Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 13 sierpnia 2020 r., sygn. akt IV SA/Po 159/20, po rozpoznaniu skargi A. N. i I. N. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 grudnia 2019 r., nr WOA.7721.354.2019.MO, w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego: 1) uchylił zaskarżoną decyzję;
- 2) zasądził od Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących solidarnie kwotę 500 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania;
- 3) zasądził od Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz I. N. kwotę 497 złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.
Powyższą decyzją Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., zwana dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania K. C. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 1 października 2019 r., znak: [...] (zatwierdzającej A. N. i I. N. projekt budowlany dotyczący rozbudowy budynku gospodarczego zlokalizowanego w [...] przy ul. [...] [...] (dz. nr [...]) i zezwalającej na wznowienie robót dotyczących ww. rozbudowy oraz nakładającej obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu), uchylił zaskarżoną decyzję w całości i w oparciu o art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm., zwana dalej: "Pr.bud."), odmówił inwestorom zatwierdzenia projektu budowlanego dotyczącego ww. rozbudowy.
Skargę kasacyjną od ww. wyroku złożyła K. C., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego (w tym kosztów zastępstwa procesowego i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa) według norm przepisanych.
Zaskarżonemu orzeczeniu skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie:
- I. prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj.:
- 1) § 9 ust. 1 pkt 3 uchwały nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu zabudowy [...] (Dz.Urz.Woj. [...] nr [...], poz. [...], zwana dalej: "m.p.z.p."), poprzez dokonanie wykładni tego przepisu w sposób niezgodny z regułami wykładni oraz sprzeczny z wiążącą w sprawie oceną prawną oraz wskazaniami wyrażonymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 27 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Po 892/18, a w konsekwencji również jego (niewłaściwe) zastosowanie w niniejszej sprawie (w sytuacji, w której nie powinien on znaleźć zastosowania);
- II. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1) art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a."), poprzez w szczególności nienależyte wyjaśnienie przez Sąd I instancji podstawy faktycznej i prawnej zaskarżonego wyroku, w tym m.in. niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku ani jednego przepisu postępowania, którego naruszenia dopuścił się organ i które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także niezawarcie w uzasadnieniu wyroku jakichkolwiek wskazań co do dalszego postępowania przez organ;
- 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., poprzez jego zastosowanie i uchylenie zaskarżonej decyzji, pomimo nieustalenia w toku postępowania i niewskazania w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku ani jednego przepisu postępowania, którego naruszenia dopuścił się organ i które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
- 3) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) - c) p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie i nieoddalenie skargi w całości pomimo nieustalenia (niewskazania w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku) ani jednego ze wskazanych w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) - c) p.p.s.a. naruszeń, którego stwierdzenie może dopiero skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji;
- 4) art. 153 p.p.s.a. i art. 170 p.p.s.a., poprzez ich niezastosowanie i wyrażenie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku oceny prawnej odmiennej (sprzecznej) od wiążących w sprawie oceny prawnej i wskazań wyrażonych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 27 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Po 892/18, w szczególności co do wykładni zwrotu "budynek gospodarczy", użytego w § 9 ust. 1 pkt 3 m.p.z.p..
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.
Skarga kasacyjna nie może być uwzględniona. Otóż niewątpliwie autor skargi kasacyjnej ma rację, że Sąd I instancji powołując, jako podstawę swego rozstrzygnięcia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. nie wskazał żadnego przepisu procedury administracyjnej, którego naruszenia dopuścić się miał organ wydający zaskarżoną decyzję. Uchybienie to, zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną uzasadniało sformułowanie zarzutu naruszenia art. 141 § 4 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Zauważyć jednak należy, że powołany art. 141 § 4 p.p.s.a. stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, pisemne motywy powinny ponadto obejmować wskazania co do dalszego postępowania.
Do jego naruszenia dochodzi jednak wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta wyklucza kontrolę kasacyjną orzeczenia. Także okoliczność, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie odniesiono się szczegółowo do wszystkich argumentów strony stanowi naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. tylko w sytuacji, gdy taka wadliwość mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czyli na treść podjętego rozstrzygnięcia. Zarzuty w tym zakresie nie są jednak skuteczne, gdy mimo nieprawidłowego nawet uzasadnienia, zaskarżony wyrok odpowiada prawu (art. 184 p.p.s.a.). Błędnej oceny okoliczności faktycznych, czy też wadliwości argumentacji dotyczącej wykładni lub zastosowania prawa materialnego, nie można utożsamiać z brakami uzasadnienia wyroku pierwszoinstancyjnego. Powołany przepis dotyczy składników, zakresu i kompletności uzasadnienia, nie zaś oceny stanu faktycznego oraz prawnego ustalonego w postępowaniu administracyjnym i przyjętego przez sąd administracyjny.
Naczelny Sąd Administracyjny, mając powyższe na uwadze, analizując uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nie dopatrzył się w nim takich błędów, które skutkowałyby uwzględnieniem skargi kasacyjnej w tym zakresie. Z treści uzasadnienia wynika jednoznacznie, że Sąd I instancji nie postawił organowi wydającemu zaskarżoną decyzję jakichkolwiek zarzutów naruszenia przepisów procedury administracyjnej ani w zakresie kompletności zebranego materiału dowodowego, z którego wynika, że realizowana inwestycja dotyczy budynku gospodarczego, jak również podzielił stanowisko organu, że ustalone okoliczności faktyczne nie wskazują by w budynku prowadzono działalność usługową. Powołał się w tym zakresie na stanowisko organu odwoławczego, który stwierdził, że realizowany budynek odpowiada definicji budynku gospodarczego zawartej w § 3 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019 r. poz. 1065), zgodnie z którą jest to budynek przeznaczony do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych oraz do przechowywania materiałów, narzędzi, sprzętu i płodów rolnych służących mieszkańcom budynku mieszkalnego, budynku zamieszkania zbiorowego, budynku rekreacji indywidualnej, a także ich otoczenia, a w zabudowie zagrodowej przeznaczony również do przechowywania środków produkcji rolnej i sprzętu oraz płodów rolnych.
Sąd I instancji zakwestionował natomiast wadliwą wykładnię § 9 ust. 1 pkt 3 w zw. z § 9 ust. 1 pkt 5 m.p.z.p. Powyższe wynika z analizy treści uzasadnienia, w którym stwierdzono, że nie można podzielić stanowiska organu odwoławczego w powyższym zakresie. Błędne wskazanie jako podstawy uchylenia decyzji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) zamiast art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., nie mogło z przytoczonych wyżej powodów skutkować uwzględnieniem zarzutów naruszenia art. 141 § 4 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.
Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 153 i art. 170 p.p.s.a., przez ich niezastosowanie i wyrażenie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku oceny prawnej odmiennej (sprzecznej) od wiążących w sprawie oceny prawnej i wskazań wyrażonych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 27 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Po 892/18, w szczególności co do wykładni zwrotu "budynek gospodarczy", użytego w § 9 ust. 1 pkt 3 m.p.z.p. Otóż w powołanym wyroku z 2019 r., Sąd nie dokonał wykładni pojęcia "budynek gospodarczy", a jedynie wskazał, że organ "powinien rozważyć, czy rozbudowa budynku stanowi wraz z istniejącym budynkiem jeden obiekt budowlany czy też dwa, a także, czy powstała całość ze względu na swoje znaczne rozmiary może być traktowana jako "budynek gospodarczy" w rozumieniu § 9 ust. 3 uchwały [...] (z uwzględnieniem § 3 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn.
Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm.)". Organy rozpoznające sprawę przyjęły, że budynek po rozbudowie stanowić będzie jeden budynek gospodarczy, a Sąd I instancji stanowisko to zaakceptował. W zaistniałej sytuacji nie można mówić o naruszeniu wskazanych w zarzucie przepisów procedury sądowoadministracyjnej. W sprawie nie doszło także do naruszenia art. 151 p.p.s.a. Sąd I instancji wymienionego przepisu nie stosował w sprawie, bowiem orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji. Kwestionować zatem można wadliwe zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w powiązaniu z odpowiednimi przepisami procedury administracyjnej.
Brak jest również podstaw do uwzględnienia zarzutu § 9 ust. 1 pkt 3 m.p.z.p., poprzez dokonanie wykładni tego przepisu w sposób niezgodny z regułami wykładni oraz sprzeczny z wiążącą w sprawie oceną prawną oraz wskazaniami wyrażonymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 27 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Po 892/18, a w konsekwencji również jego (niewłaściwe) zastosowanie w niniejszej sprawie (w sytuacji, w której nie powinien on znaleźć zastosowania). Jak wyżej powiedziano nieuprawnione jest twierdzenie, że w wyroku z 2019 r., Sąd dokonał wiążącej wykładni pojęcia "budynku gospodarczego". Wskazania zawarte w nim zostały zaś zrealizowane przez organy rozpoznające ponownie sprawę.
W świetle dokonanych ustaleń faktycznych Sąd I instancji prawidłowo zaakceptował stanowisko organów, że realizowany budynek jest budynkiem gospodarczym. Zakwestionował natomiast stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji, że budowa budynku gospodarczego o określonych w projekcie wymiarach narusza § 9 ust. 1 pkt 3 m.p.z.p., bowiem przy zachowania przewidzianej w m.p.z.p. maksymalnej powierzchni zabudowy działki 30 %, dla wzniesienia budynku mieszkalnego pozostanie jedynie ok. 6% jej powierzchni, co spowoduje, że na tej powierzchni nie będzie można wybudować budynku mieszkalnego.
W konsekwencji wystąpi niezgodność z planem, w zakresie w jakim przewidziano w nim przeznaczenie terenu pod zabudowę jednym budynkiem mieszkalnym z dopuszczeniem jednego budynku garażowego albo gospodarczego albo garażowo-gospodarczego. Trafnie Sąd I instancji wywiódł, że m.p.z.p. nie określa wielkości (powierzchni zabudowy) poszczególnych budynków jakie mogą być wniesione zgodnie z planem. Wskazuje jedynie, że mogą być wzniesione dwa budynki o wskazanym wyżej przeznaczeniu. Z planu nie wynika także w jakiej kolejności mają być wznoszone poszczególne budynki. Poza tym, uwzględniając powierzchnię zabudowy budynku gospodarczego przy całkowitej powierzchni działki 1330 m2, pod zabudowę budynku mieszkalnego pozostanie ok. 80 m2.
Jednocześnie z treści m.p.z.p. wynika, że maksymalną wysokość budynku mieszkalnego określono na 10,5 m, co pozwala na wybudowanie budynku dwukondygnacyjnego. Zasadnie zatem Sąd I instancji uchylił zaskarżony wyrok wywodząc, że stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji o braku możliwości realizacji budynku mieszkalnego w świetle zapisów m.p.z.p. jest dowolne, a organy nadzoru budowlanego nie mogą oceniać racjonalności zamierzeń inwestora, co do proporcji w wielkościach poszczególnych budynków, jeżeli ograniczenia takie nie wynikają z planu.
Mając na uwadze, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty są nieuprawnione, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.