Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 września 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 627/14, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. G. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego, oddalił skargę.
Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy:
Pismem z dnia [...] listopada 2013 r. J. G. wystąpił do Burmistrza Miasta Zielonka "o wydanie decyzji administracyjnej nakazującej E. N. zam. [...] Z., ul. W. przywrócenia terenu swojej działki do stanu pierwotnego powierzchni terenu działki. W/w nawiozła na swoją działkę pół metra wysokości ziemi podwyższając powierzchnię gruntu. Dowód w sprawie protokół Urzędu M. Zielonka z dnia [...].10.1993 r., w którym się stwierdza, że wysokość fundamentu hali ponad teren wynosi 0,5 m".
W dniu [...] grudnia 2013 r. Burmistrz Zielonki, na podstawie art. 65 § 1 k.p.a., przekazał powyższe pismo J. G. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wołominie
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Wołominie postanowieniem z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...], działając na podstawie art. 61a k.p.a. oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 1409), odmówił wszczęcia na wniosek J. G. postępowania administracyjnego w sprawie podwyższenia terenu przy budowie budynku magazynowo - gospodarczego (hali) na działce nr ew. [...] obr. [...] położonej przy ul. W. [...] w Z. W uzasadnieniu organ podał że J. G. nie przysługuje przymiot strony w odniesieniu do obiektów budowlanych znajdujących się na powyższej działce, a także robót budowlanych na niej prowadzonych.
Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł J. G. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] marca 2014 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.
Oceniając, że odmowa wszczęcia postępowania na wniosek J. G. była uzasadniona, organ odwoławczy podniósł, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego przewidują dwa sposoby prowadzenia postępowania administracyjnego – na żądanie strony lub z urzędu, przy czym zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny musi być oparty na prawie materialnym (czyli wynikać z obowiązujących przepisów prawa), a nie jedynie na subiektywnym przekonaniu podmiotu, że taki interes posiada. W związku z powyższym podmiot posiadający tylko faktyczny interes w rozstrzygnięciu sprawy, a nie oparty o przepisy prawa materialnego, nie może być uznany za stronę w rozumieniu art.
28. Organ wskazał, że skarżący jest właścicielem działki nr [...] przy ul. W. w Z., natomiast roboty budowlane, wobec których domaga się podjęcia działań, wykonane zostały na działce nr [...] przy ul. W. [...] w Z., która nie graniczy bezpośrednio z działką nr [...].
W opinii organu, skarżący nie posiada interesu prawnego w sprawie podwyższenia terenu przy budowie budynku magazynowo - gospodarczego (hali) na działce nr ew. [...], co uzasadnia zastosowanie w tej sprawie art. 61a § 1 k.p.a. poprzez odmowę wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek skarżącego. Organ wyjaśnił, że samo złożenie wniosku nie jest tożsame z wszczęciem postępowania w sprawie, lecz uruchamia etap wstępny, w ramach którego właściwy organ ocenia podmiotową i przedmiotową dopuszczalność wykorzystania instytucji procesowej.
Zdaniem organu II instancji, bezpośrednie zainteresowanie rozstrzygnięciem sprawy przez skarżącego świadczy jedynie o jego interesie faktycznym, który nie jest przesłanką do uznania go za stronę postępowania przed organami nadzoru budowlanego.
Wojewódzki Inspektor podał, że w ramach posiadanych kompetencji organy nadzoru budowlanego są właściwe do podejmowania czynności w obrębie stosunków wodnych danej nieruchomości wyłącznie w zakresie związanym z obiektami budowlanymi usytuowanymi na tej nieruchomości, jak też w przypadku gdy ewentualna zmiana stosunków wodnych nastąpiła na skutek wykonywania robót budowlanych w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego. Natomiast zmiany stanu wody na gruncie, w tym zmiany kierunku jej odpływu czy też kwestie odprowadzania wód oraz ścieków z gruntu na grunty sąsiednie, regulowane są przepisami ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (t.jedn. Dz.U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 z późn. zm.) i pozostają w gestii właściwego organu samorządu gminnego.
Organ II instancji stwierdził, że zarówno we wniosku z dnia [...] listopada 2013 r., jak też w zażaleniu, skarżący nie wykazał okoliczności, które świadczyłyby o jego interesie prawnym.
Na powyższe postanowienie J. G. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
W uzasadnieniu skargi podniósł, że orzekające w sprawie organy nie posiadają legitymacji do rozstrzygania w tej sprawie. Adresatem wniosku był Burmistrz Miasta Zielonka, który winien prowadzić sprawę, a zamiast tego przekazał sprawę do rozpatrzenia organom nadzoru budowlanego. Skarżący dodał, że decyzja Burmistrza Miasta Zielonka nr [...] o podziale nieruchomości jest sprzeczna z prawem. Mając powyższe na uwadze wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji i przekazanie sprawy do rozpatrzenia Burmistrzowi Miasta Zielonka.
W odpowiedzi na skargę organ potrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi.
W zaskarżonym kasacyjnie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podał, że z treści wniosku skierowanego do Burmistrza Miasta Zielonka wynikało, iż skarżący wniósł o wszczęcie postępowania administracyjnego wskazując jako podstawę prawną art. 29 ustawy Prawo wodne. Burmistrz Miasta Zielonka pismem z dnia [...] grudnia 2013 r. przekazał wniosek J. G. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W wyniku rozpatrzenia tego wniosku zapadły rozstrzygnięcia kontrolowane w niniejszym postępowaniu.
Przywołując art. 61a § 1 k.p.a. Sąd I instancji wywiódł, że z jego treści wynikają dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, a drugą przesłanką jest zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania, przy czym przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Do takich przyczyn należą sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tożsamej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie.
Sąd wskazał, że na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, a w postanowieniu wydanym na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Podkreślił, że w pierwszym stadium postępowania, stosownie do art. 19 w związku z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., organ administracji, do którego wpłynęło żądanie strony winien rozpatrzyć sprawę pod kątem własnych uprawnień wynikających z przepisów kompetencyjnych. Organ niewłaściwy nie jest bowiem prawnie legitymowany do rozstrzygania o prawach i obowiązkach stron.
Wskazując, że kompetencje organów nadzoru budowlanego określone zostały w art. 83 i nast. ustawy Prawo budowlane i z przepisów tych wynika, że sprawy z ustawy Prawo wodne nie należą do właściwości organów nadzoru budowlanego, Sąd I instancji stwierdził, że prawidłowo organy nadzoru budowlanego, po zapoznaniu się z wnioskiem skarżącego, odmówiły wszczęcia postępowania w sprawie nie należącej do ich kompetencji.
Sąd podniósł, że skarżący prawo do żądania wszczęcia postępowania wywodził z prawa własności działki nr [...] obr. [...] przy ul. W. Natomiast działka nr [...] obr [...] położona przy ul. W., co do której żądał interwencji, nie znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie działki nr [...], gdyż pomiędzy nimi znajduje się działka nr [...].
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał skargę za niezasadną, zaznaczając jednak, że skarżący wskazując na zmianę stosunków wodnych miał prawo żądania interwencji i podjęcia działań od organów właściwych w sprawie regulowanej przepisami ustawy Prawo wodne. W takiej sprawie organami właściwymi do rozpatrzenia sprawy nie są jednak organy nadzoru budowlanego.
Mając powyższe na względzie Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł J. G., zastępowany przez pełnomocnika z urzędu.
Zaskarżając powyższy wyrok w całości skarżący kasacyjnie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucił mu naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:
- 1) art. 151 p.p.s.a. – poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy postanowienie organu II instancji zostało wydane z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 105 § 1 kpa, z uwagi na fakt, iż pomimo wydania postanowienia przez organ I instancji, który był niewłaściwy rzeczowo w sprawie z naruszeniem art. 19 kpa w związku z art. 156 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 83 ust. 1 ustawy Prawo budowlane oraz art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne, art. 65 § 1 kpa, organ II instancji nie uchylił zaskarżonego postanowienia i nie umorzył postępowania w I instancji, utrzymując postanowienie organu I instancji dotknięte wadą nieważności w mocy;
- 2) art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) – poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy postanowienie organu I i II instancji zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 7, 9, 61 § 1 i 77 kpa, poprzez zaniechanie zbadania podstaw złożonego przez J. G. wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego, w tym intencji wnioskodawcy i samowolne, bez jakiegokolwiek uzasadnienia w rozpatrywanym podaniu ustalenie, iż wniosek J. G. z dnia [...] listopada 2013 r. wszczynający postępowanie administracyjne dotyczy podniesienia terenu podczas realizacji budynku na nieruchomości przy ul. W. w Z., podczas gdy wniosek ten dotyczył spowodowania przez właściciela nieruchomości przy ul. W. w Z. zmiany stanu wody na gruncie (poprzez zmianę rzeźby terenu) szkodliwie wpływającą na grunty sąsiednie, a oczywistą intencją wnoszącego podanie było rozpoznanie go w oparciu o prawo wodne.
Wskazując na powyższe pełnomocnik skarżącego kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o przyznanie od Skarbu Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej z urzędu, oświadczając, iż opłaty nie zostały zapłacone ani w całości ani w części.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 718), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.
Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.
W rozpatrywanej sprawie skargę kasacyjną oparto na zarzutach naruszenia przepisów postępowania, to jest art. 151 p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c).
Zarzuty te sprowadzają się do twierdzenia, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie niezasadnie oddalił skargę, bowiem organy nadzoru budowlanego wadliwie rozpoznały wniosek skarżącego kasacyjnie, który domagał się wszczęcia postępowania na podstawie przepisów prawa wodnego, a nie prawa budowlanego. W niniejszej zaś sprawie organy nadzoru budowlanego rozpoznały ten wniosek w aspekcie przepisów ustawy Prawo budowlane, nie dostrzegając, że nie są w tej sprawie właściwe, bo w swym podaniu skarżący powoływał się na przepisy ustawy Prawo wodne, a nie budowlane. Powyższego nie uwzględnił również Sąd I instancji.
Zarzuty te nie są trafne.
Zauważyć przede wszystkim trzeba, że to nie organy nadzoru budowlanego oceniły treść wniosku skarżącego kasacyjnie jako dotyczącą kwestii związanych z prawem budowlanym, ponieważ wniosek ten został przekazany do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wołominie przez Burmistrza Zielonki. Skarżący kasacyjnie w istocie kwestionuje prawidłowość tego przekazania. Merytorycznie bowiem zgadza się organami nadzoru budowlanego, że nie zachodzą podstawy do podejmowania jakichkolwiek działań przez organy nadzoru budowlanego, skoro stwierdza, że organy te nie były właściwe rzeczowo w sprawie i podkreśla, że intencją wnoszącego podanie było rozpoznanie sprawy na podstawie przepisów ustawy Prawo wodne.
W sytuacji, gdy Burmistrz Zielonki przekazał do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wołominie pismo J. G. z dnia [...] listopada 2013 r., to organ ten rozpatrzył je w zakresie swoich kompetencji, wydając stosowne rozstrzygnięcie, które Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaś – uznając te rozstrzygnięcia organów nadzoru budowlanego za zgodne z prawem – oddalił skargę.
Podkreślić należy, że Sąd I instancji w tej sprawie oceniał jedynie prawidłowość aktów administracyjnych wydanych przez organy nadzoru budowlanego, którym Burmistrz przekazał wskazany wyżej wniosek skarżącego kasacyjnie. Powyższe akty organów nadzoru budowlanego są prawidłowe. Skoro organom nadzoru budowlanego przekazano przedmiotowe podanie, to zostało ono przez te organy rozpatrzone w takim zakresie, w jakim były one właściwe. Podjęte przez organy nadzoru budowlanego rozstrzygnięcia są merytorycznie prawidłowe, gdyż nie zachodziły okoliczności wymagające ingerencji tych organów. Słusznie zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozstrzygnięcia te ocenił jako zgodne z prawem i – w konsekwencji – skargę oddalił.
Wątpliwości natomiast może budzić pozostające poza granicami tej sprawy przekazanie przez Burmistrza Zielonki przedmiotowego podania organom nadzoru budowlanego. Wątpliwości te jednak nie mają wpływu na ocenę merytorycznej prawidłowości zaskarżonego kasacyjnie wyroku.
Nadmienić jedynie wypada, że w sytuacji gdy dany organ błędnie przekazuje skierowane do niego podanie, nie rozpatrując go samemu, chociaż do niego jest ono skierowane, to podmiotowi wnoszącemu takie podanie przysługuje prawo wniesienia zażalenia w trybie art. 37 k.p.a. na niezałatwienie sprawy, a po wyczerpaniu trybu z art. 37 k.p.a. – skarga na bezczynność tego organu administracyjnego.
Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania są zatem w realiach niniejszej sprawy pozbawione uzasadnionych podstaw i nie mogły zostać uwzględnione.
W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.
Wskazać jednocześnie należy, że Naczelny Sad Administracyjny nie orzekł o przyznaniu wynagrodzenia za zastępstwo prawne wykonane na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. W związku z tym należne od Skarbu Państwa wynagrodzenie pełnomocnika za wykonaną pomoc prawną z urzędu (także przed Naczelnym Sądem Administracyjnym) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a.