.in. przedłożenia załącznika nr 1 do wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, wypełnionego i czytelnie podpisanego przez pracodawcę lub osobę przez niego upoważnioną wraz z pełnomocnictwem do reprezentowania go przed organami administracji publicznej oraz dostarczenia oryginału informacji starosty właściwego ze względu na główne miejsce wykonywania pracy przez cudzoziemca o braku możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych pracodawcy w oparciu o rejestr bezrobotnych poszukujących pracy lub negatywnym wyniku rekrutacji organizowanej dla pracodawcy sporządzonej z uwzględnieniem pierwszeństwa dostępu do rynku dla obywateli polskich oraz cudzoziemców, o których mowa w art. 87 ust. 1 pkt 1-11 ustawy, wydanej nie wcześniej niż 180 dni przed złożeniem wniosku lub oświadczenia o zamiarze powierzenia pracy zarejestrowanego w Powiatowym Urzędzie Pracy na dzień składania wniosku.

W odpowiedzi na ww. wezwanie skarżący w dniu 27 października 2017 r. stawił się osobiście w siedzibie organu. Złożył odciski linii papilarnych oraz uzupełnił pozostałe braki formalne, o czym zapewnił go urzędnik przyjmujący dokumenty. Pismem z dnia 19 czerwca 2018 r., a więc po upływie 10 miesięcy od złożenia wniosku, Wojewoda poinformował skarżącego o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania. Organ uznał, że skarżący w związku ze złożonym wnioskiem dostarczył załącznik nr 1, który zdaniem organu, był nieprawidłowo wypełniony oraz do którego nie zostało załączone pełnomocnictwo dla osoby go podpisującej.

Zdaniem skarżącego żaden przepis prawa nie wymaga żeby już na etapie składania wniosku, załącznik nr 1 podlegał merytorycznej kontroli zarówno co do tego czy został on wypełniony prawidłowo, jak i czy został podpisany przez umocowaną osobę. Brakiem formalnym może być co najwyżej brak załącznika nr 1 w ogóle. Skoro bowiem przepis mówi o tym, że wnioskodawca przedkłada załącznik "wypełniony przez pracodawcę" nie stwierdzając czy ma on być prawidłowo wypełniony to uznać należy, że nieprawidłowo wypełniony załącznik ma wadę o charakterze merytorycznym, zaś brakiem formalnym może być wyłącznie brak załącznika nr 1 w ogóle. Podobnie żaden przepis prawa nie wymaga żeby do załącznika nr 1 załączać przykładowo pełnomocnictwo lub wydruk z KRS. Ustalenie czy załącznik podpisany został przez osobę uprawnioną powinno zatem nastąpić na etapie merytorycznego rozpoznania wniosku. Przyjęcie odmiennej niż wskazana interpretacja byłoby sprzeczne z wykładnia funkcjonalną gdyż obciążałoby bezpodstawnie stronę - pracownika, która przecież nie ma wpływu na sposób składania oświadczeń woli przez pracodawcę i która ze względu na brak wiedzy prawnej zmuszona jest działać w zaufaniu do organów administracji oraz swojego pracodawcy.

Skarżący podniósł również, że przedłożony przez niego załącznik był sprawdzany przez urzędnika, który jest funkcjonariuszem publicznym, a który przy weryfikacji dokumentów nie wniósł żadnych zastrzeżeń. Obowiązkiem urzędnika przyjmującego brakujące dokumenty, było zgodnie z zasadą informowania oraz pogłębiania zaufania do organów administracji to, aby sprawdzić czy strona wezwana w celu ich uzupełnienia, zadośćuczyniła wezwaniu w sposób prawidłowy. Organ miał również możliwość ponownego wezwania do złożenia prawidłowo wypełnionego załącznika lub wyjaśnienia wątpliwości na etapie postępowania dowodowego.

Skarżący zaznaczył, że funkcją art. 64 k.p.a. jest stworzenie organowi możliwości przymuszenia autora podania do wskazania w piśmie tylko takich elementów, które są niezbędne do nadania podaniu biegu prawnego. Na gruncie niniejszej sprawy, zgodnie ze złożonymi dokumentami można było sprawie nadać dalszy bieg, a ewentualne wątpliwości wyjaśnić na etapie postępowania merytorycznego, tym bardziej że organ wiedział kto jest pracodawcą, który chce zatrudnić cudzoziemca.

Zdaniem skarżącego termin wyznaczony przez organ do uzupełnienia braków innych, niż brak adresu wnoszącego podanie powinien być dostosowany do okoliczności sprawy. Mając na uwadze, że codziennie w urzędzie spotkać można od wczesnych godzin porannych (2-3 w nocy) kilkadziesiąt osób oczekujących na otwarcie drzwi, a także fakt, że na najbliższe terminy przy rezerwacji Internetowej oczekiwać trzeba nawet 3 miesiące wyznaczony przez organ 7 dniowy termin uznać należy za zbyt krótki.

Skarżący podniósł ponadto, że mając na uwadze stan faktyczny sprawy, w której nie istniała konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego, za całkowicie bezprawne należy zatem uznać sposób prowadzenia postępowania administracyjnego przez organ, któremu zajęło 10 miesięcy poinformowanie o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania.

W dalszej części skargi podniesiono, że "uzasadnienie postanowienia organu I instancji jest bardzo lakoniczne i opiera się na autorytatywnych stwierdzeniach organu niepopartych żadnymi dowodami, podstawami faktycznymi czy też prawnymi". Organ nie wyjaśnił, w przekonujący sposób, budzący zaufanie do organów administracji publicznej, podstaw rozstrzygnięcia. W szczególności organ pominął w większości uzasadnienie prawne, a także zaniechał prawidłowego i pełnego ustalenia stanu faktycznego sprawy.

Odnosząc się do wniosku o zasądzenie od organu sumy pieniężnej skarżący wskazał, że bezczynność oraz skala zaniedbań jakich dopuścił się "organ I, a następnie organ II instancji" w przedmiotowej sprawie, w pełni uzasadniają przyznanie skarżącemu wnioskowanej sumy pieniężnej - jako środka mającego za zadanie dyscyplinować organy administracji. Pozostawienie wniosku skarżącego bez rozpoznania sprawiło, że skarżący od dłuższego czasu żyje w dyskomforcie tego, czy nie zostanie uznany za nielegalnego imigranta oraz czy nie będzie zmuszony do opuszczenia kraju, w którym znajduje się centrum jego interesów życiowych oraz gospodarczych.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda W. wniósł o jej dorzucenie lub oddalenie.

Wojewoda wyjaśnił, że w dniu 28 sierpnia 2017 r. skarżący wystąpił z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Wniosek nie był wypełniony poprawnie. Następnie skarżący dnia 30 sierpnia 2017 r. dostarczył załącznik nr 1, wymagany do wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w związku z wykonywaniem pracy. Pismem z dnia 17 października 2017 r. Wojewoda wezwał skarżącego zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a. do uzupełnienia wniosku w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania, o: ważny dokument podróży (kopia i oryginał do wglądu), uzupełnienie wniosku w części ClIIa, CV i CVI, cztery aktualne fotografie wraz z pouczeniem dotyczącym wymagań, jakie muszą spełniać fotografie, załącznik nr 1 do wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, wypełniony i czytelnie podpisany przez pracodawcę lub osobę przez niego upoważnioną wraz z pełnomocnictwem do reprezentowania go przed organami administracji publicznej (oryginał do wglądu).

Jednocześnie na podstawie art. 105 ust. 2 u.o.c. skarżący został zobowiązany do osobistego stawiennictwa w siedzibie urzędu w Poznaniu w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Równocześnie zgodnie z art. 106 ust. 4 u.o.c. skarżący został wezwany do osobistego stawiennictwa i złożenia odcisków linii papilarnych w terminie 7 dni od dnia odebrania wezwania. Ponadto w trybie art. 64 § 2 k.p.a pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania skarżący został wezwany w terminie 21 dni od dnia otrzymania pisma do przedłożenia informacji starosty ze względu na główne miejsce wykonywania pracy przez cudzoziemca o braku możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych pracodawcy w oparciu o rejestr bezrobotnych poszukujących pracy lub o negatywnym wyniku rekrutacji organizowanej dla pracodawcy sporządzonej z uwzględnieniem pierwszeństwa dostępu do rynku dla obywateli polskich oraz cudzoziemców, o których mowa w art. 87 ust. 1 pkt 1-11 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, wydanej nie wcześniej niż 180 dni przed złożeniem wniosku lub oświadczenia o zamiarze powierzenia wykonywania pracy cudzoziemcowi zarejestrowanego w powiatowym urzędzie pracy na dzień składania wniosku (oryginał do wglądu).

Wezwanie zostało odebrane 20 października 2017 r. Termin do uzupełnienia braku wniosku upływał 27 października 2017 r. W dniu 27 października 2017r. skarżący stawił się osobiście w siedzibie organu. Złożył odciski linii papilarnych, przedłożył oryginał dokumentu podróży do wglądu, uzupełnił wniosek w części ClIIa, CV i CVI, a także uzupełnił cztery aktualne fotografie. Ponadto skarżący przedłożył decyzję Wojewody z dnia 18 października 2016 r. o udzielenie mu zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej do dnia 29 sierpnia 2017 r. Skarżący nie odpowiedział na wezwanie urzędu w zakresie przedłożenia prawidłowo wypełnionego i podpisanego załącznika nr 1 do wniosku. W aktach sprawy znajduje się załącznik nr 1 z dnia 31 sierpnia 2017 r., podpisany przez specjalistę ds. HR i Kadr wraz z przybitą pieczęcią spółki "V." Z. G., B. N. sp. jawna. Z wypisu z Krajowego Rejestru Sądowego wynikało, iż uprawnionym do reprezentowania wyżej wymienionej spółki jawnej jest każdy ze wspólników samodzielnie: Z. G., B. N., a także prokurenci samoistni M. A. G. oraz A. G. Pismem z dnia 19 czerwca 2018 r. Wojewoda W. pozostawił niniejszy wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy bez rozpoznania z powodu nieusunięcia braku formalnego w zakresie przedłożenia załącznika nr 1 Wojewoda Wyjaśnił, że o tym, jakie wymagania musi spełniać wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy oraz jakie są wymagane do niego załączniki rozstrzyga art. 106 ust 1, ust 1a i ust. 2 u.o.c. oraz przepisy wykonawcze wydane na podstawie art. 107 u.o.c.

Wojewoda wskazał, że skarżący odpowiedział na wezwanie i stawił się osobiście w urzędzie celem uzupełnienia braków wniosku. Niemniej nie przedłożył załącznika nr 1 prawidłowo wypełnionego i czytelnie podpisanego przez osoby uprawnione do reprezentowania podmiotu powierzającego pracę cudzoziemcowi. W części I niniejszego załącznika dotyczącej informacji podmiotu powierzającego wykonywanie pracy cudzoziemcowi skarżący błędnie wskazał swoje dane. Jednocześnie w części II dotyczącej pracodawcy użytkownika wpisał dane podmiotu "V. G." Z G. i B. N., sp. jawna z siedzibą w P. Zdaniem Wojewody treść art. 106 ust. 1a u.o.z. daje wyraźnie podstawy do twierdzenia, że obowiązek dołączenia do wniosku o udzielnie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę w przypadku określonych w tym przepisie kategorii wnioskodawców jest wymogiem o charakterze formalnym. To zaś pociąga za sobą konsekwencje, że brak realizacji tego wymogu stanowi usuwalny w trybie art. 64 § 2 k.p.a. brak formalny. Jednocześnie art. 106 ust. 3 u.o.c. mówi o tym, że to podmiot powierzający wykonywanie pracy cudzoziemcowi w załączniku nr 1 podpisuje oświadczenie o niekaralności za przestępstwa i wykroczenia

Mimo prawidłowego wezwania skarżący nie zareagowała na wezwanie organu i nie dołączyła do wniosku o udzielnie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę załącznika nr 1 podpisanego przez osobę uprawnioną do reprezentowania podmiotu powierzającego wykonywanie pracy cudzoziemcowi. Stanowi to brak formalny wniosku o uzupełnienie, którego skarżący została prawidłowo wezwana trybie art. 64 § 2 k.p.a. wraz z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków w zakreślonym terminie spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Przedmiotowy załącznik stanowi integralną część wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia pobyt czasowy w celu wykonywania pracy i bez tego dokumentu (prawidłowo wypełnionego i opatrzonego wymaganym podpisem) nie jest możliwe jego merytoryczne rozpatrzenie na dalszym etapie postępowania.

Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu wyroku wskazał, że w rozpoznawanej sprawie wniosek skarżącego został pozostawiony bez rozpoznania w wyniku uznania przez Wojewodę, iż załącznik nr 1 do tego wniosku nie został podpisany przez uprawnioną do tego osobę.

Ponadto Sąd wyjaśnił, że art. 106 ust. 1a pkt 1 u.o.c. określa wymogi formalne jakie musi spełniać wniosek o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy. Załącznik wypełniany przez pracodawcę jest niezbędnym elementem tego wniosku. W ocenie Sądu zasadnie organ uznał, że nieprawidłowe wypełnienie załącznika oraz podpisanie załącznika przez osobę nieuprawnioną do reprezentowania pracodawcy stanowi w rozpoznawanej sprawie brak formalny wniosku, który usunięty powinien zostać w trybie art. 64 § 2 k.p.a.

Z akt niniejszej sprawy wynika, że skarżący w dniu 31 sierpnia 2017 r. złożył w kancelarii organu administracji publicznej załącznik nr 1 do wniosku o udzielenie zgody na pobyt czasowy. W części dotyczącej podmiotu powierzającego wykonywanie pracy cudzoziemcowi wskazano dane Skarżącego. W rubryce informacje dotyczące pracodawcy wskazano "V. G." Z G. i B. N., sp. jawna z siedzibą w P. Załącznik ten został podpisany S. C. specjalistę ds. HR i Kadr. Jak wynika z załączonego do akt sprawy wydruku KRS "V. G." Z G. i B. N., sp. jawna z siedzibą w P., S. C. nie jest osobą upoważnioną do reprezentowania ww. spółki.

W ocenie Sądu pierwszej instancji prawidłowo Wojewoda uznał, że podpisanie załącznika przez osobę nieuprawnioną do reprezentowania pracodawcy stanowi brak formalny wniosku, który powinien zostać uzupełnione w trybie art. 64 § 2 k.p.a. Jako w pełni uzasadnione Sąd ocenił zatem wezwanie skarżącego w dniu 17 października 2018 r. do uzupełnienia braków formalnych wniosku m.in. do przedłożenia załącznika nr 1 do wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, wypełnionego i czytelnie podpisanego przez pracodawcę lub osobę przez niego upoważnioną wraz z pełnomocnictwem do reprezentowania go przed organami administracji publicznej. Powyższy brak formalny wniosku nie został przez skarżącego uzupełniony. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego w tej sytuacji w pełni uzasadnionym było pozostawienie wniosku bez rozpoznania.

W ocenie Sądu, niezasadny okazał się podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 64 § 2 k.p.a. w związku z art. 106 u.o.c. przez uznanie, że nieprawidłowo podpisany załącznik stanowi brak formalny wniosku o udzielenie zgody na pobyt czasowy.

Sąd uznał za niezasadny również zarzut naruszenia art. 64 § 2 k.p.a. przez wyznaczenie zbyt krótkiego – 7 dniowego terminu na uzupełnienie braków formalnych, a także zarzut naruszenia art. 35 § 1 i 3 k.p.a. przez niezałatwienie sprawy w terminie. Wskazał, że pozostawienie podania bez rozpoznania jest możliwe wówczas, gdy wnoszący je w ogóle nie uzupełnił wskazanego braku formalnego lub uzupełnił go, ale niezgodnie z wymaganiami precyzyjnie określonymi w wezwaniu. Natomiast skuteczne uzupełnienie braków formalnych podania z uchybieniem 7 dniowego terminu nie pozwala organowi administracji publicznej na zastosowanie art. 64 § 2 k.p.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych zwraca się bowiem uwagę, iż w przypadku usunięcia braków formalnych po terminie określonym w art. 64 § 2 k.p.a., lecz przed wysłaniem przez organ administracji publicznej pisma informującego o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania, stosowanie powołanego przepisu nie jest dozwolone.

Sąd argumentował, że z akt rozpoznawanej sprawy wynika, że między wezwaniem skarżącego do uzupełnienia braków formalnych wniosku, a poinformowaniem go o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania upłynął okres około 8 miesięcy. W tym terminie skarżący nie uzupełnił omawianych braków formalnych. Brak jest zatem konsekwencji w argumentacji skarżącego, który z jednej strony zarzuca organowi wyznaczenie zbyt krótkiego terminu do uzupełnienia braków formalnych, z drugiej zarzuca, że o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania został poinformowany po 10 miesiącach od złożenia wniosku. Zdaniem Sądu, w realiach niniejszej sprawy nic bowiem nie stało na przeszkodzie aby skarżący żądane dokumenty przedłożył organowi po upływie wskazanego terminu, ale jeszcze przed poinformowaniem go o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania. Tego jednak skarżący nie uczynił.

Niezasadne, w ocenie Sądu Wojewódzkiego, okazały się zarzuty dotyczące naruszenia terminów załatwienia sprawy oraz braku informowania strony o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy, bowiem wobec nieuzupełnienia braków formalnych podania, postępowanie w niniejszej sprawie nie zostało skutecznie wszczęte.

Sąd stwierdził, że niezasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 107 § 1 i 3 k.p.a. bowiem wbrew stanowisku skarżącego organ w niniejszej sprawie nie wydał postanowienia o pozostawieniu pisma bez rozpoznania. Przepis art. 64 § 2 k.p.a. nie przewiduje, aby w przypadku pozostawienia pisma bez rozpoznania organ administracji wydawał postanowienie w tym przedmiocie lub też innego rodzaju rozstrzygnięcie do którego zastosowanie znajdowałyby przepis art. 107 § 1 i 3 k.p.a.. W takiej sytuacji obowiązkiem organu jest jedynie poinformowanie wnoszącego podanie, o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania.

Za niezrozumiały Sąd uznał zarzut naruszenia art. 8 i 9 k.p.a. przez niepoinformowanie skarżącego, iż wniosek nie jest prawidłowo wypełniony, skoro Wojewoda wezwał Skarżącego do uzupełnienia wniosku oraz pouczył o konsekwencjach nieuzupełnienia braków formalnych tego wniosku.

Jako niezasadne Sąd ocenił również pozostałe zarzuty podniesione w skardze.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.

W skardze kasacyjnej V. T. zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o uwzględnienie skargi kasacyjnej i zmianę zaskarżonego wyroku przez orzeczenie, że Wojewoda W. dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie od Wojewody W. na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1. I. prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 106 ust. 1a) ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2094 ze zm., dalej u.o.c.) przez nietrafne przyjęcie, że nie doszło do naruszenia prawa na skutek pozostawienia bez rozpoznania wniosku skarżącego o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, podczas gdy norma zawarta w w/w przepisie wyraźnie wskazuje jakie dokumenty wymagane są w chwili składania wniosku, a zatem jakie dokumenty są niezbędne do nadania sprawie biegu - załącznik "wypełniony przez podmiot powierzający mu wykonywanie pracy", zaś wypełnienie go przez osobę nieuprawnioną winno być badane przez organ na etapie merytorycznego rozpoznania wniosku i nie powinno być uznane za brak formalny obciążający skarżącego, który prima facie nie miał wpływu na treść i formę dołączonego do wniosku załącznika;
2. II. przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
3. a) art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. i art. 149 § 1 i 1a p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a., przez dokonanie przez Sąd pierwszej instancji niewłaściwej kontroli legalności i prawidłowości działania Wojewody W. i w rezultacie nieuwzględnienie skargi pomimo naruszenia przez organ administracji przepisów art. 12 § 1 k.p.a. oraz 35 § 1 i 3 k.p.a., który dopuścił się bezczynności nie podejmując przez okres 8 miesięcy żadnych czynności od momentu złożenia przez skarżącego wniosku (niezależnie od jego poprawności), podczas gdy przekazanie informacji o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania jako czynność materialno-techniczna nie wymagająca od organu większego nakładu pracy intelektualnej, winna zająć organom mniej czasu niż załatwienie sprawy zakończone wydaniem decyzji zgodnie z dyspozycją art. 35 k.p.a. oraz czynić zadość zasadzie szybkości i prostoty postępowania;
4. b) art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. i art. 149 § 1 i 1a p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a., przez dokonanie przez Sąd I instancji niewłaściwej kontroli legalności i prawidłowości działania Wojewody W. i w rezultacie nieuwzględnienie skargi pomimo naruszenia przez organ administracji przepisów art. 9 k.p.a. w zw. z art. 64 § 2 k.p.a., a to w sytuacji, gdy Wojewoda W. w wezwaniu do uzupełnienia braków formalnych z dnia 17 października 2017 r. nie uczynił zadość zasadzie informowania, gdyż winien w sposób należyty oraz wyczerpujący wyjaśnić, że brakiem formalnym załącznika do wniosku jest brak pełnomocnictwa dla S. C. (sporządzającej przedmiotowy wniosek); obowiązek informowania w przypadku cudzoziemców ma szczególne znaczenie z tego względu, że są oni szczególnie narażeni na ujemne następstwa nieznajomości przepisów polskiego prawa;
5. c) art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. i art. 149 § 1 i 1a p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a., przez dokonanie przez Sąd pierwszej instancji niewłaściwej kontroli legalności i prawidłowości działania Wojewody W. i w rezultacie nieuwzględnienie skargi pomimo naruszenia przez organ administracji przepisów art. 61 k.p.a. w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 9, podczas gdy Wojewoda W. już po uzupełnieniu braków formalnych przez skarżącego, mając wątpliwości co do umocowania osoby podpisującej załącznik (art. 106 ust. 1a) u.o.c.) winien wszcząć postępowanie administracyjne, a następnie wezwać stronę ponownie do przedłożenia dokumentu pełnomocnictwa wyjaśniając powód swojego żądania w tym zakresie;
6. d) art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. i art. 149 § 1 i 1a p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a., przez dokonanie przez Sąd I instancji niewłaściwej kontroli legalności i prawidłowości działania Wojewody W. i w rezultacie nieuwzględnienie skargi pomimo naruszenia przez organ administracji przepisów art. 36 § 1 k.p.a. w zw. z art. 9 k.p.a. w zw. z art. 10 k.p.a., przez nieinformowanie przez Wojewodę W. przez okres 8 miesięcy skarżącego o niezałatwieniu sprawy oraz nie pouczeniu skarżącego w tym terminie o możliwości złożenia ponaglenia, co doprowadziło do sytuacji, w której skarżący przez czas 8 miesięcy nie wiedział co się w jego sprawie dzieje, co doprowadziło do popadnięcia przez niego w nielegalny pobyt;
7. e) art. 3 § 2 p.p.s.a. i art. 149 § 1 i 1a p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a., przez dokonanie przez Sąd pierwszej instancji niewłaściwej kontroli legalności i prawidłowości działania Wojewody W. i w rezultacie nieuwzględnienie skargi pomimo naruszenia przez organ administracji przepisu art. 8 k.p.a., a to w sytuacji, gdy sposób procedowania Wojewody W. stanowił zaprzeczenie zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do organów władzy publicznej;
8. f) art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a., przez nieodniesienie się przez Sąd pierwszej instancji do wszystkich okoliczności sprawy i zarzutów zawartych w skardze i bezkrytyczne zaakceptowanie stanowiska Wojewody W. w przedmiotowej sprawie co doprowadziło do podjęcia błędnej decyzji o oddaleniu skargi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę należało rozpoznać w granicach przytoczonej w niej podstawy.

Zasadne okazały się wszystkie zarzuty kasacyjne sformułowane na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., podważające ocenę Sądu Wojewódzkiego, zgodnie z którą w sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżącego o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy nie doszło do bezczynności Wojewody W.. Przypomnieć należy, że skarga złożona została w sprawie, w której wniosek do organu pierwszej instancji złożony został 28 sierpnia 2017 r., wezwanie do uzupełnienia braków formalnych wniosku sporządzono 17 października 2017 r., strona w dniu 27 października 2017 r. dokonała czynności związanych z usunięciem braków formalnych, natomiast Wojewoda W. pismem z dnia 19 czerwca 2018 r. poinformował stronę o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania, stwierdzając, że nie został w wyznaczonym terminie przedłożony poprawnie wypełniony i właściwie podpisany załącznik nr 1 do przedmiotowego wniosku.

W takim stanie faktycznym sprawy rozważenie wymagały dwa zagadnienia:

1. - czy zasadne było pozostawienie wniosku bez rozpoznania,
2. - czy usprawiedliwione było tak długotrwałe postępowanie, zakończone po około 10 miesiącach od złożenia wniosku.

Zgodzić się należało z zarzutami skargi kasacyjnej, że Sąd Wojewódzki wadliwie ocenił działania organu przyjmując, że nie doszło do naruszenia przepisów art. 64 § 2 k.p.a., art. 12 § 1 w zw. z art. 35 § 1 i 3 k.p.a. oraz art. 8 i art. 9 k.p.a.

Mianowicie Sąd Wojewódzki nietrafnie wywiódł, że zachodziły podstawy do pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Wprawdzie Sąd prawidłowo stwierdził, że podpisanie załącznika przez osobę nieuprawnioną do reprezentowania pracodawcy stanowi brak formalny wniosku, podlegający uzupełnieniu w trybie art. 64 § 2 k.p.a., to jednak nie dostrzegł, że wezwanie w przedmiocie braków formalnych, skierowane przez organ do strony, nie było precyzyjnie sformułowane.

W tym miejscu należy wskazać, że w skardze kasacyjnej niezasadnie zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 106 ust. 1a) ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2094 ze zm.), podczas gdy w świetle tego przepisu uprawnione było wnioskowanie, że obowiązek dołączenia do wniosku załącznika wypełnionego przez podmiot powierzający cudzoziemcowi wykonanie pracy jest wymogiem formalnym, który jest zachowany gdy załącznik zostanie podpisany przez uprawniona osobę. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej, organ prawidłowo wezwał do uzupełnienia załącznika w trybie art. 64 § 2 k.p.a., zgodnie z którym, jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania.

Rzecz jednak w tym, że wezwanie nie było sformułowane jednoznacznie, przez co nie mogło być uznane za skuteczne. Przede wszystkim należy zauważyć, że w piśmie Wojewody z 19 czerwca 2018 r., informującym o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania, podano błędnie, iż cudzoziemiec w dniu 17 października 2017 r. stawił się w Urzędzie Wojewódzkim celem uzupełnienia braków wniosku, a następnie 13 listopada 2017 r. dostarczył załącznik nr 1 do wniosku, lecz nieprawidłowo wypełniony. Tymczasem z akt wynika, że przedmiotowy załącznik złożony został 30 sierpnia 2017 r. (data stempla pocztowego, wpływ 31 sierpnia 2017 r.), co ustalone zostało również przez Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w postanowieniu z 5 kwietnia 2019 r., jak też Sąd Wojewódzki. To oznacza, że załącznik był złożony przed wezwaniem z 17 października 2017 roku, tak więc organ powinien wskazać konkretne braki tego załącznika, czego nie uczynił.

Wezwanie z ogólnym sformułowaniem o obowiązku złożenia załącznika nr 1 odpowiednio wypełnionego i podpisanego, mogło zrodzić u strony przekonanie, że stało się ono nieaktualne wobec wcześniejszego złożenie załącznika. Ponadto rację ma autor skargi kasacyjnej, że wobec braku informacji o wadliwości załącznika podczas bytności w Urzędzie Wojewódzkim 27 października 2017 r., skarżący mógł uznać, że wszystkie braki formalne wniosku zostały przez niego usunięte. W okolicznościach niniejszej sprawy, organ po stwierdzeniu, że skarżący nie usunął braku formalnego samego załącznika, powinien ponowić wezwanie, informując stronę rzetelnie z jakich przyczyn złożony dokument jest niewystarczający.

Niewątpliwie przepis art. 64 § 2 k.p.a. powinien być interpretowany i stosowany przy uwzględnieniu zasad ogólnych ustanowionych w art. 7 i art. 9 k.p.a., dlatego obowiązkiem organu jest podejmowanie takich działań, które w sposób efektywny doprowadzą do merytorycznego rozpoznania sprawy. Zgodnie z art. 7 k.p.a. organ powinien podjąć wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, przy czym w myśl art. 9 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków. Niezachowanie przez organ pierwszej instancji powyższych wymogów, zwłaszcza nieudzielenie skarżącemu niezbędnych informacji i wskazówek pozbawiło go możliwości uzupełnienia załącznika do wniosku.

W tym kontekście nietrafna była konstatacja Sądu Wojewódzkiego, że skarżący mógł złożyć wymagane dokumenty w okresie 8 miesięcy po otrzymaniu wezwania, a przed zawiadomieniem o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania. Jednocześnie można zauważyć, że nic nie stało na przeszkodzie, aby to właśnie organ skierował do strony dodatkowe wezwanie w przedmiocie braków formalnych załącznika, skoro po upływie terminu przewidzianego na uzupełnienie wniosku nie podjął czynności polegającej na zwrocie wniosku, a uczynił to dopiero po 8 miesiącach.

W takim stanie sprawy nieuprawnione było wnioskowanie Sądu Wojewódzkiego, że w sprawie nie doszło do bezczynności organu pierwszej instancji. Zaznaczyć należy, że niezależnie od zakwestionowania czynności w postaci pozostawienia wniosku bez rozpoznania, w skardze złożonej do WSA zasadnie wskazano na brak działań organu przez okres 8 miesięcy, konkretnie niezałatwienie sprawy w tym czasie, nieinformowanie skarżącego o stanie sprawy i przyczynach zwłoki, a tym samym naruszenie zasady szybkości postępowania w art. 12 § 1 k.p.a. oraz terminów określonych w art. 35 § 1- § 3 k.p.a., w tym obowiązku załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki.

Sąd Wojewódzki uznał natomiast powyższe zarzuty za niezasadne, wychodząc z błędnego założenia, że "wobec nieuzupełnienia braków formalnych podania, postępowanie w niniejszej sprawie nie zostało skutecznie wszczęte".

Rację należy przyznać autorowi skargi kasacyjnej, który zauważył, że przyjęcie argumentacji zaprezentowanej przez sąd pierwszej instancji świadczyłoby o tym, że działanie organów administracji polegające na informowaniu stron o pozostawieniu wniosków bez rozpoznania po upływie wielu miesięcy od momentu ich wniesienia jest działaniem akceptowalnym. Oczywiście zgodzić się należy z wywodem przedstawiony w skardze kasacyjnej, że stosownie do wymogów wynikających z art. 9, art. 12 i art. 35 k.p.a. organ powinien bez zbędnej zwłoki poinformować stronę o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania, po bezskutecznym upływie terminu wyznaczonego na uzupełnienie braków wniosku.

Podkreślić jednak należy, że zasadniczą przyczyną wadliwej oceny Sądu Wojewódzkiego było przyjęcie poglądu, że podanie dotknięte brakami formalnymi nie wywołuje skutku prawnego wszczęcia postępowania w danej sprawie. Wyrażając takie stanowisko Sąd Wojewódzki nie uwzględnił w całości Uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego 3 września 2013 r. I OPS 2/13, chociaż na wstępie swych rozważań powołał się na jej tezę, zgodnie z którą, na pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.) przysługuje skarga na bezczynność organu, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.

W uzasadnieniu wymienionej uchwały wskazano wyraźnie, że wszczęciem postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 k.p.a.) lub dzień wprowadzenia żądania do systemu teleinformatycznego organu administracji publicznej (art. 61 § 3a) k.p.a.), nawet jeżeli to podanie nie czyni zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa. W takim przypadku organ prowadzący postępowanie zobowiązany jest podjąć działania wskazane w art. 64 § 2 k.p.a., mające na celu usunięcie tych braków, a w konsekwencji rozpoznanie i załatwienie sprawy. Dlatego też, pozostawienie podania bez rozpoznania jest formą zakończenia postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy strona nie usunęła braków podania w terminie, mimo prawidłowego wezwania i pouczenia. Jeżeli więc organ prowadzący postępowanie pozostawia podanie bez rozpoznania, mimo że nie zachodzą przesłanki warunkujące podjęcie tej czynności materialno-technicznej (np. wezwanie organu wystosowane na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. było wadliwe - porównaj wyrok NSA 22 lutego 2012 r. II GSK 3/11), to pozostaje on w bezczynności, bo odmawia rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji.

Kierując się wskazaną w Uchwale NSA wykładnią art. 61 § 3 k.p.a. należało mieć na uwadze w niniejszej sprawie, że skutek wszczęcia postępowania administracyjnego wywołuje również wniesienie podania nieczyniącego zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa (art. 63 § 2 – 3a k.p.a.), co oznacza, że czynności wymienione w art. 64 § 2 k.p.a. organ podejmuje w toku wszczętego już postępowania (z uzasadnienia ww. Uchwały NSA).

Wobec powyższego nie można było zaakceptować oceny Sądu Wojewódzkiego, zgodnie z którą w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem skarżącego nie miały zastosowania normy proceduralne określone w przepisach art. 12, art. 35- art. 37 k.p.a.

Realizacja zasady ogólnej szybkości postępowania jest zagwarantowana przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy (art. 35 k.p.a.) i środkami obrony przed bezczynnością, bądź przewlekłością (art. 37 k.p.a.).

Jeżeli załatwienie merytoryczne sprawy w formie decyzji powinno być dokonane niezwłocznie (art. 35 § 2 k.p.a.) lub w terminach określonych w art. 35 § 3 k.p.a., to tym bardziej w takich ramach czasowych powinno nastąpić podjęcie czynności w trybie art. 64 k.p.a.

Zgodnie z art. 61 § 1 i § 3 k.p.a. wniesienie podania uruchamia postępowanie administracyjne, które musi być prowadzone w reżimie wyznaczonym przepisami k.p.a., lub ustaw szczególnych, niezależnie od tego, czy doprowadzi do wydania decyzji, czy też zakończy się w inny sposób np. pozostawienie wniosku bez rozpoznania.

Tak więc, nawet gdy przyjąć, że zasadnie organ podjął czynność pozostawienia wniosku bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.), to nie oznacza, że postępowanie w takiej sprawie nie podlega kontroli w zakresie bezczynności lub przewlekłości, w rozumieniu art. 37 k.p.a.

W efekcie w niniejszej sprawie Sąd Wojewódzki miał obowiązek ocenić przebieg postępowania od daty złożenia wniosku (28 sierpnia 2017 r.) do momentu pozostawienia wniosku bez rozpoznania (19 czerwca 2018 r.). Niedokonanie kontroli sądowej w tym zakresie, skutkowało potrzebą uchylenia zaskarżonego wyroku, w następstwie uwzględnienia zarzutów kasacyjnych dotyczących naruszenia art. 149 § 1 i § 1a) p.p.s.a. w zw. z przepisami art. 12 § 1 k.p.a., art. 35 § 1 i § 3 k.p.a., art. 36 § 1 k.p.a.

Rozpoznając skargę w całości, w trybie art. 188 p.p.s.a. należało stwierdzić, że w niniejszej sprawie doszło do bezczynności, w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., bowiem organ pierwszej instancji po upływie terminu przewidzianego na uzupełnienie braków formalnych wniosku, a więc po dniu 27 października 2017 r., nie podejmował żadnych czynności zmierzających do załatwienia sprawy, co ważne nie zawiadomił strony o przyczynach zwłoki, nie wskazał nowego terminu załatwienia sprawy, nie pouczył o prawie wzniesienia ponaglenia, wbrew wymaganiom ustanowionym w art. 36 k.p.a. Dopiero pismem z dnia 20 czerwca 2018 r., a zatem po upływie niemal 8 miesięcy (10 miesięcy od wszczęcia postępowania), zawiadomił skarżącego o pozostawieniu bez rozpoznania wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

Ponadto z przyczyn omówionych na wstępie należało uznać, że niezasadne było pozostawienie wniosku bez rozpoznania, co stanowi samodzielną przesłankę stwierdzenia bezczynności w sprawie, implikującą orzeczeniem o obowiązku rozpoznania wniosku przez organ pierwszej instancji.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego dla oceny sprawy miało istotne znaczenie to, że skarżący złożył przedmiotowy wniosek 29 sierpnia 2017 r., a więc z upływem okresu pobytu, na które pozwolenia udzielono decyzją Wojewody W. 18 października 2016 r. Pobyt skarżącego został zalegalizowany w celu wykonywania pracy mechanika samochodowego, którą skarżący zamierzał kontynuować, co było potwierdzone dokumentem sporządzonym przez pracodawcę. Wskutek braku czynności organu pierwszej instancji, skarżący nie miał wiedzy przez okres niemal ośmiu miesięcy jaki jest stan sprawy, w efekcie oczekiwał na uzyskanie decyzji i nie składał nowego wniosku, będąc przeświadczony, że po uzupełnieniu braków wniosku sprawa będzie merytorycznie rozpoznana. Pozostawienie wniosku bez rozpoznania, po 10 miesiącach od jego złożenia, naraziło skarżącego na poważne utrudnienia i komplikacje wynikające z braku przedłużenia legalnego pobytu. W takich okolicznościach sprawy istniały podstawy do stwierdzenia, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.).

W orzecznictwie przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość działania (zaniechania) organu administracji o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, co ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania wymaganych czynności, oczywistego lekceważenia wniosku strony i braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa, bądź naruszenia przepisów o terminach załatwienia sprawy administracyjnej (por. wyroki NSA z dnia 13 listopada 2019 r. II OSK 2382/19; 6 sierpnia 2019 r. II OSK 1802/19, 4 czerwca 2019 r. II OSK 3374/18; 17 maja 2019 r. I OSK 2171/17)

W ustalonym stanie sprawy na uwzględnienie zasługiwał wniosek zawarty w skardze, co do zasadzenia sumy pieniężnej, aczkolwiek nie w wysokości żądanej przez skarżącego. Rozstrzygając o wysokości sumy pieniężnej, Naczelny Sąd Administracyjny wziął pod uwagę także okoliczność znaczącego wpływu do organu tego typu spraw, co podniesiono w odpowiedzi na skargę. Uwzględnione zostały również wyjaśnienia wskazujące na podejmowanie działań służących usprawnieniu postępowań w sprawach cudzoziemców. W rezultacie uznano, że zasadne było przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej w wysokości 1000 zł, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Nieuwzględnienie żądania strony w całości skutkowało oddaleniem skargi w pozostałej części, zgodnie z art. 151 p.p.s.a.

Jak przyjęto w orzecznictwie przyznawana suma pieniężna ma rekompensować stronie negatywne, niewymierne skutki związane z bezczynnością, bądź przewlekłością postępowania oraz z naruszeniem prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Środek ten, poza odnoszącą się do organów funkcją represyjną i prewencyjną, ma mieć znaczenie kompensacyjne; stosowany jest więc przede wszystkim w celu zadośćuczynienia za ignorowanie przez organ administracji interesu strony w terminowym załatwieniu sprawy oraz za wszelkiego rodzaju niedogodności, jakich strona doznała na skutek bezczynności organu, bądź przewlekłego prowadzenia postępowania (por. wyroki NSA z dnia 3 lipca 2018 r. II OSK 2954/17; 22 listopada 2017 r. I OSK 1905/16; 16 stycznia 2018 r. I OSK 2156/17; 1 sierpnia 2018 r. II OSK 1216/18; 6 sierpnia 2019 r. II OSK 532/19).

Z tych wszystkich względów orzeczono jak w sentencji, zgodnie z art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 pkt 1, § 1a i § 2 p.p.s.a. (pkt 2,3,4 i 5 wyroku) oraz art. 151 p.p.s.a. (pkt 6 wyroku). O kosztach postępowania sądowego rozstrzygnięto na podstawie art. 200 i art. 203 pkt 1 p.p.s.a. Postanowienie o sprostowaniu wyroku sądu pierwszej instancji podjęto w myśl art. 156 § 3 p.p.s.a.

1. - ---------------------- 17