Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 31 sierpnia 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 55/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu – w wyniku rozpoznania skargi R. R. - uchylił decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] listopada 2015 r. w przedmiocie wymeldowania.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Decyzją z dnia z dnia [...] września 2015 r. Prezydent Miasta Konina orzekł o wymeldowaniu S. S. z lokalu mieszkalnego położonego w [...] stanowiącego własność skarżącego R. R. W podstawie prawnej decyzji organ powołał art. 35 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (Dz.U. Nr 217, poz. 1427) zgodnie z którym "organ gminy wydaje na wniosek właściciela lub innego podmiotu dysponującego tytułem prawnym do lokalu lub z urzędu decyzję w sprawie wymeldowania osoby, która opuściła miejsce pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad 3 miesiące i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się." Jak wynika z uzasadnienia decyzji i akt sprawy organ na podstawie dowodów z zeznań świadków i nagrania dokumentującego okoliczności wyprowadzenia się S. S. ustalił, że do opuszczenia lokalu doszło w dniu 19 lutego 2015 r. w następstwie długotrwałego konfliktu małżeńskiego z J. S. (obecnie R.) - córką wnioskodawcy w sprawie i właściciela lokalu. Ocenił, że zgromadzone dowody, w tym przedstawione organowi nagranie, nie potwierdziły twierdzeń S. S. o przymuszeniu go przez małżonkę do opuszczenia mieszkania i czasowości jego pobytu poza dotychczasowym miejscem zamieszkania.
W odwołaniu od powyższej decyzji S. S. zarzucił, że opuszczenie przez niego lokalu nie nosi cech trwałości i dobrowolności, które w świetle orzecznictwa sądowoadministracyjnego powinny być spełnione dla przyjęcia zaistnienia przesłanki do wymeldowania z lokalu.
Zaskarżoną decyzją Wojewoda Wielkopolski uchylił w całości decyzję organu I instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Jak wynika z uzasadnienia powodem skorzystania przez organ odwoławczy z możliwości wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. było uznanie, że organ I instancji nie wyjaśnił dostatecznie przesłanki opuszczenia lokalu i nie przesłuchał S. S. jako głównego zainteresowanego w sprawie. Zamiast tego, jak stwierdził Wojewoda, organ I instancji skupił się na pośrednich źródłach dowodowych w postaci zeznań świadków, pomijając zupełnie wysłuchanie strony, bezpośrednio której sprawa dotyczy. Wytknął także, że organ I instancji nie wyjaśnił przyczyn interwencji Policji w lokalu w okresie poprzedzającym wyprowadzkę S. S. i wkrótce po tym zdarzeniu, co mogło mieć wpływ na ocenę przesłanki opuszczenia miejsca pobytu w kontekście jego trwałości i dobrowolności.
Uwzględniając skargę R. R. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017, poz. 1370 ze zm., dalej jako P.p.s.a.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w uzasadnieniu wyroku zwrócił uwagę na wyjątkowy charakter decyzji kasacyjnej. Uznał, że wskazane przez organ odwoławczy powody nie uprawniały go do skorzystania z dyspozycji przepisu art. 138 § 2 k.p.a., a powzięte - w zakresie spełnienia przesłanki opuszczenia lokalu - wątpliwości powinny być usunięte w ramach postępowania uzupełniającego, o którym mowa w art. 136 k.p.a. Sąd I instancji wskazał też na posiłkowy charakter dowodu z przesłuchania strony, wyjaśniając że potrzeba jego przeprowadzenia zachodzi w sytuacji gdy po przeprowadzeniu innych dowodów nadal istnieją wątpliwości co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Tymczasem - jak zauważył Sąd - uczestnik złożył pisemne wyjaśnienia w przedmiotowej sprawie i przedstawił swoją wersję wydarzeń z dnia 17 lutego 2015 r., a podczas przesłuchań świadków, z których większość była różna od złożonych przez niego wyjaśnień, uczestnik nie polemizował ze stroną przeciwną i świadkami, nie zadawał im pytań, nie składał wyjaśnień, w żaden sposób nie podważał wiarygodności zeznań świadków. Sąd I instancji zalecił, aby ponownie rozpatrując sprawę organ uwzględnił, że nawet jeżeli sama przyczyna opuszczenia lokalu przez osobę, której dotyczy postępowanie, nie była dobrowolna, to następne trwałe przeniesienie centrum życiowego, bez podejmowania jakiejkolwiek czynności prawnej zmierzającej do odzyskania możliwości zamieszkiwania w opuszczonym lokalu, stwarza sytuację prawną zobowiązującą organ administracji do wymeldowania takiej osoby z dawniej zajmowanego lokalu, skoro obowiązku meldunkowego sama nie dopełniła.
W skardze kasacyjnej uczestnik postępowania zarzucił:
- naruszenie art. 58 § 1 pkt 3 P.p.s.a. poprzez nieodrzucenie skargi, pomimo wniesienia jej przez osobę, która nie była prawidłowo umocowana do reprezentacji strony na co wskazuje data udzielonego pełnomocnictwa (po wniesieniu skargi) oraz jego treść: (upoważnienie wyłącznie do zastępowania strony, nie do sporządzenia i wniesienia skargi) skutkiem czego nie sposób uznać, że strona uzupełniła braki formalne skargi, stąd powinna ona ulec odrzuceniu;
- skutkujące nieważnością, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a. naruszenie art. 91 § 2 P.p.s.a. poprzez brak prawidłowego powiadomienia uczestnika postępowania o rozprawie wyznaczonej na dzień 17 sierpnia 2016 r. poprzez zaniechanie doręczenia zawiadomienia o terminie rozprawy na adres aktualnego zamieszkania uczestnika, pomimo wiedzy Sądu I instancji o aktualnym adresie uczestnika dla doręczeń, co w sytuacji przeprowadzenia rozprawy pod nieobecność uczestnika pozbawiło go możliwości uczestniczenia w rozprawie bezpośrednio poprzedzającej wydanie wyroku;
- naruszenie art. 109 P.p.s.a. poprzez zaniechanie odroczenia rozprawy pomimo stwierdzenia na rozprawie braku zawiadomienia uczestnika o terminie rozprawy w dniu 17 sierpnia 2016 r.
- naruszenie art. 139 § 2 P.p.s.a. poprzez odroczenie terminu ogłoszenia wyroku i wyznaczenie terminu publikacyjnego, pomimo stwierdzenia na rozprawie braku dowodu zawiadomienia uczestnika o terminie rozprawy w dniu 17 sierpnia 2016 r.
- naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. poprzez błędne jego zastosowanie polegające na przyjęciu, iż zaistniały w sprawie stan faktyczny, sprowadzający się do braku przeprowadzenia, a nawet braku próby podjęcia przez organ I instancji przeprowadzenia zasadniczego w sprawie o wymeldowanie dowodu z przesłuchania uczestnika, jako podmiotu, który miałby podlegać wymeldowaniu, nie uprawniał organu II instancji do wydania decyzji kasatoryjnej, pomimo iż jak przyjął Sąd I instancji z powołaniem na przytoczone w uzasadnieniu orzeczenia orzecznictwo "organ odwoławczy uprawniony jest do skorzystania z regulacji art. 138 § 2 k.p.a. jedynie wtedy kiedy organ I instancji nie wyjaśnił w ogóle sprawy lub istotnych jej okoliczności", a niewątpliwie, wyjaśnienie sprawy wymagało w niniejszym wypadku – wobec treści składanych przez uczestnika pism w aktach sprawy – przeprowadzenia dowodu z jego przesłuchania, wobec istotnej sprzeczności osobowego materiału dowodowego z przesłuchania świadków znajdującego się w aktach sprawy, a skutkiem powyższego – wadliwe uchylenie decyzji organu II instancji przez Sąd I instancji
W oparciu o tak sformułowane podstawy uczestnik postępowania wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i odrzucenie skargi na podstawie art. 189 P.p.s.a. ewentualnie o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw. W szczególności nie zachodzą żadne wadliwości, o których mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. skutkujące nieważnością postępowania sądowoadministracyjnego, w tym także te, które powołano w podstawach skargi kasacyjnej. Wadliwość umocowania pełnomocnika na którą wskazano w podstawie skonstruowanej w punkcie 1 skargi kasacyjnej także bowiem skutkuje nieważnością postępowania, podobnie jak podstawa, o której mowa w punkcie 2 (por. art. 183 § 2 pkt 2 i 5 P.p.s.a). Istotnie, jak wynika z akt sprawy, dokument pełnomocnictwa złożony przez pełnomocnika reprezentującego w sprawie skarżącego w wykonaniu zarządzenia Przewodniczącego do uzupełnienia braków formalnych skargi nosi datę późniejszą niż data sporządzenia i wniesienia skargi, tym niemniej taka sytuacja nie podważa prawidłowości umocowania, a to z tego względu, że umocowanie czyli udzielenie pełnomocnictwa dla swej ważności nie wymaga udokumentowania. Jest to jednostronna czynność prawna polegająca na złożeniu odpowiedniego oświadczenia woli przez mocodawcę i może nastąpić w dowolnej formie, w tym nawet w sposób dorozumiany. O obowiązku przedłożenia dokumentu pełnomocnictwa do akt sprawy stanowi natomiast art. 37 § 1 P.p.s.a. zgodnie z którym pełnomocnik obowiązany jest przy pierwszej czynności procesowej dołączyć do akt sprawy pełnomocnictwo z podpisem mocodawcy lub wierzytelny odpis pełnomocnictwa. Zachowanie formy pisemnej w tym przypadku jest wymagane treścią powyższego przepisu, przy czym na dalszym etapie postępowania stosownie do art. 37 § 2 P.p.s.a. pełnomocnictwo może być udzielone ustnie przez oświadczenie złożone przez stronę i wciągnięte do protokołu. Zatem data pisemnego sporządzenia dokumentu pełnomocnictwa złożonego w wykonaniu zobowiązania Przewodniczącego do usunięcia braków formalnych skargi nie jest miarodajna dla momentu udzielenia pełnomocnictwa. Przez jego złożenie strona wyłącznie potwierdza fakt istnienia umocowania także w dacie wykonania pierwszej czynności w sprawie, którą jest w tym przypadku sporządzenie i wniesienie skargi. Jest oczywiste, że gdyby mocodawca nie udzielił pisemnego umocowania w późniejszym terminie już po wniesieniu skargi, to tym samym nie potwierdziłby też tej pierwszej czynności w sprawie. Stanowisko to zresztą jest utrwalone w judykaturze zarówno na tle procedury sądowoadministracyjnej, jak i cywilnej w której przepis art. 89 § 1 kodeksu postępowania cywilnego analogicznie rozwiązuje kwestie braku dokumentu pełnomocnictwa przy pozwie. Naczelny Sąd Administracyjny już w postanowieniu z dnia 5 grudnia 2008 r. o sygn. II FSK 1260/07, Lex nr 574450 wyjaśnił: "Wymóg z art. 37 § 1 K.p.a. dołączenia do akt sprawy pełnomocnictwa z podpisem mocodawcy jest tylko potwierdzeniem udzielonego wcześniej pełnomocnictwa poprzez jego potwierdzenie w zmaterializowanej, pisemnej formie. Oznacza to, że udzielone w takiej formie pełnomocnictwo ma charakter deklaratoryjny. Nieuprawnionym jest więc twierdzenie, że w momencie podpisania skargi, pełnomocnik nie był umocowany, skoro przedstawione na piśmie pełnomocnictwo miało datę późniejszą.". Do podobnych wniosków doszedł również Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 8 grudnia 2016 r. o sygnaturze II PZ 23/16 dostępnym w bazie orzeczeń Lex pod numerem 2202496 szeroko argumentując w tym zakresie identycznie brzmiącą tezę. Wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie nie budzi również zakres umocowania pełnomocnika. W skład szeroko rozumianego upoważnienia do zastępowania strony w sprawie wchodzą wszystkie łączące się ze sprawą czynności stosownie do art. 39 P.p.s.a. z których nie sposób wykluczyć pierwszej czynności inicjującej postępowanie sądowoadministracyjne, jaką jest sporządzenie i wniesienie skargi. Wbrew zatem stanowisku skarżącego kasacyjne uczestnika postępowania Sąd I instancji nie miał podstaw do odrzucenia skargi z powodu nieuzupełnienia jej braków formalnych. Nie miał też z innych przyczyn wskazujących na konieczność zastosowania przez Naczelny Sąd Administracyjny art. 189 P.p.s.a., które to okoliczności Sąd ten bierze pod uwagę z urzędu (por. uchwała z dnia 8 grudnia 2009 r., II GPS 5/09 dostępna na https//cbois.nsa.gov. pl).
Trzy kolejne podstawy skargi kasacyjnej odnoszące się do przepisów art. 91 § 2, art. 109 i art. 139 § 2 P.p.s.a. także są chybione. Dotyczą one czynności Sądu I instancji przeprowadzenia rozprawy, jej zamknięcia i odroczenia ogłoszenia wyroku w sytuacji niedysponowania przez ten Sąd zwrotnym potwierdzeniem odbioru zawiadomienia o terminie rozprawy od uczestnika postępowania oraz niepowiadomieniem go o jej terminie na adres wskazany w toku postępowania przez inną stronę postępowania. Podkreślić zatem należy, że sam brak dokumentu od operatora pocztowego określanego jako zwrotne potwierdzenie odbioru nie jest równoznaczny z brakiem powiadomienia strony o terminie rozprawy i zaistnieniem podstawy nieważnościowej, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a. (pozbawienie strony możności obrony swych praw). Brak tego dokumentu nie obliguje też sądu do odroczenia rozprawy. W myśl art. 109 P.p.s.a. do odroczenia rozprawy obligują sąd stwierdzone nieprawidłowości w doręczeniu. Skoro, jak wynikało z akt, zawiadomienia o terminie rozprawy zostały skierowane do wszystkich stron postępowania to rzeczą Sądu było ustalenie jakie okoliczności skutkowały brakiem zwrotnego potwierdzenia odbioru, czy było to zaniechanie operatora pocztowego w doręczeniu korespondencji, czy tylko niezwrócenie dokumentu potwierdzającego jej odbiór. W obecnej rzeczywistości, kiedy fakt doręczenia konkretnej przesyłki, sposób jej odbioru, informacje o jej awizacji, odnotowywane są również elektronicznie dokument zwrotnego potwierdzenia odbioru nie jest jedynym dokumentem pozwalającym sądowi na powzięcie przekonania o doręczeniu korespondencji. Stąd – wbrew stanowisku skarżącego – brak zwrotnego potwierdzenia odbioru sam w sobie nie uniemożliwiał ani przeprowadzenia rozprawy, ani jej zamknięcia i odroczenia ogłoszenia wyroku. Nie jest zresztą kwestionowane w sprawie, że dokument potwierdzenia odbioru – na skutek zainicjowanego przez Sąd I instancji postępowania reklamacyjnego – został nadesłany przez operatora pocztowego i potwierdził ostatecznie prawidłowość doręczenia korespondencji (zawiadomienia o terminie rozprawy) przed ogłoszeniem wyroku. Druga kwestia związana z adresem uczestnika na który Sąd kierował korespondencje także nie budzi wątpliwości co do prawidłowości. Zauważyć należy, że zarówno w toku postępowania administracyjnego jak i sądowoadministracyjnego uczestnik w pismach jako adres zamieszkania podawał zawsze adres, z którego się wyprowadził i z którego został wymeldowany tj. ul. [...]. W postępowaniu administracyjnym w odwołaniu jako adres do korespondencji podał adres przy ulicy [...] i na ten adres Sąd kierował całą korespondencję w tym również zawiadomienie o rozprawie w dniu 17 sierpnia 2016 r. Wraz z doręczeniem skargi na powyższy adres uczestnik został pouczony o obowiązku poinformowania Sądu o każdej zmianie swojego adresu pod rygorem pozostawienia pisma ze skutkiem doręczenia stosownie do przepisu art. 70 P.p.s.a. Jest bezsporne, że uczestnik nie nadesłał do akt sprawy jakiejkolwiek informacji o zmianie adresu do doręczeń, a skierowana do niego na dotychczasowy adres do doręczeń przesyłka z zawiadomieniem o rozprawie została odebrana. Co więcej na ten adres doręczono też uczestnikowi odpis wyroku z uzasadnieniem, który odebrał i od którego wniósł rozpoznawaną skargę kasacyjną. Trudno więc o lepsze potwierdzenie prawidłowości doręczenia dokonanego pod dotychczasowym adresem. Podkreślić należy, że Sąd I instancji w sytuacji gdy korespondencja kierowana do uczestnika była prawidłowo doręczana pod adresem do doręczeń wskazanym przez uczestnika nie miał żadnych podstaw do kierowania jej na adres podany przez pełnomocnika skarżącego. Taka konieczność - skorzystania z informacji o adresie podanej przez inną stronę postępowania – zaistniałaby dopiero wówczas, gdyby korespondencja kierowana na dotychczasowy adres miałaby być pozostawiona w aktach sprawy ze skutkiem doręczenia na skutek niepowiadomienia o zmianie adresu (por. art. 70 § 2 k.p.a.). W okolicznościach rozpatrywanej sprawy taki przypadek natomiast nie miał miejsca.
Pozbawiony zasadności jest także ostatni z zarzutów skargi kasacyjnej dotyczący przyjęcia przez Sąd I instancji, że podana przez organ odwoławczy na uzasadnienie wydania decyzji kasacyjnej konieczność przesłuchania uczestnika w charakterze strony nie uprawniała go do skorzystania z art. 138 § 2 K.pa. W uzupełnieniu w pełni prawidłowych w tym zakresie wywodów Sądu I instancji odnoszących się do szczególnego charakteru decyzji kasacyjnej, zakresu postępowania uzupełniającego oraz subsydiarnego charakteru dowodu z przesłuchania strony (wszystkie te zagadnienia wyczerpująco przedstawił Sąd I instancji) należy jedynie, w ślad zresztą za doktryną prawniczą, wskazać, że "wprowadzenie do systemu środków dowodowych przesłuchania stron jest kwestią kontrowersyjną. Wynika to z tego, że źródłem informacyjnym jest w tym przypadku podmiot bezpośrednio zainteresowany w danej sprawie. Powstają wątpliwości wypływające stąd, że strona jest wprawdzie najlepiej zorientowana w stanie faktycznym danej sprawy, ale równocześnie jest bezpośrednio zainteresowana nią, co rodzi obawy, iż będzie przedstawiać ten stan nie zawsze zgodnie z prawdą (...). Z rozwiązań prawnych dotyczących przesłuchania stron wynika, że jest to środek dowodowy posiłkowy, dopuszczalny w postępowaniu administracyjnym w ostateczności." (B. Adamiak [w:] Adamiak/Borkowski, KPA, Komentarz, wyd. 13, Warszawa 2014, Art. 86 Nb1). Dowód z przesłuchania stron nie jest zatem, jak twierdzi w skardze kasacyjnej uczestnik postępowania, dowodem zasadniczym, podstawowym i niezbędnym w sprawie o wymeldowanie prowadzonej przecież w oparciu o przepisy kodeksu postępowania administracyjnego (art. 1 pkt 1 k.p.a.). Wyjaśnić należy, że od dowodu z przesłuchania strony należy odróżnić wyjaśnienia strony, które nie są środkiem dowodowym, lecz dotyczą przedstawienia przez stronę stanu faktycznego wymagającego udowodnienia. Takie wyjaśnienia pisemne uczestnik w sprawie złożył, a jego wersja przebiegu zdarzeń dotycząca przyczyn opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu, jest organom dobrze znana. Tym bardziej zatem wskazanie przez organ odwoławczy na konieczność przesłuchania uczestnika nie mogło dawać mu podstawy do wydania decyzji kasacyjnej, co prawidłowo ocenił Sąd I instancji.
Z tych względów orzeczono o oddaleniu skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 P.p.s.a.
Odnośnie zawartego w skardze kasacyjnej wniosku pełnomocnika skarżącego kasacyjnie o przyznanie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu należy wyjaśnić, że wynagrodzenie dla pełnomocnika z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa, przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Pełnomocnik skarżącego powinien zatem z wnioskiem o przyznanie wynagrodzenia wystąpić do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu.