Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 19 września 2023 r., sygn. akt II OSK 3205/20

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 26 sierpnia 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 2539/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę L.Sp. z o.o. Sp.k. z siedzibą w W. (dalej jako "skarżąca" lub Spółka) na uchwałę Rady [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym w sprawie.

Spółka po wcześniejszym bezskutecznym wezwaniu Rady [...] do usunięcia naruszenia prawa wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na uchwałę Rady [...] Nr [...] z [...] roku w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...], zmienioną uchwałą nr [...] z dnia [...] roku w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...], uzupełnioną uchwałą nr [...] z dnia [...] roku w sprawie uzupełnienia załącznika Nr 2 do uchwały w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...], ponownie zmienioną uchwałą nr [...] z dnia [...] roku w sprawie uchwalenia zmian Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...], uchwałą nr [...] z dnia [...] roku w sprawie uchwalenia zmian Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...], uchwałą nr [...] z dnia [...] roku w sprawie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...] - etap I oraz uchwałą nr [...] z dnia [...] roku w sprawie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...] – etap II.

Spółka zakwestionowała tę uchwałę w części dotyczącej jej pkt 3 lit. A Rozdziału XIII. Studium. Standardy zagospodarowania dotyczące rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym w zakresie infrastruktury społecznej, terenów ogólnodostępnej zieleni urządzonej i sportu powszechnego oraz usług podstawowych, zgodnie z którym na obszarze [...] standardy zagospodarowania dla inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym z zakresu infrastruktury społecznej, terenów ogólnodostępnej zieleni urządzonej i sportu powszechnego oraz usług podstawowych, które odnoszą się w szczególności do obszarów planowanego rozwoju budownictwa mieszkaniowego wskazano na rysunku 25. Na terenach, gdzie stan zainwestowania uniemożliwia spełnienie wymaganych standardów dopuszcza się utrzymanie istniejącego wyposażenia w infrastrukturę społeczną, tereny ogólnodostępnej zieleni urządzonej i sportu powszechnego oraz usługi podstawowe; pkt 2.3 Rozdziału XVIII.

Studium. Inwestycje celu publicznego o znaczeniu lokalnym w zakresie Infrastruktury społecznej, zgodnie z którym inwestycje celu publicznego o znaczeniu lokalnym w zakresie infrastruktury społecznej rozmieszczone zostaną w szczególności w obszarach planowanego rozwoju budownictwa mieszkaniowego, które zostały wskazane na rysunku Studium nr 25 poprzez oznaczenie na Rysunku Studium nr 25 całego obszaru [...] jako granicy rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym w zakresie infrastruktury społecznej, terenów ogólnodostępnej zieleni urządzonej i sportu powszechnego oraz usług podstawowych dróg i infrastruktury.

W tak zakreślonych granicach zaskarżenia Spółka zarzuciła uchwale naruszenie:

1. • art. 10 ust. 2 pkt 6 w związku z art. 9 ust. 4 w związku z art. 6 ust. 1 i art. 6 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez bezprawne naruszenie interesu prawnego spółki w następstwie przeznaczenia działek nr [...], [...], [...] na inwestycje celu publicznego o znaczeniu lokalnym w zakresie infrastruktury społecznej oznaczonych na rysunku Studium nr 25 jako granica rozmieszczania inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym w zakresie infrastruktury społecznej, terenów ogólnodostępnej zieleni urządzonej i sportu powszechnego oraz usług podstawowych, dróg i infrastruktury oraz poprzez uchwalenie Uchwały z naruszeniem zasad jej sporządzenia, albowiem Rozdział XVIII pkt 2.3 Uchwały, jak również pozostałe jej postanowienia nie zawierają oznaczenia (wskazania, wyartykułowania) jakichkolwiek inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym w zakresie infrastruktury społecznej, które miałaby być realizowane w obszarach planowanego rozwoju budownictwa mieszkaniowego wskazanych na Rysunku Studium Nr 25, w tym na działkach nr [...], [...], [...];
2. • art. 10 ust. 2 pkt 6) w związku z art. 9 ust. 4 w związku z art. 6 ust. 1 i art. 6 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 140 Kodeksu cywilnego poprzez bezprawne naruszenie interesu prawnego spółki w następstwie przeznaczenia działek nr [...], [...], [...] na inwestycje celu publicznego o znaczeniu lokalnym w zakresie infrastruktury społecznej oznaczonych na rysunku Studium nr 25 jako granica rozmieszczania inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym w zakresie infrastruktury społecznej, terenów ogólnodostępnej zieleni urządzonej i sportu powszechnego oraz usług podstawowych, dróg i infrastruktury oraz poprzez uchwalenie Uchwały z naruszeniem zasad jej sporządzenia, albowiem infrastruktura społeczna, zieleń urządzona, sport powszechny, usługi podstawowe, drogi, czy infrastruktura nie są celami publicznym w rozumieniu art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, co uniemożliwia ich zagospodarowania przez skarżącą i korzystanie z nich z wyłączeniem innych osób, naruszając istotę prawa własności;
3. • art. 10 ust. 2 pkt 6) w związku z art. 9 ust. 4 w związku z art. 6 ust, 1 i art. 6 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 4 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 18 kwietnia 2004 roku w sprawie projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego w związku z art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami, poprzez bezprawne naruszenie interesu prawnego spółki w następstwie przeznaczenia działek nr [...], [...], [...] na inwestycje celu publicznego o znaczeniu lokalnym w zakresie infrastruktury społecznej oznaczonych na rysunku Studium nr 25 jako granica rozmieszczania inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym w zakresie infrastruktury społecznej, terenów ogólnodostępnej zieleni urządzonej i sportu powszechnego oraz usług podstawowych, dróg i infrastruktury oraz poprzez uchwalenie Uchwały z naruszeniem zasad jej sporządzenia, albowiem:
4. a) przeznaczenie całego obszaru W. (Rysunek Studium nr 25) na inwestycje celu publicznego o znaczeniu lokalnym w zakresie infrastruktury społecznej nie jest tożsame z jednoznacznym określeniem celów publicznych, których katalog ma charakter zamknięty i nie może być rozszerzany;
5. b) "inwestycje celu publicznego o znaczeniu lokalnym w zakresie infrastruktury "społecznej" nie stanowią celu publicznego w rozumieniu art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami;
6. • art. 1 ust. 2 pkt 1), 2), 6), 7), 9), 12), ust. 3, art. 10 ust. 1 pkt 1), 2), 7), 8), art. 10 ust. 2 pkt 6) w związku z art. 9 ust. 4 w związku z art. 6 ust. 1 i art. 6 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez uchwalenie Uchwały z naruszeniem zasad i trybu jej sporządzenia, tj. poprzez:

1. a) oznaczenie na Rysunku Studium nr 25 całej W. jako obszaru (granicy) rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym w zakresie infrastruktury społecznej;
2. b) brak zgodności na Rysunku nr 25 oznaczonych kolorem brązowym obszarów planowanego rozwoju budownictwa mieszkaniowego, na których będą rozmieszczone inwestycje celu publicznego o znaczeniu lokalnym w zakresie infrastruktury społecznej z późniejszym oznaczeniem całej W. jako obszaru (granicy) rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym w zakresie infrastruktury społecznej;
3. c) wprowadzenie w rozdziale XVIII pkt 2.3 Studium zwrotu "w szczególności" skutkującego możliwością ulokowania inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym w zakresie infrastruktury społecznej również poza wskazanymi obszarami planowanego rozwoju budownictwa mieszkaniowego oznaczonymi kolorem brązowym na Rysunku nr 25.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na powyższą uchwałę, uznając ją za niezasadną. W ocenie Sądu uchwała ta nie została wydana z naruszeniem zasad sporządzenia studium.

Na wstępie Sąd stwierdził wniesienie skargi w przewidzianym do tego terminie i trybie zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. oraz uznał, że Spółka wykazała naruszenie jej interesu prawnego zaskarżoną uchwałą. Spółka będąc właścicielem działek o nr ew. [...], [...], [...] położonych w W., obręb [...], a więc w obszarze objętym tą uchwałą na skutek ustaleń zawartych w uchwale istotnemu ograniczeniu uległy możliwości inwestycyjnego wykorzystania nieruchomości do których przysługuje jej prawo własności. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego działki skarżącej przeznaczono na funkcję usług oświaty, co oznacza, że Spółka nie będzie mogła realizować zabudowy mieszkaniowej.

Sąd wskazał, że Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, mimo, że nie jest aktem prawa miejscowego (art. 9 ust. 5 ustawy p.z.p.), może naruszać interes prawny skarżącej spółki. Wynika to z faktu związania rady gminy ustaleniami studium przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4 w zw. z art. 20 ust. 1 ustawy p.z.p.). Ustalenia planu miejscowego stanowią konsekwencję ustaleń studium. Gmina dysponując władztwem planistycznym może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów gminy, ale jedynie w granicach zakreślonych ustaleniami studium. Istnieje więc ścisły związek pomiędzy studium i planem miejscowym, który sprawia, że także ustalenia studium mają istotne znaczenie dla sytuacji prawnej właściciela nieruchomości (por. np. wyroki NSA z 25 września 2014 r., II OSK 706/13 oraz z 1 marca 2017 r., II OSK 1603/15, CBOSA).

Sąd wyjaśnił, że wymóg naruszenia indywidulanego interesu warunkuje nie tylko dopuszczalność skargi, ale determinuje również jej zakres oraz zakres ewentualnego rozstrzygnięcia. Stąd też w orzecznictwie zasadnie przyjmuje się, że w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. orzeka się jedynie "w granicach" interesu prawnego skarżącego (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 25 listopada 2008 r., II OSK 978/08; 5 czerwca 2014 r., II OSK 117/13; 8 stycznia 2016 r., II OSK 1961/14; 19 kwietnia 2016 r., II OSK 992/15). Skarga oparta na art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma zatem charakteru swoistego actio popularis.

Sąd zauważył, że w niniejszej sprawie skarżąca swój interes prawny wywodziła z prawa własności przysługującego jej względem wskazanych w skardze nieruchomości (art. 140 k.c.), podnosząc, że postanowienia części tekstowej i rysunek nr 25 Studium ograniczają istotnie i bezprawnie jej prawo własności poprzez określenie, że obszar, w którym znajdują się działki stanowiące jej własność jest obszarem, w którym mogą być lokalizowane inwestycje celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej. Umożliwiło to gminie przeznaczenie działek w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod usługi oświaty mimo, że w części tekstowej Studium obszar ten o symbolu M1.20 przeznaczony był pod budownictwo wielorodzinne.

Sąd nie zgodził się z zarzutem Spółki, że postanowienia Studium zostały podjęte z naruszeniem przepisów prawa i w warunkach wskazujących na przekroczenie władztwa planistycznego gminy.

Zdaniem Sądu, Spółka kwestionuje treść uchwały wprowadzoną uchwałą zmieniającą Nr [...] z [...] r. Wtedy to, jak wskazano w odpowiedzi na skargę dokonano zmiany korekcyjnej zarówno części tekstowej, jak też rysunku Studium w celu zagwarantowania wewnętrznej spójności pomiędzy tymi częściami uchwały, uwzględniającej intencję gminy w zakresie polityki dotyczącej kierunków zagospodarowania odnoszącej się do całego obszaru W. Ta intencja jak wynika ze stanowiska organu nie zawsze w sposób czytelny wynikała z ustaleń Studium w odniesieniu do niektórych obszarów, co powodowało wątpliwości interpretacyjne co do zgodności ustaleń uchwalanych planów zagospodarowania z ustaleniami Studium.

W ocenie Sądu, analiza treści pierwotnej kwestionowanych przez spółkę postanowień Studium tj. rozdziału XIII A pkt 3, rozdziału XVIII pkt 2 ppkt 2.3 oraz rysunku 25 i treści obowiązującej od [...] r. doprowadziła go do wniosku, że choć dokonanie zmiany było celowe i zapewne w wielu przypadkach zabieg ten prowadził do zapewnienia spójności integralnych części uchwały i pewności przyjętych rozwiązań, to w przypadku Spółki, jeżeli chodzi o rozmieszczanie inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej, wprowadzone zmiany nie pogorszyły jej sytuacji prawnej.

Sąd wskazał, że obszar, w którym usytuowane są działki do których tytuł prawny posiada Spółka oznaczony jest na rysunku Studium symbolem M1.20 (m.in. rys. 14).

Zgodnie z postanowieniami zawartymi w pierwotnym tekście Studium w rozdziale XII o tytule Kierunki zmian w strukturze przestrzennej oraz w przeznaczeniu terenów (rysunek studium Nr 14) w części A. Ustalenia w zakresie kierunków zmian w strukturze przestrzennej oraz w przeznaczeniu terenów w pkt 2. Struktura funkcjonalna – przeznaczenie terenów (schemat Nr 65) teren o symbolu M1 określono jako teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z priorytetem dla lokalizowania funkcji mieszkaniowej i niezbędnych inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej oraz usług podstawowych, według standardów określonych w rozdz. XIII.

Sąd zauważył, że tego oznaczenia (symbolu obszaru), a także odpowiadającego mu opisu Spółka nie kwestionuje. Spółka uważa jednak, że ustalenia dotyczące planowanej funkcji obszaru w zestawieniu z rysunkiem Nr 25 Studium nie stanowiły podstawy do uznania o dopuszczalności lokalizowania w tym obszarze inwestycji celu publicznego w zakresie infrastruktury społecznej. Dlatego, zdaniem Spółki, aktualnie, bez zmiany rysunku Nr 25 Studium dotyczącej lokalizowania obszarów rozmieszczenia inwestycji celu publicznego w zakresie infrastruktury społecznej polegającej na oznaczeniu kolorem brązowym innych jeszcze terenów, nie jest dopuszczalne uznanie, że tereny dotychczas nieoznaczone tym kolorem stanowią obszary, w których inwestycje celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej mogą być lokalizowane.

Sąd uznał powyższe stanowisko za niesłuszne. Opiera się ono na przekonaniu, że skoro na rysunku Nr 25 wskazano wyraźnie jako obszary rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o charakterze lokalnym tylko tereny planowanego rozwoju budownictwa mieszkaniowego, oznaczone kolorem brązowym, oznacza to, że inne tereny nie stanowią obszarów, w których przewidywane jest rozmieszczanie takich inwestycji mimo, że jednocześnie na rysunku tym wskazano granice rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym, które stanowią granice miasta.

Sąd zauważył, że taka zmiana rysunku Nr 25 jest konsekwencją zmian w części tekstowej Studium zarówno w rozdz. XII, jak też zwłaszcza w rozdz. XIII A pkt 3 i rozdz. XVIII pkt 2 ppkt 2.3, w których uszczegółowiono dotychczasowe ustalenia poprzez wskazanie, że zarówno standardy dotyczące inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym, jak też zasady rozmieszczania tych inwestycji dotyczą obszaru [...], a w szczególności obszarów planowanego rozwoju budownictwa mieszkaniowego wskazanych na rysunku 25. O ile w poprzednim brzmieniu ustalenia części tekstowej Studium zawarte w tych rozdziałach, jak też oznaczenia na rysunku Nr 25 mogły budzić wątpliwości w zestawieniu z ustaleniami wynikającymi z rozdz. XII część A pkt 2 Studium dotyczącymi planowanych kierunków zagospodarowania dla obszarów oznaczonych symbolem M1.20, o tyle po zmianie Studium takie wątpliwości co do dopuszczalności przeznaczenia tych obszarów dla lokalizowania w równym stopniu inwestycji mieszkaniowych, jak też celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej nie występują.

W ocenie Sądu, ustalenia zawarte w rozdz. XIII A pkt 3 i rozdz. XVIII pkt 2 ppkt 2.3 wprost wskazywały na obszary planowanego rozwoju budownictwa mieszkaniowego, których rozmieszczenie wskazano na Rysunku Studium Nr 25. Jednak jednocześnie w tej samej części rozdz. XVIII zawarto ustalenie, że zasady rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym z zakresu infrastruktury społecznej określono w rozdziale XIII i XII.

W rozdziale XII część A pkt 2 jak wcześniej wyjaśniono zawarto ustalenie, że w obszarze M1.20 mogą być w równym (priorytetowym stopniu) rozmieszczone inwestycje celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej. Tak więc Sąd uznał za niezasadne twierdzenie, że z części tekstowej Studium w jego pierwotnym brzmieniu nie wynikało ustalenie, z którego można byłoby wyprowadzić wniosek o dopuszczalności lokalizowania inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym z zakresu infrastruktury społecznej w obszarze, w którym położone są działki skarżącej Spółki. Sąd zauważył, że ustalenia tej części tekstu Studium od początku znajdowały odzwierciedlenie na rysunku Nr 14, na którym zaznaczono obszary M1, w tym obszar M1.20.

Według Sądu, wskazanie aktualnie na rysunku Nr 25 obszaru W. jako granic rozmieszczania inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym nie było sprzeczne z wymogiem wynikającym z art. 9 ust. 2 ustawy p.z.p. Zgodnie z tym przepisem studium sporządza się dla obszaru w granicach administracyjnych gminy. Z rysunku Nr 25 wynika przecież, że obszary rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym znajdują się w granicach gminy, a w szczególności są nimi obszary planowanego rozwoju budownictwa mieszkaniowego oznaczone kolorem brązowym. Obszary planowanego rozwoju budownictwa mieszkaniowego mieszczą się w granicach gminy i zostały w sposób szczególny przedstawione na rysunku Nr 25 ponieważ, to na tych terenach w największym stopniu nastąpi lokalizowanie inwestycji celu publicznego w związku z planowanym ich rozwojem urbanistycznym.

Sąd uznał, że nie zachodzi też zarzucana przez Spółkę rozbieżność pomiędzy częścią tekstową i graficzną Studium. Sąd stwierdził, że zmiany wprowadzone w części tekstowej w rozdz. XII, rozdz. XIII i rozdz. XVIII Studium są spójne z częścią graficzną. W odniesieniu do obszarów rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym aby dokonać oceny spójności ustaleń Studium i zgodności z wymogami wynikającymi z art. 10 ust. 2 ustawy p.z.p, a także art. 9 ust. 1 i art. 12 ust. 1 tej ustawy należy brać pod uwagę w zakresie części graficznej zarówno rysunek Nr 25, jak też rysunek Nr 14.

Zgodnie z art. 10 ust. 2 pkt 6 ustawy w Studium określa się obszary, na których rozmieszczone będą inwestycje celu publicznego o znaczeniu lokalnym. Przepis ustawy nie obliguje więc do określenia w studium ani rodzajów inwestycji celu publicznego, ani ich lokalizacji jak sugeruje strona skarżąca. Zadaniem gminy jest określenie obszarów, na których takie inwestycje będą rozmieszczane. Sąd zauważył, że przepis ten dotyczy każdej gminy niezależnie od jej wielkości.

Sąd podkreślił, że w przypadku [...] skala tego rodzaju opracowania jest nieporównywalna z żadną inną gminą. Zabieg polegający na wyszczególnieniu na rysunku Nr 25 tych obszarów, które dotąd nie są silnie zurbanizowane i w polityce gminy zostały uznane za obszary rozwoju budownictwa mieszkaniowego, jako jednocześnie tych obszarów na których przede wszystkim odbywać się będzie rozmieszczanie inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym, jest więc zrozumiały. Jednocześnie część graficzna Studium odzwierciedla ustalenia z części tekstowej, ponieważ uszczegółowienie wynikającej w sposób ogólny z rysunku Nr 25 informacji, co do pozostałych obszarów, w których będą rozmieszczane inwestycje celu publicznego o znaczeniu lokalnym znajduje się na rysunku Nr 14 przedstawiającym strukturę funkcjonalno-przestrzenną - kierunki zagospodarowania przestrzennego, a w jej ramach także granice tych obszarów.

W części graficznej Studium uwzględniono więc obszar (na którym położone są działki skarżącej) o symbolu M1.20, który jak wynika z części tekstowej ma być przeznaczony na funkcję mieszkaniową i inwestycje celu publicznego w zakresie infrastruktury społecznej i inne. Nie zostały więc, w ocenie Sądu, naruszone przepisy prawa materialnego tj. art. 10 ust. 2 pkt 6 p.z.p, art. 9 ust. 1 i art. 12 ust. 1 p.z.p oraz § 4 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

Sąd nie zgodził się ze Spółką, że Studium zostało uchwalone z naruszeniem art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ponieważ przeznacza obszary pod inwestycje, które nie są inwestycjami celu publicznego w rozumieniu tego przepisu prawa materialnego. Sąd wskazał, że katalog celów publicznych wskazany w ww. przepisie ustawy ma charakter zamknięty. Gmina nie może więc w Studium określić kierunku zagospodarowania danego obszaru poprzez wskazanie jego przeznaczenia i twierdzić, że jest to przeznaczenie na cel publiczny, jeżeli ten cel nie jest zgodny z katalogiem zawartym w art. 6 ustawy u.g.n.

Sąd zauważył, że w sprawie, na którą powołała się Spółka, Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że przeznaczenie konkretnego obszaru w studium na teren zieleni urządzonej nie jest przeznaczeniem na cel publiczny, skoro celem publicznym są tylko samorządowe parki (art. 6 pkt 9c u.g.n.). Nie oznacza to jednak, że z takiego powodu obszar ten nie mógł być przeznaczony na teren zieleni urządzonej. W Studium obszar M1.20, na którym położone są działki skarżącej został określony jako obszar dla lokalizowania funkcji mieszkaniowej i niezbędnych inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej, terenów ogólnodostępnej zieleni urządzonej i sportu powszechnego. Wskazano więc jedynie zakres inwestycji celu publicznego, które w tym obszarze mogą być lokalizowane na równi z funkcją mieszkaniową, a więc nie dokonywano konkretyzacji inwestycji celu publicznego. Konkretyzacja przeznaczenia terenów położonych w tym obszarze na inwestycję celu publicznego nastąpi na etapie opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

We wskazanym zakresie inwestycji z pewnością mieszczą się cele publiczne wynikające z art. 6 u.g.n. W ramach terenu zieleni urządzonej może to być park (art. 6 pkt 9c), w ramach sportu powszechnego publiczne obiekty sportowe (art. 6 pkt 6), a w ramach infrastruktury społecznej szkoły publiczne, państwowe lub samorządowe instytucji kultury, publiczne obiekty ochrony zdrowia, przedszkoli, domów opieki społecznej, placówek opiekuńczo-wychowawczych (art. 6 pkt 6). W rozdz. XIII A pkt 3 Studium określono standardy rozmieszczania inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej rozumianej jako obiekty przedszkoli, szkół, żłobków, przychodni publicznych, domów opieki społecznej, szpitali, pogotowia noclegowni, domów i ośrodków kultury, bibliotek.

Za niezrozumiałe Sąd uznał oczekiwanie skarżącej dotyczące konkretyzacji inwestycji celu publicznego już na etapie studium i kwestionowanie wskazanych w rozdz. XIII Studium obiektów z zakresu infrastruktury społecznej jako inwestycji celu publicznego. Sąd stwierdził, że skarżąca nie zauważa, iż katalog celów określony w art. 6 u.g.n odnosi się do działań z różnych etapów realizacji urządzeń, obiektów, niekiedy dotyczy określonych czynności, a w przypadku obiektów, które w znaczeniu użytym w uchwale stanowią pojęcie infrastruktury społecznej oznacza budowę i utrzymanie obiektów. Dla określenia, w których obszarach gminy tego typu inwestycje będą rozmieszczane i dla późniejszej konkretyzacji tych ustaleń w miejscowych planach wystarczające było wskazanie zagadnień, pojęć, z którymi inwestycje mają być związane.

Przeznaczenie określone w studium dla danego obszaru nie jest przeznaczeniem dla konkretnej działki, dlatego też działki usytuowane w obszarze M1.20 mogą w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zostać przeznaczone zarówno na funkcję mieszkaniową wielorodzinną, jak też na funkcję związaną z realizacją inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym. Nie można uznać za przejaw nadużycia władztwa ze strony gminy takiej polityki kształtowania zagospodarowania, która w obszarze przeznaczonym do zabudowy mieszkaniowej, już zurbanizowanym lub planowanym do rozwoju budownictwa mieszkaniowego, przewiduje w związku z koniecznością realizacji potrzeb mieszkańców jednocześnie lokalizowanie inwestycji celu publicznego w tym obszarze, zwłaszcza z zakresu infrastruktury społecznej. Działanie takie Sąd uznał za racjonalne.

Sąd wskazał, że do zadań własnych gminy należy niewątpliwie zaspakajanie potrzeb zbiorowych wspólnoty, którą tworzą mieszkańcy gminy. Gmina powinna utrzymywać więc jakość życia mieszkańców i sukcesywnie ten standard podnosić. Interes publiczny i ład przestrzenny to oczywiście priorytety w polityce przestrzennej władz każdej gminy. Zatem regulacje planistyczne mające na celu utrzymanie i uporządkowanie ładu przestrzennego, zapewnienie ochronę zdrowia mieszkańców, utrzymanie standardów jakości ich życia oraz ochronę środowiska, wprowadzone zgodnie z regulacjami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a nadto przepisami szczególnymi, są wskazane i uprawnione.

Sąd wyjaśnił, że uwzględnianie powyższych celów, a więc zaspokajanie potrzeb mieszkańców gminy w ramach realizacji zadań własnych przez projektowanie przeznaczenia określonych terenów w planie zagospodarowania na ten cel powinno również co do zasady, ze względu właśnie na obowiązki leżące po stronie gminy, uwzględniać wykorzystanie na ten cel terenów publicznych, prywatnych zaś w niezbędnym, jak najmniejszym zakresie. Co więcej w przypadku nieruchomości prywatnych powinno wiązać się w nieodległej, realnej perspektywie z możliwością uzyskania adekwatnego do poniesionego uszczerbku odszkodowania. Taką zaś możliwość zapewnia ustalenie przeznaczenia określonego terenu, którego realizacja może być uznana za inwestycję celu publicznego zdefiniowanego w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Oceniając działania z tego etapu planistycznego (studium) Sąd stwierdził, że nie była możliwa ocena czy ustalone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczenie terenu zostało określone zgodnie z zasadą proporcjonalności.

Spółka reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. 1) art. 3 § 1, art. 133 § 1, art. 134 § 1 oraz art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2020 roku, poz. 2325 z późn. zm.) w związku z art. 2 pkt 5), art. 10 ust. 2 pkt 6) w związku z art. 9 ust. 1, 2 i 4 w związku z art. 6 ust. 1 i art. 6 ust. 2 pkt 1 i 2 w związku z art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity: Dz.U. z 2018 roku, poz. 1945 z późn. zm.), poprzez błędne uznanie, że zaskarżona uchwała Rady [...] Nr [...] z dnia [...] roku w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...], zmieniona uchwałą nr [...] z dnia [...] roku w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...], uzupełniona uchwałą nr [...] z dnia [...] roku w sprawie uzupełnienia załącznika Nr 2 do uchwały w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...], ponownie zmieniona uchwałą nr [...] z dnia [...] roku w sprawie uchwalenia zmian Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...], uchwałą nr [...] z dnia [...] roku w sprawie uchwalenia zmian Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...], uchwałą nr [...] z dnia [...] roku w sprawie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...] - etap I oraz uchwałą nr [...] z dnia [...] roku w sprawie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...] - etap II (dalej łącznie: "Uchwała" lub zamiennie "Studium") nie została podjęta z naruszeniem przepisów prawa i w warunkach wskazujących na przekroczenie władztwa planistycznego gminy, podczas, gdy doszło do bezprawnego naruszenia interesu prawnego spółki w następstwie przeznaczenia działek nr [...], [...], [...] na inwestycje celu publicznego o znaczeniu lokalnym w zakresie infrastruktury społecznej oznaczonych na rysunku Studium nr 25 jako granica rozmieszczania inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym w zakresie infrastruktury społecznej, terenów ogólnodostępnej zieleni urządzonej i sportu powszechnego oraz usług podstawowych, dróg i infrastruktury oraz poprzez uchwalenie Uchwały z naruszeniem zasad jej sporządzenia, albowiem Rozdział XVIII pkt 2.3 Uchwały, jak również pozostałe jej postanowienia nie zawierają oznaczenia (wskazania, wyartykułowania) jakichkolwiek inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym w zakresie infrastruktury społecznej, które miałaby być realizowane w obszarach planowanego rozwoju budownictwa mieszkaniowego wskazanych na Rysunku Studium Nr 25, w tym na działkach nr [...], [...], [...];
2. 2) art. 2 pkt 5), art. 10 ust. 2 pkt 6) w związku z art. 9 ust. 1, 2 i 4 w związku z art. 6 ust. 1 i art. 6 ust. 2 pkt 1 i 2 w związku z art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity: Dz.U. z 2018 roku, poz. 1945 z późn. zm.) w związku z art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz.U. z 2018 roku, poz. 2204 z późn. zm.) w związku z art. 140 Kodeksu cywilnego poprzez ich błędną wykładnię, skutkującą błędnym uznaniem, że w Studium określa się obszary, na których rozmieszczane będą inwestycje celu publicznego o znaczeniu lokalnym, a przepis art. 10 ust. 2 pkt 6) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie obliguje do określenia w Studium ani rodzajów inwestycji celu publicznego, ani ich lokalizacji, podczas, gdy art. 10 ust. 2 pkt 6) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu wskazuje wprost, że w studium określa się obszary, na których rozmieszczone będą inwestycje celu publicznego o znaczeniu lokalnym,
3. 3) art. 2 pkt 5), art. 10 ust. 2 pkt 6) w związku z art. 9 ust. 1, 2 i 4 w związku z art. 6 ust. 1 i art. 6 ust. 2 pkt 1 i 2 w związku z art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity: Dz.U. z 2018 roku, poz. 1945 z późn. zm.) w związku z art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz.U. z 2018 roku, poz. 2204 z późn. zm.) w związku z art. 140 Kodeksu cywilnego poprzez ich błędną wykładnię, skutkującą błędnym uznaniem, że rozmieszczenie na nieruchomościach skarżącej spółki inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym z zakresu infrastruktury społecznej nie pogorszyło sytuacji prawnej spółki, bowiem obszar, w którym usytuowane są działki, do których tytuł prawny posiada spółka oznaczony jest na rysunku Studium symbolem M1.20, podczas, gdy doszło do bezprawnego naruszenia interesu prawnego spółki w następstwie przeznaczenia działek nr [...], [...], [...] na inwestycje celu publicznego o znaczeniu lokalnym w zakresie infrastruktury społecznej oznaczonych na rysunku Studium nr 25 jako granica rozmieszczania inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym w zakresie infrastruktury społecznej, terenów ogólnodostępnej zieleni urządzonej i sportu powszechnego oraz usług podstawowych, dróg i infrastruktury oraz poprzez uchwalenie Uchwały z naruszeniem zasad jej sporządzenia, albowiem infrastruktura społeczna, zieleń urządzona, sport powszechny, usługi podstawowe, drogi, czy infrastruktura nie są celami publicznym w rozumieniu art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, co, z jednej strony, uniemożliwia ich zagospodarowanie przez skarżącą i korzystanie z nich z wyłączeniem innych osób naruszając istotę prawa własności oraz, z drugiej strony, uniemożliwia ich wywłaszczenie,
4. 4) art. 2 pkt 5), art. 10 ust. 2 pkt 6) w związku z art. 9 ust. 1, 2 i 4 w związku z art. 6 ust. 1 i art. 6 ust. 2 pkt 1 i 2 w związku z art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity: Dz.U. z 2018 roku, poz. 1945 z późn. zm.) w związku z § 4 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 18 kwietnia 2004 roku w sprawie projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2004 roku, Nr 118, poz. 1233) w związku z art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz.U. z 2018 roku, poz. 2204 z późn. zm.), poprzez ich błędną wykładnię, skutkującą błędnym uznaniem, że nie jest słuszne stanowisko, że skoro na Rysunku nr 25 wskazano wyraźnie jako obszary rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o charakterze lokalnym tylko tereny planowanego rozwoju budownictwa mieszkaniowego, o znaczone kolorem brązowym, to inne tereny nie stanowią obszarów, w których przewidywane jest rozmieszczenie takich inwestycji, mimo, że na rysunku tym wskazano granice rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym, które stanowią granice miasta, podczas, gdy:
5. • przeznaczenie całego obszaru W. (Rysunek Studium nr 25) na inwestycje celu publicznego o znaczeniu lokalnym w zakresie infrastruktury społecznej nie jest tożsame z jednoznacznym określeniem celów publicznych, których katalog ma charakter zamknięty i nie może być rozszerzany,
6. • "inwestycje celu publicznego o znaczeniu lokalnym w zakresie infrastruktury społecznej" nie stanowią celu publicznego w rozumieniu art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami,
7. 5) art. 2 pkt 5), art. 10 ust. 2 pkt 6) w związku z art. 9 ust. 1, 2 i 4 w związku z art. 6 ust. 1 i art. 6 ust. 2 pkt 1 i 2 w związku z art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity: Dz.U. z 2018 roku, poz. 1945 z późn. zm.) w związku z § 4 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 18 kwietnia 2004 roku w sprawie projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2004 roku, Nr 118, poz. 1233) w związku z art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz.U. z 2018 roku, poz. 2204 z późn. zm.), poprzez ich błędną wykładnię, skutkującą błędnym uznaniem, że zasadny jest wniosek, że z części tekstowej Studium w jego pierwotnym brzmieniu wynikało ustalenie, z którego można byłoby wyprowadzić wniosek o dopuszczalności lokalizowania inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym z zakresu infrastruktury społecznej w obszarze, w którym położone są działki skarżącej spółki, podczas, gdy:
8. • z rozdziału XVIII pkt 2 ppkt 2.3 Studium jednoznacznie przed zmianą wynikało, że inwestycje celu publicznego o znaczeniu lokalnym w zakresie infrastruktury społecznej rozmieszczone zostaną w obszarach planowanego rozwoju budownictwa mieszkaniowego, które zostały wskazane na Rysunku Studium nr 25,
9. • w pierwotnym brzmieniu inwestycje celu publicznego o znaczeniu lokalnym w zakresie infrastruktury społecznej nie mogły zostać rozmieszczone poza obszarami planowanego rozwoju budownictwa mieszkaniowego, które oznaczone zostały na Rysunku Studium nr 25 kolorem brązowym,
10. 6) art. 1 ust. 2 pkt 1), 2), 6), 7), 9), 12), ust. 3, art. 2 pkt 5), art. 10 ust. 1 pkt 1), 2), 7), 8), art. 10 ust. 2 pkt 6), art. 9 ust. 1, 2 i 4, art. 6 ust. 1 i art. 6 ust. 2 pkt 1 i 2, art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity: Dz.U. z 2018 roku, poz. 1945 z późn. zm.), poprzez ich błędną wykładnię, skutkującą błędnym uznaniem, że wskazanie aktualnie na Rysunku Studium nr 25 obszaru W. jako granic rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym nie jest sprzeczne z wymogami wynikającymi z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, podczas, gdy uchwalono Uchwałę z naruszeniem zasad i trybu jej sporządzenia, tj. poprzez:
11. a) oznaczenie na Rysunku Studium nr 25 całej W. jako obszaru (granicy) rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym w zakresie infrastruktury społecznej,
12. b) brak zgodności na Rysunku nr 25 oznaczonych kolorem brązowym obszarów planowanego rozwoju budownictwa mieszkaniowego, na których będą rozmieszczone inwestycje celu publicznego o znaczeniu lokalnym w zakresie infrastruktury społecznej z późniejszym oznaczeniem całej W. jako obszaru (granicy) rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym w zakresie infrastruktury społecznej,
13. c) wprowadzenie w rozdziale XVIII pkt 2.3 Studium zwrotu "w szczególności" skutkującego możliwością ulokowania inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym w zakresie infrastruktury społecznej również poza wskazanymi obszarami planowanego rozwoju budownictwa mieszkaniowego oznaczonymi kolorem brązowym na Rysunku nr 25;
14. 7) art. 2 pkt 5), art. 9 ust. 4 oraz art. 10 ust. 2 pkt 6) ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity: Dz.U. z 2018 roku, poz. 1945 z późn. zm.) oraz art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz.U. z 2018 roku, poz. 2204 z późn. zm.), poprzez ich błędną wykładnię, skutkującą błędnym uznaniem, że konkretyzacja przeznaczenia w Studium terenów na inwestycję celu publicznego nastąpi na etapie opracowania miejscowego plan zagospodarowania przestrzennego, zaś we wskazanym zakresie mieszczą się cele publiczne wynikające z art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem teren zieleni urządzonej to może być park, a w ramach infrastruktury społecznej szkoły państwowe lub publiczne, podczas, gdy:
15. • cel publiczny nie zależy od uznania organu,
16. • nie każde zamierzenie, którego rezultat dałoby się nawet zakwalifikować jako "dotyczący ogółu, służący ogółowi ludzi, przeznaczony, dostępny dla wszystkich; ogólny, powszechny, społeczny, nieprywatny" może być uznane za cel publiczny w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami, lecz tylko taki, który mieści się w katalogu celów publicznych zawartym w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami lub został w innej ustawie uznany za cel publiczny, władztwo planistyczne nie może polegać na zupełnej swobodzie i dowolności w planowaniu co do przeznaczenia terenu, a każda ingerencja w sferę prawa własności winna pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla których ustanawia się określone ograniczenia,
17. 8) art. 2 pkt 5), art. 9 ust. 4 oraz art. 10 ust. 2 pkt 6) ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity: Dz.U. z 2018 roku, poz. 1945 z późn. zm.) oraz art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz.U. z 2018 roku, poz. 2204 z późn. zm.), poprzez ich błędną wykładnię, skutkującą błędnym uznaniem, że dla określenia, w których obszarach gminy tego typu inwestycje będą rozmieszczane i dla późniejszej konkretyzacji tych ustaleń w miejscowych planach wystarczające było wskazanie zagadnień, pojęć, z którymi inwestycje mają być związane, podczas, gdy:
18. • w Studium winny zostać wskazane precyzyjnie cele publiczne zgodne z art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie zaś "zagadnienia", czy "pojęcia", które nie są zawarte w katalogu celów publicznych zawartym w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami lub został w innej ustawie uznany za cel publiczny,
19. • "zagadnienia", czy "pojęcia", które nie mieszczą się w katalogu celów publicznych zawartym w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami lub w innej ustawie uznane za cel publiczny, nie mogą stanowić podstawy do przeznaczenia terenu na inwestycje celu publicznego.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie skargi Spółki poprzez stwierdzenie, że zaskarżona uchwała została w części wydana z naruszeniem prawa, tj. w zakresie Rozdziału XIII Lit. A. Pkt 3, Rozdziału XVIII Pkt 2.3, Rysunku nr 25 w części dotyczącej oznaczenia obszarów planowanego rozwoju budownictwa mieszkaniowego, na których będą rozmieszczane inwestycje celu publicznego o znaczeniu lokalnym w zakresie infrastruktury społecznej, terenów ogólnodostępnej zieleni urządzonej i sportu powszechnego oraz usług podstawowych, dróg i infrastruktury w szczególności: oświaty, zdrowia, kultury, sportu i rekreacji, usług podstawowych, dróg lokalnych, infrastruktury inżynieryjnej, Rysunku nr 25 w części dotyczącej oznaczenia granicy rozmieszczania inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym w zakresie infrastruktury społecznej, terenów ogólnodostępnej zieleni urządzonej i sportu powszechnego oraz usług podstawowych, dróg i infrastruktury.

Ewentualnie w zakresie Rozdziału XIII Lit. A. Pkt 3 w części dotyczącej słów "na obszarze [...]", "terenów ogólnodostępnej zieleni urządzonej i sportu powszechnego oraz usług podstawowych", "w szczególności", "wskazanych na rysunku 25". "Na terenach, gdzie stan zainwestowania uniemożliwia spełnienie wymaganych standardów dopuszcza się utrzymanie istniejącego wyposażenia w infrastrukturę społeczną, tereny ogólnodostępnej zieleni urządzonej i sportu powszechnego oraz usługi podstawowe."; Rozdziału XVIII Pkt 2.3 w części dotyczącej słów "w szczególności", "które zostały wskazane", Rysunku nr 25 w części dotyczącej oznaczenia granicy rozmieszczania inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym w zakresie infrastruktury społecznej, terenów ogólnodostępnej zieleni urządzonej i sportu powszechnego oraz usług podstawowych, dróg i infrastruktury.

Ponadto domaga się zasądzenia kosztów postępowania sądowego według norm prawem przepisanych wraz z kosztami zastępstwa procesowego oraz rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawione zostały argumenty mające, zdaniem skarżącej kasacyjnie Spółki, potwierdzać zasadność podniesionych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez L. Sp. z o.o. Sp.k. z siedzibą w W. nie miała usprawiedliwionych podstaw.

W ocenie NSA, Sąd I instancji nie dopuścił się naruszenia przepisów prawa wskazanych w zarzucie 1) skargi kasacyjnej bowiem zasadnie uznał, że Rada Miasta uchwalając studium nie dopuściła się przekroczenia granic władztwa planistycznego gminy przeznaczając obszar, gdzie zlokalizowane są działki skarżącej oprócz pod budownictwo mieszkaniowe także pod rozmieszczenie inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym w zakresie infrastruktury społecznej, terenów ogólnodostępnej zieleni urządzonej i sportu powszechnego oraz usług podstawowych, dróg i infrastruktury.

Budownictwo mieszkaniowe samo w sobie nie realizuje zasady ładu przestrzennego gdy nie jest połączone w tkance miejskiej z pozostałą infrastrukturą. Wskazane w studium kierunki zagospodarowania pod inwestycje celu publicznego o znaczeniu lokalnym w zakresie infrastruktury społecznej, terenów ogólnodostępnej zieleni urządzonej i sportu powszechnego oraz usług podstawowych, dróg i infrastruktury jest, zdaniem NSA, zabiegiem służącym uzupełnieniu miejskiej zabudowy mieszkaniowej o pozostałą infrastrukturę, która sprawi, że zaspokojone zostaną podstawowe potrzeby społeczności lokalnej w zakresie dostępu do różnorodnej infrastruktury polepszające jej warunki egzystencji.

Jednocześnie doprowadzi to do zachowania ładu przestrzennego przejawiającego się w różnorodności występującej obok siebie zabudowy o różnej funkcji służącej lokalnej społeczności. W obecnych czasach nie spełnia wymagań społecznych jedynie powstanie miejsc do zamieszkania. Zabudowa mieszkaniowa powinna być miejscem, z którego będzie łatwy dostęp do infrastruktury drogowej, podstawowych usług i handlu, instytucji kulturowych i oświatowych, ochrony zdrowia i ochrony środowiska. Zatem wprowadzone w Studium współwystępowanie zabudowy mieszkaniowej i tzw. infrastruktury społecznej realizowanej pod szyldem inwestycji celu publicznego uznać należy za zagwarantowanie lokalnej społeczności coraz lepszych warunków życia i nie stanowi o przekroczeniu granic władztwa planistycznego Gminy.

W ocenie NSA, Sąd I instancji nie dopuścił się naruszenia przepisów wskazanych w zarzucie pkt 1 skargi kasacyjnej poprzez brak stwierdzenia naruszenia zasad sporządzenia Studium gdy Rozdział XVIII pkt 2.3 Uchwały, jak również pozostałe jej postanowienia nie zawierają oznaczenia (wskazania, wyartykułowania) jakichkolwiek inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym w zakresie infrastruktury społecznej, które miałaby być realizowane w obszarach planowanego rozwoju budownictwa mieszkaniowego wskazanych na Rysunku Studium Nr 25, w tym na działkach nr [...], [...], [...].

Jak słusznie zauważył Sąd I instancji Studium określa kierunki i uwarunkowania zagospodarowania dla danego obszaru posługując się dużym stopniem ogólności swoich postanowień. Zatem formułując swoje postanowienia nie wskazuje jakie konkretnie inwestycje celu publicznego o znaczeniu lokalnym w zakresie infrastruktury społecznej mają powstać w przyszłości na danym obszarze czy konkretnej działce. Wskazuje jedynie dopuszczalny kierunek zmian określając wyłącznie rodzaj zagospodarowania. Oczekiwanie Spółki, że w Studium miałyby znaleźć się określone inwestycje przewidziane na terenie jej działek jest niezgodne z charakterem Studium, które na dużym poziomie ogólności formułuje sposób zagospodarowania danego terenu. Precyzyjne oznaczenie przeznaczenia terenu pod danego rodzaju inwestycje jest właściwe postanowieniom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Naczelny Sąd Administracyjny, odnosząc się do zarzutu z pkt 2 skargi kasacyjnej podziela stanowisko Sądu I instancji, że art. 10 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. wskazując na konieczność wskazania w Studium obszarów, na których rozmieszczone będą inwestycje celu publicznego o znaczeniu lokalnym, nie obliguje do określenia w nim ani rodzajów inwestycji celu publicznego, ani ich lokalizacji. Zadaniem gminy jest określenie obszarów, na których takie inwestycje będą rozmieszczane i takie w kontrolowanej uchwale zostały wskazane na rysunku nr 25. Wielkość gminy nie ma tu znaczenia zatem i w przypadku [...] obowiązek sprowadzał się jedynie do wskazania obszarów o danym kierunku zagospodarowania, co zostało spełnione. Wobec tego sformułowany zarzut uznać należało za niezasadny.

Nie jest trafny zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów wskazanych w pkt 3 zarzutów skargi kasacyjnej. Zdaniem NSA, nie doszło do bezprawnego naruszenia interesu prawnego skarżącej kasacyjnie Spółki poprzez przeznaczenie działek nr [...], [...], [...] na inwestycje celu publicznego o znaczeniu lokalnym w zakresie infrastruktury społecznej oznaczonych na rysunku Studium nr 25 jako granica rozmieszczania inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym w zakresie infrastruktury społecznej, terenów ogólnodostępnej zieleni urządzonej i sportu powszechnego oraz usług podstawowych, dróg i infrastruktury.

Skoro z rysunku nr 25 Studium wynika przeznaczenie terenów oznaczonych kolorem brązowym pod rozwój budownictwa mieszkaniowego, a jednocześnie na tym samym rysunku oznaczono granice rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym, które stanowią granice miasta W., to uznać należało, że zagospodarowanie dopuszczalne na obszarze M1.20, gdzie znajdują się działki skarżącej kasacyjnie, to budownictwo mieszkaniowe a także traktowane na równi z nim inwestycje celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej. Potwierdza to nie tylko rysunek 25 ale skorelowane z nim zapisy części tekstowej rozdziału XVIII pkt 2 ppkt 2.3, rozdziału XII część A pkt 2 i rozdziału XIII A pkt 3 Studium. Rozmieszczenie inwestycji celu publicznego w zakresie infrastruktury społecznej zostało doprecyzowane w uchwale o zmianie Studium z 2014 r. jednak już pierwotnie w rozdziale XII część A pkt istniał zapis, że w obszarze M1.20 mogą być w równym (priorytetowym stopniu) rozmieszczone inwestycje celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej.

Zmiana w zapisach Studium zarówno w rozdz. XII, jak też zwłaszcza w rozdz. XIII A pkt 3 i rozdz. XVIII pkt 2 ppkt 2.3, w których uszczegółowiono dotychczasowe ustalenia poprzez wskazanie, że zarówno standardy dotyczące inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym, jak też zasady rozmieszczania tych inwestycji dotyczą obszaru [...], a w szczególności obszarów planowanego rozwoju budownictwa mieszkaniowego wskazanych na rysunku 25, nie zmieniła sytuacji prawnej Spółki w stosunku do sytuacji określonej w poprzednim Studium.

Zlikwidowane zostały wątpliwości jakie mogły budzić wcześniejsze zapisy studium w zestawieniu z ustaleniami wynikającymi z rozdz. XII część A pkt 2 Studium dotyczącymi planowanych kierunków zagospodarowania dla obszarów oznaczonych symbolem M1.20. Po zmianie Studium stało się jasne, że dopuszczalne jest przeznaczenie tych obszarów dla lokalizowania w równym stopniu inwestycji mieszkaniowych, jak też dla celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej.

Podzielić należy stanowisko Sądu I instancji, że ustalenia zawarte w rozdz. XIII A pkt 3 i rozdz. XVIII pkt 2 ppkt 2.3 wprost wskazywały na obszary planowanego rozwoju budownictwa mieszkaniowego, których rozmieszczenie wskazano na Rysunku Studium Nr 25. Jednak jednocześnie w tej samej części rozdz. XVIII zawarto ustalenie, że zasady rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym z zakresu infrastruktury społecznej określono w rozdziale XIII i XII.

Niezasadne jest oczekiwanie skarżącej kasacyjnie, że skoro studium cały obszar W. przeznacza na inwestycje celu publicznego w zakresie infrastruktury społecznej, to powinno jednoznacznie określić jakie cele publiczne będą tam realizowane by można było stwierdzić czy są one zbieżne z ich katalogiem z art. 6 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r, poz. 2204 ze zm.).

Słusznie zauważa Sąd I instancji, że w Studium obszar M1.20, na którym położone są działki skarżącej został określony jako obszar dla lokalizowania funkcji mieszkaniowej i niezbędnych inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej, terenów ogólnodostępnej zieleni urządzonej i sportu powszechnego, oraz usług podstawowych dróg i infrastruktury. Studium wskazało więc jedynie zakres inwestycji celu publicznego, które w tym obszarze mogą być lokalizowane na równi z funkcją mieszkaniową, a więc słusznie nie dokonywano konkretyzacji inwestycji celu publicznego. Konkretyzacja przeznaczenia terenów położonych w tym obszarze na inwestycję celu publicznego nastąpi na etapie opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wskazany zakres inwestycji zawiera w sobie cele publiczne wynikające z art. 6 u.g.n. bowiem w ramach terenu zieleni urządzonej może to być park (art. 6 pkt 9c), w ramach sportu powszechnego publiczne obiekty sportowe (art. 6 pkt 6), a w ramach infrastruktury społecznej szkoły publiczne, państwowe lub samorządowe instytucje kultury, publiczne obiekty ochrony zdrowia, przedszkoli, domów opieki społecznej, placówek opiekuńczo-wychowawczych (art. 6 pkt 6). W rozdz. XIII A pkt 3 Studium określono standardy rozmieszczania inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej rozumianej jako obiekty przedszkoli, szkół, żłobków, przychodni publicznych, domów opieki społecznej, szpitali, pogotowia noclegowni, domów i ośrodków kultury, bibliotek. Z powyższego wynika, że Studium w swoim ogólnym sformułowaniu inwestycji celu publicznego o charakterze lokalnym w zakresie infrastruktury społecznej pozostawiło możliwość realizacji szerokiego rodzaju inwestycji celu publicznego wskazanych w art. 6 u.g.n.

Chybiony jest także zarzut z pkt 4 skargi kasacyjnej bowiem w rozdziale XVIII pkt 2 pkt 2.3 jest zdanie drugie, które stanowi, że zasady rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym z zakresu infrastruktury społecznej określono w rozdziale XIII i XII. W rozdziale XII część A pkt 2 zawarto ustalenie, że w obszarze M1.20 mogą być w równym (priorytetowym stopniu) rozmieszczone inwestycje celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej. Zatem nie sposób zarzucić, że pierwotny tekst Studium nie dopuszczał lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej na działkach Spółki. Ustalenia tej części tekstu Studium od początku znajdowały odzwierciedlenie na rysunku Nr 14, na którym zaznaczono obszary M1, w tym obszar M1.20. Pierwotnie lokalizacja inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym z zakresu infrastruktury społecznej była możliwa na terenach rozwoju budownictwa mieszkaniowego a zatem również na działkach skarżącej.

Wbrew zarzutowi z pkt 6 skargi kasacyjnej wskazanie w aktualnie obowiązującym Studium na rysunku Nr 25 obszaru W. jako granic rozmieszczania inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym nie było sprzeczne z wymogiem wynikającym z art. 9 ust. 2 ustawy p.z.p. Jak stanowi ten przepis studium sporządza się dla obszaru w granicach administracyjnych gminy. Obszary rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym znajdują się w granicach gminy, a w szczególności są nimi obszary planowanego rozwoju budownictwa mieszkaniowego oznaczone kolorem brązowym (rysunek nr 25). Obszary planowanego rozwoju budownictwa mieszkaniowego także mieszczą się w granicach gminy. Nie łamie zasad i trybu sporządzenia Studium to, że obszar całej gminy ([...]) obejmują ustalenia odnośnie rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym w zakresie infrastruktury społecznej. Jeśli inwestycje celu publicznego o znaczeniu lokalnym w zakresie infrastruktury społecznej są przewidziane na terenie całej W., to nie ma znaczenia rozbieżność z pierwotnym obszarem przeznaczonym tylko pod rozwój zabudowy mieszkaniowej bowiem nadal odnoszą się do terenu gminy, dla której sporządzane było studium.

Użycie w Studium zmienionym uchwałą nr [...] z [...] w rozdziale XVIII pkt 2.3. sformułowania "w szczególności w obszarach planowanego rozwoju budownictwa mieszkaniowego" w stosunku do możliwości lokowania inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym w zakresie infrastruktury społecznej spowodowało rozszerzenie możliwości takiego zagospodarowania terenu poza tereny budownictwa mieszkaniowego ale nadal odnosiło się do obszaru w granicach gminy zatem było dopuszczalne.

Zarzut sformułowany w pkt 7 skargi kasacyjnej należało uznać za bezpodstawny bowiem w istocie konkretyzacja przeznaczenia terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Można wówczas oczekiwać, że nastąpi jednoznaczne wskazanie konkretnego rodzaju inwestycji celu publicznego możliwej do realizacji na danej działce. Wówczas kontrolując zgodność planu ze studium można poddać ocenie przeznaczenie danej działki pod wskazaną w planie inwestycję pod kątem tego czy mieści się ona w zakresie inwestycji celu publicznego wskazanych w art. 6 u.g.n. W przypadku oceny negatywnej będą podstawy do zakwestionowania i stwierdzenia nieważności planu w takim zakresie. Na obecnym etapie wystarczające jest ogólne stwierdzenie, że Studium określa zagospodarowanie pod inwestycję celu publicznego o znaczeniu lokalnym w zakresie infrastruktury społecznej.

Nie można dopatrywać się w tym dowolności, gdyż takie przeznaczenie ma swoje uzasadnienie. Za możliwością realizacji wspomnianych inwestycji przemawia budowanie na terenie miasta wszelkiej niezbędnej infrastruktury o znaczeniu lokalnym odpowiadającej dynamicznie zmieniającym się potrzebom mieszkańców i miasta.

Zarzut z pkt 8 skargi kasacyjnej wskazujący na naruszenie zasad i trybu sporządzenia Studium poprzez oznaczenie na rysunku Studium nr 25 całej W. jako obszaru rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym w zakresie infrastruktury społecznej jest chybiony bowiem jak już wcześniej wskazano art. 9 ust. u.p.z.p. stanowi, że Studium sporządza się dla obszaru w granicach administracyjnych gminy. Skoro tak to objęcie tego rodzaju inwestycjami obszaru całej W. wskazanego na rysunku Studium nr 25 było dopuszczalne, gdyż dotyczy całej W. jako gminy w jej granicach administracyjnych.

Zarzucany brak zgodności rysunku nr 25 pierwotnej wersji Studium z 2006 r. z oznaczeniem obszarów planowanego budownictwa mieszkaniowego, na których będą rozmieszczone inwestycje celu publicznego o znaczeniu lokalnym w zakresie infrastruktury społecznej z rysunkiem nr 25 Studium po zmianie z 2014 r. gdzie wskazane inwestycje przewidziane są na terenie całej W. jest zrozumiały i nie narusza przepisów u.p.z.p.. Zmiana rysunku nr 25 polegała na tym, że naniesiono na mapę W. w przebiegu jej granic oznaczenie podwójną linią fioletową wypełnioną przecinającymi się, skośnymi liniami koloru czarnego, które ma wskazywać na objęcie całego obszaru W. rozmieszczeniem inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym w zakresie infrastruktury społecznej, terenów ogólnodostępnej zieleni urządzonej i sportu powszechnego oraz usług podstawowych dróg i infrastruktury. Zmiana ta nie może pokrywać się z poprzednimi obszarami rozwoju budownictwa mieszkaniowego (kolor brązowy) skoro w Studium zapisano możliwość lokalizowania ww. inwestycji na całym obszarze W. w jej granicach.

Zapis w rozdziale XVIII pkt 2.3 zmienionego w 2014 r. Studium poprzez użycie słowa "w szczególności" jest wyrazem woli Gminy rozszerzenia możliwości lokalizowania inwestycji celu publicznego poza dotychczasowym obszarem rozwoju budownictwa mieszkaniowego. Skoro wolą Gminy było poszerzenie obszaru dla rozmieszczenia tego rodzaju inwestycji, to użycie tego słowa było uzasadnione. Nie doszło tym samym do przekroczenia granic swobody planistycznej gminy.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.