Uzasadnienie
II OSK 322 / 12
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 10 listopada 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. B. na postanowienie Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] marca 2011 r. utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji z dnia [...] listopada 2010 r. w przedmiocie przekazania wniosku zgodnie z właściwością.
Powyższy wyrok zapadł na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy.
Decyzją z dnia [...] października 2010 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Zgierzu na podstawie art. 12 ust. 1 i art. 29 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 122, poz. 851 ze zm.- zwanej dalej ustawą o Państwowej Inspekcji Sanitarnej) oraz art. 117 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.- zwanej dalej ustawą o postępowaniu egzekucyjnym w administracji) w związku z art. 104 i art. 108 § 1 K.p.a. zabezpieczył określone wyroby mogące mieć wpływ na zdrowie ludzi poprzez ich odebranie, do czasu przeprowadzenia badań laboratoryjnych. Decyzji tej nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł A. B. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2010 r. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Łodzi na podstawie art. 65 § 1 K.p.a. i art. 20 § 1 pkt 4 w związku z art. 156 § 1 pkt 8 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przekazał według właściwości Państwowemu Powiatowemu Inspektorowi Sanitarnemu w Zgierzu "zarzuty" A. B. na decyzję z dnia [...] października 2010 r. Zdaniem organu zaskarżona decyzja jest w istocie zarządzeniem zabezpieczającym wykonanie obowiązku o charakterze niepieniężnym, o którym mowa w art. 156 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zaś wydający je organ działa jako organ egzekucyjny.
O takim charakterze zaskarżonej decyzji świadczy podstawa prawna jej wydania oraz wskazanie, że została wydana w związku z decyzją Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2010 r. i służy wykonaniu tej decyzji. Oznacza to, że w sprawie należy stosować przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Z art. 156 § 1 pkt 8 tej ustawy wynika zaś, że na zarządzenie zabezpieczające służy zobowiązanemu prawo zgłoszenia zarzutów. Wobec tego, że wniesione odwołanie stanowi w istocie zgłoszenie zarzutów, zaś organem właściwym do ich rozpatrzenia jest organ egzekucyjny, którym w tej sprawie jest Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Zgierzu, wydanie niniejszego postanowienia organ uznał za uzasadnione.
Po rozpatrzeniu zażalenia A. B. na powyższe postanowienie, Główny Inspektor Sanitarny postanowieniem z dnia [...] marca 2011 r. na podstawie art. 12 ust. 2 pkt 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał je w mocy. Wskazując na art. 29 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, organ II instancji uznał, że czynności podjęte przez organ powiatowy były faktycznie czynnościami egzekucyjnymi służącymi realizacji decyzji Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2010 r., tj. zarządzeniem zabezpieczającym wykonanie obowiązku o charakterze niepieniężnym zgodnie z art. 156 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zgodnie zaś z art. 156 § 1 pkt 8 tej ustawy na takie zarządzenie służą zobowiązanemu zarzuty, o których mowa w art. 33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
Nadto organ wskazał, że analiza treści odwołania wskazuje, że jakkolwiek strona nie powołała się wprost na wskazane w tym przepisie zarzuty to jednak je podniosła, a dotyczy to między innymi zarzutu nieistnienia obowiązku (art. 33 pkt 1), niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym (art. 33 pkt 5), czy zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego (art. 33 pkt 8). W odwołaniu tym podniesiono również, iż skarżący traktuje doręczoną mu decyzję organu powiatowego, jako zarządzenie zabezpieczające, stojąc na stanowisku, że nazwanie wydanego aktu decyzją nie zmienia jego rzeczywistego charakteru. Z tym stanowiskiem strony zgodził się organ odwoławczy, wskazując przy tym na normę art. 34 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
Z powyższych przyczyn, Główny Inspektor Sanitarny podzielił stanowisko organu I instancji, iż organem właściwym do rozpatrzenia zarzutów jest organ egzekucyjny.
Skargę na powyższe postanowienie wniósł A. B., wnosząc o jego uchylenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie art. 65 § 1 w związku z art. 138 § 1 K.p.a. poprzez przekazanie odwołania od decyzji pomimo obowiązku jego rozpoznania. Zdaniem skarżącego złożone odwołanie wszczęło postępowanie odwoławcze i niedopuszczalne jest wykorzystywanie art. 65 K.p.a. do uchylenia się od jego rozstrzygnięcia.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając wniesioną skargę uznał, że organy obu instancji trafnie wskazały, iż decyzją z dnia [...] października 2010 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Zgierzu podjął czynności będące faktycznie czynnościami egzekucyjnymi, służącymi realizacji decyzji Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2010 r. Cytując treść ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, Sąd stwierdził, że stosowanie do postępowania zabezpieczającego przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oznacza, iż zabezpieczenie powinno nastąpić w formie zarządzenia, co wynika z art. 156 § 1 tej ustawy. Na zarządzenie w przedmiocie zabezpieczenia przysługuje zobowiązanemu zgłoszenie w terminie 7 dni do organu egzekucyjnego zarzutów, stosownie do art. 156 § 1 pkt 8 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
Zdaniem Sądu rozstrzygnięcie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2010 r., pomimo błędnej formy to jest wydania decyzji zamiast zarządzenia oraz błędnego pouczenia o przysługującym środku odwoławczym (o odwołaniu zamiast o zgłoszeniu zarzutów), nie zmieniło rzeczywistego charakteru tego rozstrzygnięcia. Wniesione od decyzji odwołanie przez skarżącego zostało prawidłowo potraktowane przez organy, jako zarzuty, do których rozpatrzenia właściwym jest Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Zgierzu działający, jako organ egzekucyjny na podstawie art. 20 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
W związku z tym za prawidłowe uznał Sąd postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Łodzi wydane na podstawie art. 65 § 1 K.p.a. o przekazaniu zarzutów skarżącego do organu właściwego do ich rozpatrzenia, tj. Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Zgierzu. Z tych też względów za niezasadny uznał Sąd pierwszej instancji zarzut skargi dotyczący błędnej kwalifikacji decyzji z dnia [...] października 2010 r., a w związku z tym również pisma skarżącego zatytułowanego "odwołanie".
Jak znaczył Sąd, skarżący reprezentowany przez pełnomocnika profesjonalnego, w przedmiotowym odwołaniu także zakwalifikował przedmiotową decyzję, jako zarządzenie zabezpieczające, stojąc na stanowisku, że nazwanie wydanego aktu decyzją nie zmienia jego rzeczywistego charakteru oraz zgłosił zarzut nieistnienia obowiązku (art. 33 pkt 1), niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym (art. 33 pkt 5), czy zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego (art. 33 pkt 8).
Zarzut skarżącego dotyczący wadliwości decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2010 r. nie podlegał natomiast ocenie w niniejszej sprawie, w której przedmiotem kontroli sądowej było wyłącznie postanowienie wydane w trybie art. 65 § 1 K.p.a.
Z powyższych przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej P.p.s.a.) skargę oddalił.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A. B., zaskarżając go w całości i na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. P.p.s.a. w zw. z art. 65 K.p.a. w zw. z art. 104 K.p.a. w zw. z art. 138 § 1 K.p.a. poprzez uznanie, że w niniejszej sprawie po stronie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Łodzi istniał obowiązek przekazania odwołania od decyzji według właściwości do rozpoznania Państwowemu Powiatowemu Inspektorowi Sanitarnemu w Zgierzu przy jednoczesnym bezpodstawnym zakwalifikowaniu zaskarżonej decyzji jako zarządzenia zabezpieczającego i nie rozpatrzenia odwołania od przedmiotowej decyzji oraz nie wydania jednego z rozstrzygnięć opisanych w art. 138 K.p.a.;
- 2. art.145 § 1 pkt 1 lit. c. P.p.s.a. w zw. z art. 15 K.p.a. w zw. z art. 127 § 2 K.p.a. poprzez faktyczne rozpoznanie odwołania od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Zgierzu przez ten sam organ,
- 3. art.145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez nieuwzględnienie skargi mimo naruszenia przepisów prawa procesowego przez organ w toku postępowania administracyjnego.
Wskazując na powyższe zarzuty kasacji, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie od Głównego Inspektora Sanitarnego kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu kasacji podkreślono, że złożenie odwołania od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Zgierzu wszczęło postępowanie odwoławcze, które może zostać zakończone wyłącznie w sposób określony w art. 138 K.p.a. Organ I instancji, przekazując odwołanie, zdaniem skarżącego, dokonał bez żadnej podstawy prawnej kwalifikacji zaskarżonej decyzji jako zarządzenia zabezpieczającego, a złożone odwołanie jako zarzutów na takie zarządzenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna jest zasadna.
W przedmiotowej sprawie poza sporem pozostaje to, iż Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny wydał w dniu [...] października 2010 r. decyzję, w której zawarł pouczenie o trybie i sposobie jej zaskarżenia. Zgodnie z tym pouczeniem skarżący wniósł w terminie wskazanym w decyzji "odwołanie". Stwierdzić trzeba, iż w okolicznościach niniejszej sprawy złożenie przez stronę skarżącą odwołania od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego, zgodnie z pouczeniem zawartym w tejże decyzji, spowodowało wszczęcie postępowania odwoławczego. Organ odwoławczy, jak słusznie wskazuje to na każdym etapie niniejszego postępowania strona skarżąca, zobowiązany był do jego rozpoznania i zakończenia tak wszczętego postępowania poprzez wydanie właściwego rozstrzygnięcia. Zmiana formy aktu objętego złożonym przez stronę środkiem odwoławczym, jak i zakwestionowanie przez organ prawidłowości pouczenia zawartego w tymże akcie nie może nastąpić poprzez wydanie postanowienia opartego na art. 65 § 1 K.p.a. Zgodnie, bowiem z art. 65 § 1 in principio K.p.a. "Jeżeli organ administracji, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego (...)".
Konstrukcja powyższego przepisu nie pozwala jednak organowi odwoławczemu na etapie ustalenia swojej właściwości w sprawie rozpoznania środka zaskarżenia ani na ocenianie zaskarżonej decyzji, ani też na jej odmienną kwalifikację prawną niż ta, która została w niej określona. Bez znaczenia pozostają również twierdzenia strony skarżącej i to, w jaki sposób kwalifikuje ona zaskarżony wniesionym odwołaniem akt. Powoływanie się na merytoryczne wywody skarżącego miałoby, bowiem co najmniej znamiona częściowego rozpoznania odwołania, co na etapie rozstrzygania kwestii właściwości organu jest niedopuszczalne. Powyższe uchybienia w postępowaniu przed organami administracji wadliwie zostały zaakceptowane skarżonym wyrokiem. Z tych też względów za zasadne należało uznać przedstawione w rozpoznawanej kasacji zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 65 K.p.a. w związku z art. 104 K.p.a. w związku z art. 138 § 1 K.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 15 K.p.a. w związku z art. 127 § 2 K.pa. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
Mając powyższe okoliczności na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) uchylił zaskarżony wyrok.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na mocy art. 203 pkt 1 tej ustawy.