Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 5 września 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 1154/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi M. L. na [bezczynność] Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w przedmiocie niewykonania wyroku I. wymierzył Generalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska za niewykonanie prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 listopada 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 1725/13, grzywnę w wysokości 200 zł; II. stwierdził, że bezczynność Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądził od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz M. L. kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Pismem z 10 kwietnia 2014 r. M. L. (dalej skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, na podstawie art. 154 § 1 ustawy [z dnia 30 sierpnia 2002 r.] Prawo o postępowaniu administracyjnymi [Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej ppsa], z żądaniem wymierzenia grzywy Generalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska za niewykonanie wyroku Sądu z 8 listopada 2013 r., IV SA/Wa 1725/13 (dalej wyrok IV SA/Wa 1725/13). Wyrokiem IV SA/Wa 1725/13 Sąd uchylił postanowienie [z [...] maja 2013 r. nr [...]] (dalej postanowienie z 27 maja 2013 r.) Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (dalej Generalny Dyrektor) i utrzymane nim w mocy postanowienie [z [...] lutego 2013 r. nr [...]] Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Gdańsku (dalej Regionalny Dyrektor bądź RDOŚ) w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy [cbosa]. Skarżący podał, że wyrok IV SA/Wa 1725/13 stał się prawomocny dnia 14 stycznia 2014 r., a z dniem 29 stycznia 2014 r. akta sprawy zwrócono organowi.
Skarżący podniósł, że mimo upływu dwu miesięcy organ nie wykonał żadnej czynności zmierzającej do zakończenia postępowania. Dlatego pismem z 31 marca 2014 r. skarżący wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa. Jak podniósł, wezwanie to okazało się bezskuteczne.
W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie. Podniósł, że [odpis] prawomocne[go] orzeczeni[a] Sądu i akta sprawy zwrócono dnia 29 stycznia 2014 r. Po wezwaniu skierowanym dnia 31 marca 2014 r. przez M. L. o wykonanie wyroku, GDOŚ przekazał pismem z 7 kwietnia 2014 r. [odpis] wyrok[u] wraz z aktami sprawy Regionalnemu Dyrektorowi. Organ podniósł, że w wyroku IV SA/Wa 1725/13 Sąd wskazał, że wydanie rozstrzygnięcia po upływie 21 [od dnia otrzymania projektu decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1, przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska] - terminu oznaczonego w art. 53 ust. 5c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym [Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm., dalej upzp] jest wadliwe, bowiem po upływie tego terminu projekt decyzji uznaje się za uzgodniony. Powołując się na tę okoliczność i na fakt, że przekazanie akt sprawy organowi I instancji nastąpiło w ciągu 5 dni od otrzymania wezwania do wykonania wyroku, Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wniósł o niewymierzanie mu grzywny.
W piśmie procesowym z 27 sierpnia 2014 r. skarżący podtrzymał dotychczasowe zarzuty. Podkreślił, że sprawa nie wymagała skomplikowanego postępowania wyjaśniającego, a mimo to organ podjął czynności w sprawie dopiero po jego interwencji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 154 § 1 i 6, art. 200 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku IV SA/Wa 1154/14.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że warunkiem dopuszczalności skargi o wymierzenie organowi grzywny jest uprzednie wezwanie na piśmie organu administracyjnego do wykonaniu wyroku, a przesłanką uznania skargi na niewykonanie wyroku jest m.in. bezczynność organu po wyroku uwzględniającym skargę.
Istota skargi w przedmiocie wymierzenia organowi grzywny za niewykonanie wyroku sprowadza się jedynie do żądania zastosowania przez sąd administracyjny określonych środków mających na celu zdyscyplinowanie organu za niewykonanie wyroku sądowego. Grzywna stanowi w istocie karę za ignorowanie przez organy administracji publicznej wyroków sądowych, a nie środek przymusu do określonego zachowania.
Zdaniem Sądu I instancji, w przedmiotowej sprawie zaistniały przesłanki opisane w dyspozycji art. 154 § 1 ppsa, bowiem Generalny Dyrektor po otrzymaniu 3 lutego 2014 r. [odpisu] wyroku IV SA/Wa 1725/13 wraz z aktami administracyjnymi, pozostawał w bezczynności w przekazaniu akt administracyjnych organowi I instancji. Dopiero na skutek otrzymania dnia 2 kwietnia 2014 r. wezwania skarżącego do wykonania tego wyroku, GDOŚ przy piśmie z 7 kwietnia 2014 r. przesłał [odpis] wyrok[u] wraz aktami sprawy organowi I instancji. W ocenie Sądu I instancji stwierdzona bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa zważywszy, że choć GDOŚ [odpis] wyrok[u] wraz aktami sprawy organowi [uzgodnieniowemu] I instancji przesłał dopiero po otrzymaniu wezwania skarżącego, to jednak uczynił to niezwłocznie.
Stwierdzając bezczynności Sąd I instancji wymierzył Generalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska grzywnę. Ustalenie wysokości wymierzonej grzywny pozostawione zostało miarkowaniu Sądu I instancji, a jedynie jej górną granicę określa art. 154 § 6 ppsa, w myśl którego grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Sąd miarkując wysokość grzywny uwzględnił charakter naruszeń dokonanych przez GDOŚ i przyjął, że kwota 200 zł jest adekwatna do stopnia zawinienia, że będzie ona stanowić wystarczającą dolegliwość i spełni swą funkcję represyjną.
Skargę kasacyjną od wyroku IV SA/Wa 1154/14 wywiódł Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska reprezentowany przez r. pr. M. C., zarzucając naruszenie:
- 1. prawa materialnego (art. 174 pkt 1 ppsa) przez nieprawidłowe zastosowanie:
- a) art. 154 § 1-3 i 6 ppsa, zgodnie z którym skargę na niewykonanie wyroku można wnieść tylko do czasu jego wykonania przez organ administracyjny, podczas gdy Sąd I instancji zastosował ten przepis do sytuacji, w której skarga została wniesiona już po wykonaniu wyroku, tym samym Sąd I instancji winien był skargę odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 lub 6 ppsa, ewentualnie skargę oddalić na podstawie art. 151 ppsa;
- b) art. 154 § 1, 2 i 6 ppsa, zgodnie z którym niewykonanie wyroku stanowi zachowanie lub bezczynność organu administracyjnego, niezgodne ze wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi w uzasadnieniu tego wyroku, podczas gdy wyrok IV SA/Wa 1752/13 nie wymagał w ogóle wykonania, ponieważ uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy, zgodnie z oceną prawną zawartą w tym wyroku nastąpiło z mocy prawa, tym samym Sąd I instancji winien skargę na niewykonanie wyroku odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ppsa, ewentualnie skargę oddalić na podstawie art. 151 ppsa;
- c) art. 154 § 1, 2 i 6 ppsa, zgodnie z którym w przypadku uchylenia orzeczeń zarówno I, jak i II instancji organem, który nie wykonał wyroku jest organ I instancji, podczas gdy w niniejszej sprawie skarga i wezwanie zostały skierowane do organu odwoławczego, a zatem niewłaściwego do wykonanie wyroku na tym etapie postępowania, tym samym Sąd I instancji winien skargę na niewykonanie wyroku odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ppsa, ewentualnie skargę oddalić na podstawie art. 151 ppsa;
- 2. przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 ppsa) przez niewłaściwe zastosowanie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:
- a) 154 § 1 i 6 ppsa, zgodnie z którym skargę na niewykonanie wyroku można wnieść tylko do czasu jego wykonania przez organ administracyjny, podczas gdy Sąd I instancji zastosował przepis do sytuacji, w której skarga została wniesiona już po wykonaniu wyroku, tym samym Sąd I instancji winien był skargę na niewykonanie wyroku odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ppsa, ewentualnie skargę oddalić na podstawie art. 151 ppsa;
- b) art. 154 § 1, 2 i 6 ppsa, zgodnie z którym niewykonanie wyroku stanowi zachowanie lub bezczynność organu administracyjnego, niezgodne ze wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi w uzasadnieniu tego wyroku, podczas gdy wyrok IV SA/Wa 1725/13 nie wymagał w ogóle wykonania, ponieważ uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy, zgodnie z oceną prawną zawartą w tym wyroku nastąpiło z mocy prawa, tym samym Sąd I instancji winien skargę na niewykonanie wyroku odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ppsa, ewentualnie skargę oddalić na podstawie art. 151 ppsa;
- c) art. 154 § 1, 2 i 6 ppsa, zgodnie z którym w przypadku uchylenia orzeczeń zarówno I, jak i II instancji organem, który nie wykonał wyroku jest organ I instancji, podczas gdy w niniejszej sprawie skarga i wezwanie zostały skierowane do organu odwoławczego, a zatem niewłaściwego do wykonania wyroku na tym etapie postępowania, tym samym Sąd I instancji winien skargę na niewykonanie wyroku odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ppsa, ewentualnie skargę oddalić na podstawie art. 151 ppsa.
Skarżący kasacyjnie na podstawie art. 176 w zw. z art. 188 "§ 1" ppsa, wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi i jej oddalenie; ewentualnie na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 ppsa, wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. L. wniósł o odrzucenie skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1).
W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.
Przedmiotową skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 ppsa, zarzucając Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy.
Mimo, że zarzutów naruszenia przepisów postępowania autor skargi kasacyjnej zgłosił formalnie 3, to stanowią one w istocie bliźniacze zarzuty wobec 3 zarzutów naruszenia prawa materialnego. W doktrynie trafnie wskazuje się, że art. 174 ppsa stauuje dwie odrębne podstawy wniesienia skargi kasacyjnej. Nie jest dopuszczalne przemienne (bez zachowania koniecznej odrębności obu podstaw skargi kasacyjnej) przytaczanie ich na poparcie argumentacji pomijającej rozdzielność tych podstaw (wyrok NSA z 21.2.2005 r., GSK 1310/04, akceptowany przez J. Drachala, A. Wiktorowską, R. Stankiewicza w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck 2015, s. 672, nb 5, 6) bądź zbędne dublowanie, gdy prawidłowe było zgłoszenie zarzutów w ramach jednej z podstaw kasacyjnych.
Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 ppsa. W pierwszej kolejności należało rozpoznać zarzuty z art. 174 pkt 1 ppsa.
Utrwalonym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest pogląd, że art. 154 § 1 ppsa, choć jest zawarty w ustawie proceduralnej, ma charakter prawnomaterialny (wyrok NSA z 26.4.2006 r., II GSK 35/06, Lex nr 209715) i stanowi on podstawę skargi kasacyjnej, określoną w art. 174 pkt 1 ppsa (H. Knysiak-Molczyk, Skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym LexisNexis 2010 s. 222 i przypis 20); wyrok NSA z: 19.7.2013 r., I OSK 2275/12, Lex 1557173; 4.4.2013 r., I OSK 2673/12. Lex 1336366; 1.10.2010 r., I OSK 1167/10, Lex 744946). Orzekając reformatoryjnie wyrokiem z 27.9.2013 r., II OSK 1153/13, Lex 1512274, w trybie art. 188 ppsa (wbrew wnioskowi 1. skargi kasacyjnej, przepis ten nie dzieli się na paragrafy), Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że także art. 154 § 2 i 6 ppsa zawierają normy materialnoprawne, umożliwiające sądowi kasacyjnemu wymierzenie organowi grzywny, bowiem stosunek materialnoprawny określa nie tylko norma pozwalająca na wymierzenie grzywny, ale i norma pozwalająca określić wysokość wymierzonej grzywny.
Zarzut nieprawidłowego zastosowania art. 154 § 1-3 i 6 ppsa okazał się nieusprawiedliwiony. Kluczowym dla rozstrzygnięcia sprawy jest, czy Sąd I instancji prawidłowo zastosował art. 154 § 1 ppsa. W zakresie normatywnym, istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy, w razie bezczynności organu po wyroku uchylającym strona, po uprzednim wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny (art. 154 § 1 ppsa). Sąd I instancji prawidłowo uznał, że w sprawie zaistniały przesłanki pozytywne zastosowania art. 154 § 1 ppsa. W doktrynie trafnie wskazuje się, że zastosowanie środków przewidzianych w art. 154 § 1 i 2 ppsa może mieć miejsce w razie bezczynności organu po wyroku uchylającym akt. Istnienie bezczynności organu po wydaniu wyroku uchylającym zaskarżony uprzednio akt, oceniane z punktu widzenia dochowania wymogów art. 35 § 3 i 5 kpa, mają charakter merytorycznych, uzasadniających wymierzenie grzywny bądź odstąpienia od jej wymierzenia.
Jeżeli sąd nie określił terminu podjęcia czynności, w sprawie mają zastosowanie terminy ustawowe do załatwiania sprawy (bez zbędnej zwłoki, nie później nie z w ciągu miesiąca, a w sprawach szczególnie skomplikowanych - w ciągu dwu miesięcy). Termin ustawowy należy liczyć od dnia doręczenia akt organowi (B. Dauter w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu administracyjnymi. Komentarz, Wolters Kluwer 2013, uw. 2, 4, 5, 6 do art. 154). Sąd I instancji nie miał podstaw do stosowania § 3 art. 154 ppsa, bowiem wykonanie wyroku IV SA/Wa 1725/13 podjęcia przez GDOŚ czynności w postaci przesłania akt wraz z odpisem wyroku IV SA/Wa 1725/13 Regionalnemu Dyrektorowi nastąpiło po wezwaniu GDOŚ jako organu właściwego do wykonania wyroku i tylko GDOŚ mógł być adresatem wezwania.
Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie, wyrok IV SA/Wa 1725/13 wymagał wykonania, bowiem wymagał podjęcia czynności, polegającej na przesłaniu akt wraz z odpisem wyroku IV SA/Wa 1725/13 Regionalnemu Dyrektorowi, tak by organ uzgodnieniowy I instancji mógł poinformować Wójta o prawomocnym przesądzeniu wyrokiem IV SA/Wa 1725/13 (art. 170 ppsa), że wobec niewyrażenia stanowiska przez RDOŚ w terminie 21 dni od dnia otrzymania projektu decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1, doszło do uzgodnienia decyzji (art. 53 ust. 5c upzp). Skarżący trafnie wystąpił z wezwaniem z 31 marca 2014 r. do GDOŚ, bowiem to Generalnemu Dyrektorowi Sąd dnia 29 stycznia 2014 r. zwrócił akta wraz z odpisem prawomocnego wyroku IV SA/Wa 1725/13 i na Generalnym Dyrektorze ciążył prawny obowiązek przesłania akt wraz z odpisem wyroku IV SA/Wa 1725/13 Regionalnemu Dyrektorowi. Skarga trafnie została wywiedziona przeciwko Generalnemu Dyrektorowi, bowiem na skutek bezczynności Generalnego Dyrektora, Regionalny Dyrektor nie mógł w terminie poprzedzającym wywiedzenie skargi, wykonać wyrok w dalszej części.
Dopiero po otrzymaniu akt wraz z odpisem prawomocnego wyroku IV SA/Wa 1725/13 Regionalny Dyrektor mógł poinformować Wójta o prawomocnym przesądzeniu wyrokiem IV SA/Wa 1725/13 (art. 170 ppsa) i że Wójt tak musi odczytać sposób, w jaki organ uzgadniający wpłynął na załatwienie sprawy przez Wójta (J. Borkowski w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C. H. Beck 2014, s. 441-442, nb 1; A. Despot-Mładanowicz w: red. A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, LexisNexis 20114, s. 432-435, uw. 8, 11). W przedmiotowym postępowaniu było to o tyle ważne, że Wójt w sprawie głównej nie mógł przejść do porządku dziennego nad ostatecznym postanowieniem z 27 maja 2013 r. (J. Borkowski – op. cit., s. 446, nb 6; wyrok NSA z 1.6.2012 r., II OSK 471/11, Lex 1215566, akceptowany przez A. Despot-Mładanowicza – op. cit. s. 432, nb 8), wyeliminowanym z obrotu prawnego dopiero prawomocnym wyrokiem IV SA/Wa 1725/13.
Oba zarzuty nieprawidłowego zastosowania art. 154 § 1, 2 i 6 ppsa nie zasługiwały zatem na uwzględnienie. Żaden z zarzutów zawartych w petitum skargi kasacyjnej, nie prowadził do sytuacja, w której Sąd I instancji miał obowiązek odrzucić skargę (art. 58 § 1 pkt 6 ppsa) bądź oddalić skargę (art. 151 ppsa).
Wszystkie zarzuty (pkt 2 lit. a, b, c), wskazujące błędnie jako mieszczące się w drugiej podstawie kasacyjnej (punkt 2 art. 174 ppsa), nie nadawały się do ponownego merytorycznego rozpoznania, jako że w istocie stanowią bliźniacze zarzuty z punktu 1 lit. a, b, c petitum skargi kasacyjnej (za wyjątkiem nie wskazania jako normy odniesienia w zarzucie z punktu 2 lit. a "art. 154 § 2-3 ppsa"). Każdy z tych zarzutów winien być i został zgłoszony w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej. Ponieważ wszystkie zarzuty punktu 1 lit. a, b, c petitum skargi kasacyjnej zostały wyżej rozpatrzone, dla uniknięcia zbędnych powtórzeń, należy odwołać się do wyżej przedstawionych przez naczelny Sąd Administracyjny argumentów.
Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 184 ppsa skargę kasacyjną należało oddalić.