Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 18 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 319/19, na skutek skargi Ł. J. uchylił decyzję [...] z [...] marca 2019 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z [...] stycznia 2019 r. Wyrok ten został wydany w następujących istotnych okolicznościach sprawy.
Starosta [...] decyzją z [...] stycznia 2010 r. udzielił skarżącemu pozwolenia na budowę polegającą na rozbudowie budynku mieszkalnego na działce nr [...] w W. Postanowieniem z [...] października 2018 r. ten sam organ administracji wznowił na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. postępowanie zakończone wskazaną decyzją. Następnie decyzją z [...] stycznia 2019 r., powołując się na art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., Starosta [...] uchylił swoją decyzję z [...] stycznia 2010 r. i odmówił udzielenia skarżącemu pozwolenia na budowę. Organ administracji przyjął, że dołączone do wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę oświadczenie o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, złożone przez pełnomocnika skarżącego - jego matkę J. J. - zostało sfałszowane, gdyż stwierdzono w nim, że skarżący jest właścicielem działki nr [...], gdy w rzeczywistości, jak wynika z księgi wieczystej, nieruchomość ta jest przedmiotem współwłasności skarżącego, T. M. oraz Gminy [...].
Uzasadniając odmowę udzielenia pozwolenia na budowę organ administracji stwierdził, że skarżący powinien posiadać zgodę wszystkich współwłaścicieli nieruchomości, zaś T. M. oświadczyła, że nie wyraża zgody na zabudowę wspólnej nieruchomości.
Wojewoda [...] decyzją z [...] marca 2019 r., wydaną na skutek odwołania skarżącego, utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z [...] stycznia 2019 r. w mocy w części, którą uchylono decyzję tego organu z [...] stycznia 2010 r., oraz uchylił ją w zakresie odmowy udzielenia pozwolenia na budowę, orzekając w to miejsce o umorzeniu postępowania.
Wojewoda podzielił ustalenia organu pierwszej instancji co do wystąpienia podstawy wznowienia, przy czym wskazał, że fakt sfałszowania oświadczenia o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest oczywisty, co ma wynikać z postanowienia z [...] czerwca 2012 r. o umorzeniu śledztwa, w którym co prawda nie stwierdzono przestępstwa, ale wskazano, że J. J. nieświadomie poświadczyła nieprawdę.
Organ odwoławczy swoje rozstrzygnięcie polegające na uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji w zakresie odmowy udzielenia pozwolenia na budowę i umorzeniu postępowania w tym zakresie uzasadnił faktem wykonania robót budowlanych, których dotyczyło pozwolenie na budowę.
W skardze skarżący przede wszystkim kwestionował istnienie podstawy wznowienia.
Sąd pierwszej instancji uznał, że brak było podstawy wznowienia postępowania określonej w art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., gdyż śledztwo prowadzone w związku z podejrzeniem złożenia przez J. J. fałszywego oświadczenia o posiadaniu przez skarżącego prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane zostało [...] czerwca 2012 r. umorzone z powodu stwierdzenia, iż czyn nie zawierał znamion czynu zabronionego. Ponadto Sąd wskazał, że brak podstawy wznowienia wynika z tego, że oświadczenie o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie zostało złożone, jak wymagają tego przepisy, przez inwestora, lecz przez jego pełnomocnika. W końcu Sąd stwierdził, że organ administracji wznowił postępowanie z powodu sfałszowania dowodu, mimo że sfałszowanie dowodu nie zostało stwierdzone orzeczeniem sądu lub innego organu, a nie zachodziły przesłanki pominięcia takiego wymogu określone w art. 145 § 2 i 3 k.p.a.
W skardze kasacyjnej, zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, T. M. zarzuciła naruszenie:
- - art. 199 i art. 201 k.c. przez błędną wykładnię i niezastosowanie,
- - art. 32 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego przez błędną wykładnię i niezastosowanie,
- - art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez wadliwą ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, błędne ustalenie faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy oraz pominięcie niektórych faktów i dowodów,
- - art. 145 k.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie i "brak uznania, że wydane na rzecz Ł. J. pozwolenie na budowę – decyzja nr [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. nie została oparta na podstawie sfałszowanego dowodu".
We wnioskach skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania względnie uchylenie tego wyroku i oddalenie skargi. Ponadto zrzeczono się rozprawy.
Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez wskazane w niej naruszenia przepisów prawa. Rozpoznając zatem w tak określonych granicach sprawę NSA uznał, że skarga kasacyjna nie jest zasadna.
Istota sprawy polega na tym, czy wystąpiła w niej podstawa wznowienia postępowania określona w art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. Organy administracji obu instancji uznały, że wskazana podstawa wznowienia miała miejsce, Sąd pierwszej instancji uznał, że brak było tej podstawy. W związku z tym skarga kasacyjna, w której kwestionuje się wyrok Sądu pierwszej instancji powinna koncentrować się na wykładni i zastosowaniu powołanego przepisu. Tymczasem we wniesionej skardze kasacyjnej przepis ten nie został w ogóle powołany. Zarzuca się jedynie naruszenie ogólnie wskazanego art. 145 k.p.a., przy czym nie jest jasne z jakich powodów. Przytaczając podstawę kasacyjną dotyczącą art. 145 k.p.a. wskazano, że przepis ten został naruszony przez "niewłaściwe zastosowanie i brak uznania, że wydane na rzecz Ł. J. pozwolenie na budowę – decyzja nr [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. nie została oparta na podstawie sfałszowanego dowodu".
Z kolei w uzasadnieniu skargi kasacyjnej art. 145 k.p.a. poświęcono, jak się wydaje, dwa następujące zdania: "Decyzje organów pierwszej i drugiej instancji należy rozpoznawać w kategoriach próby naprawienia sytuacji do jakiej dopuszczono w majestacie prawa w styczniu 2010 r. wydając decyzję nr [...]. Z tego względu, oraz mając na uwadze cele postępowania wznowieniowego, uchylone decyzje organów I i II instancji należy - jak się wydaje - ocenić jako prawidłowe i znajdujące oparcie w przepisie art. 145".
Przytaczając podstawę kasacyjną dotyczącą art. 145 k.p.a. (nawet zakładając, że chodzi o art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a.) i uzasadniając ją, w ogóle nie odniesiono się do argumentacji Sądu pierwszej instancji sprowadzającej się do tego, że nie można mówić o sfałszowaniu dowodu skoro śledztwo w sprawie złożenia fałszywego oświadczenia o posiadaniu uprawnienia do dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane zostało umorzone z powodu braku znamion czynu zabronionego.
Podstawy kasacyjne - przede wszystkim te, w których powołano przepisy Kodeksu cywilnego oraz Prawa budowlanego - oraz ich uzasadnienie sprowadzają się do twierdzenia, że skarżący nie posiadał prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ta okoliczność nie ma jednakże w sprawie istotnego znaczenia. W sprawie, w świetle art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., istotne jest to, czy dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe, przy czym co do zasady, jak wynika z art. 145 § 2 i 3 k.p.a., sfałszowanie dowodu powinno wynikać z orzeczenia sądu lub innego organu. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. można by wznowić w rozpoznawanej sprawie postępowanie, gdyby było orzeczenie sądu lub innego organu, z którego wynikałoby, że złożone w sprawie oświadczenie o posiadaniu przez skarżącego prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane zostało sfałszowane.
Przy czym uwzględniając art. 145 § 1 pkt 1 i § 2 i 3 k.p.a. należy uznać, że ustawodawca przez sformułowanie "dowody (...) okazały się fałszywe" rozumie nie tylko to, że dowody potwierdzają stan rzeczy, który w rzeczywistości nie miał miejsca, ale także to, że przedstawienie takiego fałszywego dowodu jest czynem zabronionym podlegającym prawnej ocenie przez sąd lub inne organy. W związku z tym stwierdzenie, że złożone w rozpoznawanej sprawie oświadczenie o posiadaniu przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie odpowiada rzeczywistemu stanowi rzeczy, czyli że inwestor w rzeczywistości nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane może stanowić podstawę wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Przepis ten stanowi, że podstawą wznowienia jest sytuacja polegająca na tym, że wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję.
Stwierdzenie, że złożone dotychczas oświadczenie o posiadaniu przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie odpowiadało rzeczywistemu stanowi rzeczy powoduje, że wychodzi na jaw nowa istotna okoliczność faktyczna, mianowicie to, że inwestor nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Zatem Sąd pierwszej instancji trafnie uznał, że w sprawie nie zachodziła podstawa wznowienia postępowania określona w art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., co jednakże nie wyklucza możliwości przyjęcia przez organ administracji, który będzie rozpoznawał sprawę na skutek uchylenia zaskarżonym wyrokiem decyzji organów obu instancji, że zachodziła podstawa wznowienia wymieniona w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej kwestionuje się stwierdzenia Sądu pierwszej instancji związane z tezą, że brak podstawy wznowienia wynika z tego, że oświadczenie o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie zostało złożone, jak wymagają tego przepisy, przez inwestora, lecz przez jego pełnomocnika. W tym zakresie NSA stwierdza, że stanowisko Sądu pierwszej instancji nie jest zasadne. Z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. nie wynika, aby podstawa ta zachodziła wtedy, gdy okaże się, że fałszywe były dowody, które zgodnie z przepisami były w konkretnej sprawie dopuszczalne. Istotne jest, że okazało się, iż fałszywe są dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne.
Sąd pierwszej instancji ma rację, że oświadczenie o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane powinien złożyć osobiście inwestor. Jednakże, gdyby takie oświadczenie złożył pełnomocnik inwestora i organ administracji na jego podstawie ustalił, że inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i następnie okazało się, że jest ono fałszywe w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., to w ocenie NSA zachodziła by wskazana w tym przepisie podstawa wznowienia. Wskazany błąd Sądu pierwszej instancji nie ma jednakże istotnego znaczenia w rozpoznawanej sprawie, gdyż w skardze kasacyjnej nie zakwestionowano skutecznie trafnego stanowiska Sądu pierwszej instancji, według którego złożone w sprawie oświadczenie o posiadaniu przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie było fałszywe w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a.
Odnosząc się do podstawy kasacyjnej, w której zarzucono naruszenie art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.), wskazać należy, że w uzasadnieniu skargi kasacyjnej podstawę tę uzasadniono w ten sposób, że wskazano, jakoby przepis ten nawiązywał do art. 199 k.c. Uwzględniając, że art. 32 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego stanowi, iż pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego może być wydane po uprzednim uzyskaniu przez inwestora, wymaganych przepisami szczególnymi, pozwoleń, uzgodnień lub opinii innych organów, stanowisko to jest niezasadne. W art. 199 k.c. stanowi się, że do rozporządzania rzeczą wspólną oraz do innych czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu, potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli oraz że w braku takiej zgody współwłaściciele, których udziały wynoszą co najmniej połowę, mogą żądać rozstrzygnięcia przez sąd, który orzeknie mając na względzie cel zamierzonej czynności oraz interesy wszystkich współwłaścicieli. Nie ma więc w tym przepisie mowy o pozwoleniach, uzgodnieniach lub opiniach innych organów.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej art. 32 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego łączy się też ze złożeniem oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Nie jest to jednakże trafne, gdyż obowiązku złożenia takiego oświadczenia wprost dotyczy art. 32 ust. 4 pkt 2 powołanej ustawy, którego w skardze kasacyjnej nie powołano.
Jeżeli chodzi o podstawę kasacyjną, w której zarzuca się naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez wadliwą ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, błędne ustalenie faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy oraz pominięcie niektórych faktów i dowodów, to wskazać należy, że ani w samej podstawie kasacyjne, ani w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wyjaśniono na czym miałoby konkretnie polegać naruszenie powołanych przepisów.
Mając powyższe na uwadze NSA na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.
Wobec tego, że skarżąca kasacyjnie w skardze kasacyjnej zrzekła się rozprawy, a pozostali uczestnicy postępowania, w tym skarżący, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisu skargi kasacyjnej skutecznie nie zażądali przeprowadzenia rozprawy (jak wynika z akt złożone w tej sprawie pismo zostało zwrócone pełnomocnikowi skarżącego na podstawie art. 66 § 1 p.p.s.a.), NSA – na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. – skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.