Uzasadnienie
\II OSK 3209/14
Wyrokiem z dnia 10 września 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę G. G. (wcześniej O.), J. G. i Z. G. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] marca 2014 r. w przedmiocie umorzenia postępowania.
W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne.
Decyzją z dnia [...] marca 2014 r. Minister Środowiska umorzył postępowanie wszczęte na wniosek G. G., J. G. i Z. G. o stwierdzenie nieważności dwóch decyzji Wydziału Architektury, Nadzoru Budowlanego i Geodezji Prezydium Rady Narodowej W.:
1/ z dnia [...] listopada 1969 r., znak [...], 2/ z dnia [...] lutego 1971 r. nr [...], znak [...].
Pierwszą z tych decyzji uchylono decyzję Nr [...] tego organu z dnia [...] grudnia 1964 r. w sprawie pasów izolacyjnych w rejonie M. wokół istniejącej H., w części dotyczącej określonego terenu, a drugą uzupełniono decyzję Nr [...], powiększając teren przeznaczony pod pasy izolacyjne. Decyzje te wydano na podstawie art. 30 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 7, poz.
47) oraz przepisów rozdziału III zarządzenia Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 8 sierpnia 1961 r. w sprawie ustalania lokalizacji szczegółowej inwestycji budowlanych i stref ochronnych oraz wyrażania zgody na zmianę sposobu wykorzystania terenu (M.P. Nr 62, poz. 268).
We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy G. G., J. G. i Z. G. podnieśli, że są stronami w rozumieniu art. 28 k.p.a. w postępowaniu o stwierdzenie nieważności ww. dwóch decyzji, ponieważ sukcesja uniwersalna, jaka następuje w ramach dziedziczenia, prowadzi do pełnego przeniesienia praw i obowiązków poprzednika prawnego na sukcesorów. Ich interes prawny został naruszony przez wywłaszczenie na podstawie nieważnych decyzji. Nieważność tych decyzji wynika z faktu, że dokonywały zmian w wygasłej decyzji Nr [...], która obejmowała wywłaszczoną nieruchomość. Decyzje zmieniające wiązały się zatem z nieruchomością wnioskodawców, bez względu na to, czy obejmowały bezpośrednio tę nieruchomość, czy nie. Skoro zaś umowa zawarta w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1961 r. Nr 18, poz.
94) nie jest decyzją, to nie może być stwierdzona jej nieważność, co oznacza, że wnioskodawcy mają interes prawny w domaganiu się stwierdzenia nieważności decyzji stanowiących podstawę umowy wywłaszczeniowej.
Decyzją z dnia [...] marca 2014 r. Minister Środowiska utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] marca 2014 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r., wydanym na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności cytowanych na wstępie dwóch decyzji, a następnie utrzymał w mocy swoje pierwotne rozstrzygnięcie postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013 r.
Prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 października 2013 r., IV SA/Wa 1274/13, ww. postanowienia zostały uchylone. W ocenie Sądu, ustalenie czy G. G., J. G. i Z. G. mają interes prawny w żądaniu stwierdzenia nieważności dwóch decyzji Wydziału Architektury, Nadzoru Budowlanego i Geodezji Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] listopada 1969 r. oraz z dnia [...] lutego 1971 r., które zmieniły zakres terytorialny pasów izolacyjnych wokół istniejącej H., czyli strefy ochronnej ustanowionej przez ten organ decyzją Nr [...] z dnia [...] grudnia 1964 r., wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w pewnym zakresie, co powinno nastąpić po wszczęciu postępowania.
Organ ustalił, że R. G. nabył własność nieruchomości przy ul. N. - działki nr [...] i [...] z obrębu [...] o łącznej powierzchni 0,9285 ha - na podstawie aktu własności ziemi nr [...] wydanego przez Wydział Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej W. w dniu [...] czerwca 1972 r., a następnie sprzedał tę nieruchomość Skarbowi Państwa (P.P. H.), na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Umowę wywłaszczeniową zawarto aktem notarialnym z dnia [...] lutego 1973 r.
Organ wskazał, że postępowanie nie dotyczy stwierdzenia nieważności decyzji Nr [...], przywołanej w akcie notarialnym z dnia [...] lutego 1973 r., ale dwóch decyzji, które ją zmieniały. Wnioskodawcy są zainteresowani stwierdzeniem nieważności tych dwóch decyzji, ponieważ ma to potwierdzić fakt, że doszło do naruszenia prawa przy wywłaszczeniu w związku z lokalizacją strefy ochronnej ustaloną decyzją, która w ich opinii wcześniej wygasła. Tymczasem w wyroku z dnia 17 października 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że Minister Środowiska powinien zbadać, na podstawie map Nr [...] i Nr [...], stanowiących odpowiednio załączniki do decyzji z dnia [...] listopada 1969 r. oraz z dnia [...] lutego 1971 r., czy któraś z tych decyzji dotyczy działek R. G. Jeżeli na to pytanie organ uzyska odpowiedź twierdzącą, będzie to oznaczało, że spadkobiercy mają interes prawny w żądaniu zbadania legalności tej decyzji, która rozstrzyga o przedmiotowych działkach - bądź włącza je do strefy ochronnej, bądź wyłącza. W przeciwnym razie opinia organu o braku interesu prawnego skarżących będzie uzasadniona.
Stosując się do wskazania Sądu organ ustalił, że żadna z decyzji, które obejmuje wniosek o stwierdzenie nieważności, nie rozstrzyga o działkach gruntu nr [...] i [...] z obrębu [...] o łącznej powierzchni 0,9285 ha, znajdujących się przy ul. N. Decyzją z dnia [...] listopada 1969 r. uchylono decyzję Nr [...] z dnia [...] grudnia 1964 r. w określonej części, wyłączając z terenu przeznaczonego na urządzenie pasów izolacyjnych teren o powierzchni ok. 1,2 ha, położony przy ul. Wólczyńskiej, oznaczony literami a, b, d, c na mapie Nr [...]. Ten wyłączony teren znajduje się w innym rejonie niż ul. N.. Skoro działki R. G. pozostały w strefie ochronnej, to nie weszły w skład terenów o łącznej powierzchni ok. 50,3 ha przedstawionych na mapie Nr [...], włączonych do strefy decyzją z dnia [...] lutego 1971 r. Fakt, że żadna z kwestionowanych przez wnioskodawców decyzji nie dotyczy działek gruntu nr [...] i [...] z obrębu [...] przy ul N., nie stanowi kwestii spornej.
Na decyzję ostateczną skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli G. G., J. G., Z. G..
Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że rozpoznając niniejszą sprawę organ związany był wykładnią dokonaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 17 października 2013 r., IV SA/Wa 1274/13. Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania, w myśl art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a, wiążą zarówno Sąd jak i orzekające w sprawie organy,
W ww. wyroku Sąd wskazał, że organ powinien zbadać, czy któraś z kwestionowanych decyzji dotyczyła działek R. G. Jeżeli na to pytanie organ uzyska odpowiedź twierdzącą wówczas będzie to oznaczało, że spadkobiercy mają interes prawny w żądaniu zbadania legalności tej decyzji, która rozstrzyga o spornych działkach. Jeżeli natomiast decyzje te nie dotyczą działek nr [...] i [...] z obrębu [...] o łącznej powierzchni 0,9285 ha, wówczas opinia organu o braku interesu prawnego skarżących w tym postępowaniu będzie w pełni uzasadniona.
Sąd Wojewódzki stwierdził, że powyższe rozstrzygnięcie Sądu wyznaczało w sposób precyzyjny zakres ustaleń, jakie winien był poczynić orzekający w sprawie organ.
Wobec ustalenia, że kwestionowane we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzje nie dotyczą działek nr [...] i [...] z obrębu [...], zasadne i zgodne z wytycznymi Sądu było stanowisko organu o braku interesu prawnego skarżących w tym postępowaniu.
Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 września 2014 r. skargę kasacyjną wnieśli G. G., J. G. i Z. G.. Zaskarżając wyrok w całości zarzucili mu naruszenie przepisów prawa procesowego:
1/ art. 138 § 1 pkt 1 i art. 61a k.p.a., poprzez jego niewłaściwą interpretację, że nie zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zaskarżonych decyzji;
2/ art. 28 k.p.a., poprzez jego niewłaściwą interpretację i niezgodne z prawem uznanie, że skarżący nie posiadają przymiotu strony w niniejszym postępowaniu;
3/ art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez sporządzenie uzasadnienia niepełnego, pominięcie lub nieodniesienie się do niektórych zarzutów, oraz zawarcie stwierdzeń wewnętrznie sprzecznych.
Wskazując na powyższe naruszenia autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie sprawy, a także o zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że poprzednik prawny wnioskodawców dokonał przymusowej sprzedaży nieruchomości na mocy aktu notarialnego z dnia [...] lutego 1973 r., w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Jego nieruchomość przeznaczona była, w oparciu o decyzję o lokalizacji szczegółowej Nr [...], na przyłączenie do pasa izolacyjnego H.. W dacie podpisania umowy decyzja ta wygasła, a następnie została uzupełniona decyzjami, których stwierdzenia nieważności domagają się wnioskodawcy. W ich ocenie wywłaszczenie (w drodze umownej) nastąpiło w oparciu o decyzję nieistniejącą w obrocie prawnym, co czyni nieważną procedurę opisaną w art. 6 ustawy wywłaszczeniowej. Stwierdzenie tego faktu (nieważności opisanych wyżej decyzji), przekłada się w bezpośredni sposób na interes prawny skarżących, bowiem otwiera im drogę sądową w postępowaniu cywilnym, jak i drogę postępowania administracyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Podstawową kwestią, determinującą wynik niniejszej sprawy, jest fakt, że wydając zaskarżony wyrok Sąd I instancji związany był oceną prawną wyrażoną w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 października 2013 r., IV SA/Wa 1274/13. Dlatego też bez znaczenia pozostają zarzuty sformułowane skardze kasacyjnej. Zarzuty te odnoszą się bowiem do okoliczności, które zostały już rozstrzygnięte w ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Sąd odniósł się tam bowiem w szczegółowy sposób do kwestii, czy skarżący posiadają interes prawny do kwestionowania w postępowaniu nieważnościowym dwóch decyzji Wydziału Architektury, Nadzoru Budowlanego i Geodezji Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] listopada 1969 r. oraz z dnia [...] lutego 1971 r., które zmieniły zakres terytorialny pasów izolacyjnych wokół istniejącej H., czyli strefy ochronnej ustanowionej przez ten organ decyzją Nr [...] z dnia [...] grudnia 1964 r.
W wyroku tym Wojewódzki Sąd Administracyjny wprost stwierdził, że jeśli organ, po przeprowadzeniu dokładnej analizy załączników graficznych do kwestionowanych decyzji, ustali, że któraś z tych decyzji dotyczyła działek R. G. (poprzednika prawnego skarżących), to będzie to oznaczało, że spadkobiercy mają interes prawny w żądaniu zbadania legalności decyzji, która rozstrzyga o spornych działkach – włączając do strefy ochronnej bądź wyłączając. Jeżeli natomiast decyzje te nie dotyczą działek nr [...] i [...] z obrębu [...], wówczas opinia organu o braku interesu prawnego skarżących w tym postępowaniu będzie w pełni uzasadniona.
Skoro zatem organ ustalił, a skarżący ustaleń tych nie kwestionują w żaden sposób, że działki należące do ich poprzednika prawnego nie były objęte przedmiotowym zakresem decyzji z dnia [...] listopada 1969 r. i z dnia [...] lutego 1971 r., to organ był związany oceną prawną dokonaną w prawomocnym wyroku z dnia 17 października 2013 r. i musiał umorzyć postępowanie wszczęte wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji. Wniosek nie pochodził bowiem od stron postępowania, co ustalone zostało dopiero po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego.
Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie
Po uchyleniu przez Sąd Wojewódzki, wyrokiem z dnia 17 października 2013 r., postanowień organu o odmowie wszczęcia, na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z 1969 r i z 1971 r., sprawa trafia ponownie do organu administracji, który dalej prowadził postępowanie zgodnie ze wskazaniami zawartymi w wyroku. Był przy tym związany, w myśl właśnie art. 153 p.p.s.a., oceną prawną wyrażoną w wyroku. Istotą wskazań zawartych w uzasadnieniu rozstrzygnięcia sądu jest zapobieżenie w przyszłości popełnieniu tych samych błędów stwierdzonych w trakcie kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wskazania mają na celu doprowadzenie do wydania orzeczenia zgodnego z prawem, a zatem dążą do zapewnienia przestrzegania zasady legalności.
Zwrot "ocena prawna wyrażona w orzeczeniu wiąże sądy" oznacza, że ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten sąd, tylekroć będzie on związany oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu, jeżeli nie zostanie ono uchylone lub nie ulegną zmianie przepisy. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiej decyzji. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego ciąży na organie i na sądzie. Obowiązek ten może być wyłączony tylko w wypadku zmiany stanu prawnego lub faktycznego. W niniejszej sprawie do zmiany takiej nie doszło.
Dlatego bez znaczenia dla wyniku niniejszej sprawy pozostają podniesione w skardze kasacyjnej argumenty odnośnie do posiadania przez skarżących przymiotu strony w sprawie z ich wniosku o stwierdzenie nieważności spornych decyzji. Wydając wyrok z dnia 17 października 2013 r., który nie został zaskarżony stosownym środkiem odwoławczym i stał się prawomocny, Sąd przesądził bowiem, że jeśli nieruchomość nalężąca do poprzednika prawnego skarżących nie była objęta zakresem kwestionowanych decyzji, to nie mają oni interesu prawnego, by domagać się stwierdzenia nieważności tych decyzji. Wyrokiem tym związany był zarówno orzekający w sprawie organ, jak i sąd administracyjny. Odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w prawomocnym wyroku Sądu stanowiłoby rażące naruszenie prawa skutkujące nieważnością rozstrzygnięć podjętych sprzecznie z tą oceną. Przepis art. 153 p.p.s.a. ma bowiem charakter bezwzględnie obowiązujący. Ani organ administracji publicznej ani sąd orzekając ponownie w tej samej sprawie nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w prawomocnym orzeczeniu sądu.
Dodatkowo z art. 153 koresponduje art. 170 p.p.s.a., w myśl którego orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.
Skoro zatem rozstrzygnięcia organów, zaaprobowane przez Sąd I instancji, zgodne były z oceną prawną wyrażoną w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 października 2013 r., IV SA/Wa 1274/13, to skarga kasacyjna nie może przynieść oczekiwanego rezultatu.
Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.