Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt II SA/Sz 731/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę T. S. na uchwałę Nr XXXII/319/2005 Rady Miejskiej w Płotach z dnia 27 października 2005 r. w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Płoty w obrębie ulic: Kościelna, Krótka, Jedności Narodowej, Sienkiewicza i I Armii Wojska Polskiego.
W uzasadnieniu orzeczenia Sąd pierwszej instancji podał, że skarżący, działając przez pełnomocnika, wniósł do Sądu skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Płotach Nr XXXII/319/2005 z dnia 27 października 2005 r., w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Płoty w obrębie ulic: Kościelna, Krótka, Jedności Narodowej, Sienkiewicza i 1 Armii Wojska Polskiego w części:
- – § 5 ust. 5 w zakresie w jakim reguluje przeznaczenie stanowiącej własność skarżącego działki nr [...] przy ul. [...], oznaczonej w § 5 ust. 5 uchwały symbolem 5 UG, UT, jako przeznaczonej na zabudowę usługową gastronomiczną i hotelarską oraz administracyjno-biurową,
- – § 6 ust. 1 pkt b w zakresie w jakim stwierdza, że w wyniku uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego wartość terenu o symbolu 5 UG, UT wzrosła oraz w zakresie w jakim ustala dla terenu o 5 UG, UT stawkę procentową dla ustalenia wysokości opłaty planistycznej.
Na powyższych podstawach skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności aktu prawa miejscowego w zaskarżonym zakresie.
W uzasadnieniu skargi wskazał, że zaskarżona uchwała narusza jego interes prawny i uprawnienia. Zamierzał bowiem przeznaczyć przedmiotową nieruchomość pod zabudowę usługowo komercyjną, w szczególności w postaci działalności handlowej i złożył w tym przedmiocie w dniu 20 czerwca 2003 r. wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Plan zagospodarowania przestrzennego został jednak uchwalony w sposób sprzeczny ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Płoty, bezzasadnie ograniczając przeznaczenie terenu do enumeratywnie wyliczonej działalności usługowej, stypizowanej, w sposób celowo uniemożliwiając skarżącemu przeprowadzenie planowanej działalności. Stanowi to istotne naruszenie prawa własności, nie znajdujące podstaw prawnych ani urbanistycznego uzasadnienia. Zdaniem skarżącego doszło do nadużycia prawa, albowiem uchwalenie aktu prawa miejscowego zastąpiło w istocie decyzję w sprawie indywidualnej jaką powinna być wnioskowana decyzja o warunkach zabudowy.
Naruszenie § 5 ust. 5 zaskarżonej uchwały skarżący upatrywał w sprzeczności uchwalonego w planie przeznaczenia terenu działki nr [...] ze Studium Gminy Płoty zatwierdzonego uchwałą nr VIII/65/2003 Rady Miejskiej w Płotach z dnia 30 czerwca 2003 r., przewidującego jako rodzaj zabudowy zabudowę usługową. Naruszona została w ten sposób, zdaniem skarżącego, zasada zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Skoro według ustaleń studium, teren przedmiotowej nieruchomości przeznaczony miał być na działalność usługową, niedopuszczalne było uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego określającego przeznaczenie terenu przedmiotowej nieruchomości w sposób znacznie węższy.
Ponadto skarżący zarzucił, że nigdy nie została podjęta uchwała rozstrzygająca o zgodności projektu planu zagospodarowania przestrzennego z przyjętym przez Radę Gminy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. W szczególności nie można uznać za takie stwierdzenie znajdujący się w § 1 ust. 1 uchwały zdanie: "... po stwierdzeniu zgodności z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego..." Zwrot ten wskazuje, że miała zostać podjęta uchwała w sprawie stwierdzenia zgodności z ustaleniami studium, co jednak nie nastąpiło.
Zarzut nieważności § 6 ust. 1 pkt b zaskarżonej uchwały skarżący uzasadniał tym, że w rzeczonym przepisie stwierdzono, iż w wyniku uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego wartość terenu o symbolu 5 UG, UT wzrosła. Tymczasem dokonane w planie znaczne ograniczenie przeznaczenia nieruchomości na wyegzemplifikowaną działalność usługową, nie może powodować wzrostu wartości nieruchomości, gdyż poprzednio ograniczeń takich nie było. Czyni to niezasadnym ustalanie opłaty planistycznej, w szczególności na maksymalnym ustawowo dopuszczalnym poziomie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę na uchwałę będącą przedmiotem niniejszego postępowania. Sąd wskazał, że mając wyłączną kompetencję do planowania miejscowego, gmina może, pod warunkiem że działa w granicach i na podstawie prawa, samodzielnie kształtować sposób zagospodarowania obszaru podlegającego jej władztwu planistycznemu.
Zdaniem Sądu I instancji, przyjęty przez Radę tryb stwierdzenia zgodności projektu planu ze studium zgodny jest z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sąd wskazał, że stanowisko takie znajduje poparcie w licznych orzeczeniach sądowych.
W ocenie Sądu I instancji ustalenie przeznaczenia terenów w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego należy do wyłącznej kompetencji rady gminy i nie ma podstaw prawnych do uznania, że przeznaczenie w planie zagospodarowania przestrzennego terenu w sposób odbiegający od oczekiwań nabywcy gruntu, stanowi naruszenie przepisów prawa. Przy tym wbrew twierdzeniu skarżącego uchwalony zaskarżoną uchwałą plan zagospodarowania przestrzennego nie pozostaje w sprzeczności ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Płoty. Ustalone bowiem w planie przeznaczenie terenu 5 UG, UT pod zabudowę gastronomiczną i hotelarską wraz z administracyjno-biurową mieści się w zakresie funkcji usługowej, jaka ustalona została dla tego terenu w Studium.
Sąd stwierdził, że nie można również zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego, iż stwierdzenie zgodności projektu planu miejscowego ze studium musi nastąpić w odrębnej uchwale przed podjęciem samej uchwały w sprawie planu. Sąd podzielił w tym zakresie stanowisko wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 13 grudnia 2007 r. (sygn. akt II SA/Ol 993/07, Lex 357621), że stwierdzenie zgodności może nastąpić zarówno w samej uchwale, w której jest uchwalany plan miejscowy, jeżeli stwierdzenie o takiej zgodności znajduje się w części wstępnej uchwały, jak również stwierdzenie takiej zgodności może nastąpić w odrębnej uchwale przed podjęciem samej uchwały dotyczącej planu miejscowego.
Sąd pierwszej instancji ustalił, że w zaskarżonej uchwale, w Rozdziale 1 – Przepisy ogólne w § 1 ust. 1 i 2 znalazł się zapis, że uchwalany plan zgodny jest z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Płoty. W takiej sytuacji można przyjąć, zdaniem Sądu pierwszej instancji, że zrealizowany został obowiązek wynikający z przepisu art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Co do ostatniego zarzutu skargi – nieważności § 6 ust. 1 lit. b zaskarżonej uchwały – Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że ustalenia planu nie przesądzają o tym, że wartość terenu o symbolu 5 UG, UT wzrosła. W § 6 ust. 1 lit. b zaskarżonej uchwały ustalono jedynie, zgodnie z przepisem art. 15 ust. 1 pkt 12 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), wysokość stawki procentowej mającej służyć do ewentualnego ustalenia jednorazowej opłaty planistycznej w sytuacji określonej w przepisie art. 36 ust. 4 tej ustawy. Nadto należy podnieść, że w skardze nie wskazano żadnego przepisu prawa, z którym miałby pozostawać w sprzeczności § 6 ust. 1 pkt b zaskarżonej uchwały.
Sąd, działając w oparciu o przepis art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), również nie dopatrzył się takiej sprzeczności. W szczególności nie naruszono przepisu art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie ma bowiem podstaw do uznania, iż ww. przepis został naruszony tylko z tego powodu, że służąca do ustalenia wysokości jednorazowej opłaty planistycznej stawka procentowa ustalona została na maksymalnym poziomie. Działanie organu uchwałodawczego mieszczące się w granicach upoważnienia ustawowego nie może być uznane za sprzeczne z prawem.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, wniósł skarżący T. S., zaskarżając ten wyrok w całości. Wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi o stwierdzenie nieważności aktu prawa miejscowego – uchwały Rady Miejskiej w Płotach z dnia 27 Nr XXXII/319/2005 z dnia 27 października 2005 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Płoty w obrębie ulic Kościelna, Krótka, Jedności Narodowej, Sienkiewicza i 1 Armii Wojska Polskiego w części:
- – § 5 ust. 5 w zakresie w jakim reguluje przeznaczenie stanowiącej własność skarżącego działki nr [...] przy ul. Sienkiewicza 4, oznaczonej w § 5 ust. 5 uchwały symbolem 5 UG, UT jako przeznaczonej na zabudowę usługową gastronomiczną i hotelarską oraz administracyjno-biurową,
- – § 6 ust. 1 pkt b w zakresie w jakim stwierdza, że w wyniku uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego wartość terenu o symbolu 5 UG, UT wzrosła oraz w zakresie w jakim ustala dla terenu o symbolu 5 UG, UT stawkę procentową dla ustalenia opłaty planistycznej. Skarżący wniósł nadto o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.
W skardze kasacyjnej podniesiono, że orzeczenie Sądu I instancji narusza art. 3 ust. 1 i art. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przyjmując, że samodzielność organów gminy w sprawowaniu władztwa planistycznego jest nieograniczona. Zdaniem skarżącego wykładnia taka jest nieuprawniona, gdyż akty władztwa planistycznego ingerują w treść prawa własności, a tylko ingerencja proporcjonalna i uzasadniona interesem publicznym może być uznana za wykonywanie władztwa. Ingerencja nadmierna, nieuzasadniona interesem publicznym i nie mająca oparcia w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania jest nadużyciem prawa, niezasługującym na ochronę.
Odnośnie zarzutu naruszenia "zasady zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego", skarżący podnosi, że zasadę powyższą należy rekonstruować z przepisów proceduralnych – art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1, art. 17 pkt 4, art. 20 ust. 1, art. 28 ust. 1 ustawy. Zdaniem skarżącego, Sąd I instancji przyznał słusznie, że "gmina ma wyłączną kompetencję do planowania miejscowego pod warunkiem, że działa w granicach i na podstawie prawa", nie rozważając jednak jakie są te granice i jakie przepisy je ustanawiają, co pozwala na przyjęcie że powyżej przywołanych przepisów nie zastosował właściwie, gdyż to one stanowią granice, łącznie z przepisami art. 1 ust. 2 ustawy.
Skarżący odniósł się do poszczególnych przepisów, dekodujących "zasadę zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego", wskazując, że:
- – naruszenie art. 9 ust. 4 ustawy, ustanawiającego wiążący charakter ustaleń studium dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, polega na jego niewłaściwym zastosowaniu. Zdaniem skarżącego, Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do wiążącego charakteru ustaleń studium;
- – naruszenie art. 15 ust. 1 ustawy, nakładającego na burmistrza obowiązek sporządzenia planu miejscowego zgodnie z zapisami studium, polega na jego błędnej wykładni. Zdaniem skarżącego, Sąd I instancji ustalając stan faktyczny przyjął, że plan miejscowy sporządzony jest niezgodnie z ustaleniami studium, a jednocześnie zważył, iż pomimo tego nie pozostaje w sprzeczności ze studium, gdyż przeznaczenie terenu zgodnie z planem określone jako "pod zabudowę gastronomiczną i hotelarską wraz z administracyjno – biurową" mieści się w zakresie funkcji usługowej ustalonej zgodnie ze studium. Wykładnia taka jest nieuprawniona. Pojęcie zgodności oznacza silny sposób związania o stopień niższy tylko od pełnej tożsamości;
- – naruszenie art. 17 pkt 4 ustawy, nakładającego na burmistrza obowiązek sporządzenia projektu planu miejscowego uwzględniając ustalenia studium, polega na jego niewłaściwym zastosowaniu. Zdaniem skarżącego naruszona została zasada "zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego", naruszony został więc przepis powyższy, zasadę tą konstruujący;
- – naruszenie art. 20 ust. 1 ustawy, przewidującego uchwalenie planu miejscowego przez radę gminy po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium, polega na jego niewłaściwym zastosowaniu. Stwierdzenie przez organ stanowiący zgodności planu ze studium nie jest formalnością. Jest aktem umożliwiającym podjęcie uchwały w sprawie uchwalenia planu miejscowego, będącego aktem prawa miejscowego, ingerującym w prawa i obowiązki podmiotów prawa. Dlatego też stwierdzeniu zgodności należy nadać należytą rangę. Zdaniem skarżącego konieczne jest zastosowanie imperatywnego stwierdzenia "stwierdza się", będącego wyrazem władzy organu uchwałodawczego, oceny – rozstrzygnięcia – co do zgodności;
- – naruszenie art. 28 ust. 1 ustawy, przewidującego nieważność uchwały rady gminy o uchwaleniu planu miejscowego w przypadku naruszenia zasad jego sporządzenia, polega na jego niewłaściwym zastosowaniu.
Skarżący postawił nadto zarzut naruszenia zasad wynikających z art. 1 ust. 2 pkt 6 i pkt 7 ustawy, poprzez niedokonanie przez sąd administracyjny kontroli interpretacji pojęć niedookreślonych występujących w ww. przepisach przez organ administracji.
Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyła Rada Miejska w Płotach, wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie może odnieść zamierzonego skutku, jako że w przeważającej mierze nie ma usprawiedliwionych podstaw. W szczególności podstaw takich nie mają zarzuty dotyczące naruszenia tych wszystkich przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), które dotyczą wymogu zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Owa zgodność nie może być rozumiana, tak jak chce tego strona wnosząca skargę kasacyjną, jako obowiązek przenoszenia do planu ustaleń studium w sposób niedający radzie gminy możliwości wyboru w planie niektórych rodzajów przeznaczenia terenów w ramach ogólnie określonej funkcji w studium. Gdyby tak miało być rada gminy musiałaby w planie powtórzyć ogólne ustalenia studium albo też wymienić wszystkie możliwe szczegółowe przeznaczenia terenu mieszczące się w ogólnej funkcji terenu określonej w studium, przekreślając w ten sposób przyjęty w ustawie system planowania przestrzennego w gminie ze studium jako ogólnym aktem polityki przestrzennej, znajdującej konkretyzację w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego.
Jeżeli tak to należy przyjąć, że związanie rady gminy uchwalającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ustaleniami studium winno być rozumiane jako bezwzględne związanie ogólną funkcją terenu, np. pod usługi, jak w niniejszej sprawie i dyktowaną polityką przestrzenną możliwością wyboru ściśle określonego przeznaczenia terenu. Innymi słowy ustawowa zasada związania rady gminy ustaleniami studium w pracach nad planem miejscowym nie jest naruszona wówczas kiedy rada konkretyzuje w planie, przyjętą w studium, politykę przestrzenną, ograniczając się w tej konkretyzacji do ściśle określonych rodzajów przeznaczenia terenów. Jeżeli zatem w niniejszej sprawie Rada Gminy w Płotach przeznaczyła w kwestionowanym planie teren, na którym położona jest nieruchomość skarżącego m.in. pod usługi gastronomiczno-hotelarskie wraz z zabudową administracyjno-biurową, rezygnując z oczekiwanej przez skarżącego możliwości zabudowy handlowej, to nie można jej skutecznie zarzucić naruszenia zasady zgodności planu miejscowego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.
Za pozbawiony usprawiedliwionych podstaw uznać też należy zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 1 ust. 2 pkt 7 ww. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis ten, nakazujący uwzględnienie w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym prawo własności ma charakter normy ogólnej, której naruszenia można dowodzić poprzez wskazanie konkretnych przepisów prawa naruszonych w toku planowania przestrzennego, a tego nie czyni się w skardze kasacyjnej. Nadto skarga ta nie wskazuje czy strona naruszenia tego przepisu upatruje w błędnej wykładni czy niewłaściwym stosowaniu, jak tego wymaga art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dodatkowo utrudniając NSA rozpatrzenie tego zarzutu.
Co do zaś zarzutu naruszenia art. 3 ust. 1 w związku z art. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną wykładnię tych przepisów, polegającą na sprowadzeniu istoty tzw. władztwa planistycznego gminy do działania na podstawie i w granicach prawa, to trzeba zauważyć, że Sąd pierwszej instancji poglądu takiego wprost nie wyraził. Co więcej z całokształtu uzasadnienia zaskarżonego wyroku można wnosić, że aczkolwiek Sąd koncentrował się na badaniu zgodności zaskarżonego planu z prawem, dorozumianie jedynie przyjmując, że Rada Miejska w Płotach uchwalając plan, nie nadużyła przysługujących jej uprawnień do decydowania o sposobie przeznaczenia terenów pod określone funkcje. Ale nawet gdyby założyć, że jest inaczej to i tak zaskarżony wyrok ciągle odpowiadałby prawu, jako że Rada Miejska w Płotach, uchwalając kwestionowany plan nie nadużyła – jak wynika to z materiałów sprawy – przysługujących jej uprawnień planistycznych.
Świadczy o tym m.in. fakt, że nieruchomość skarżącego również poprzednio nie mogła być przeznaczona pod zabudowę handlową, a Gmina stanowiąc o nowym porządku planistycznym pozostała przy dotychczasowej polityce przestrzennej.
Mając to wszystkie na uwadze orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 184 przywołanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.