Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 5 grudnia 2019 r., II SA/Kr 1099/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...]oddalił skargę M. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] maja 2018 r., [...], [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku doprowadzenia budynku do stanu poprzedniego.
Wyrok wydano w następujących istotnych okolicznościach sprawy.
Decyzją z dnia [...] maja 2008 r., [...], [...] (k. 229 akt administracyjnych organu pierwszej instancji) Powiatowy Inspektor na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (na datę decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm., obecnie Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 z późn. zm., dalej "P.b.") nałożył na inwestora obowiązek wykonania następujących robót budowlanych: "pomiędzy belkami stropowymi ułożyć folię budowlaną PE jako paroizolację", na folii budowlanej ułożyć warstwę wełny mineralnej grubości 20 cm oraz warstwę przeciwpożarową, wyszpachlować masą gipsową i wymalować farbą kredową lub emulsyjną sufit mieszkania położonego bezpośrednio pod stropem. Ponadto ustalono termin wykonania robót budowlanych: do [...] grudnia 2008 r.
Wobec ustalenia, że powyższych obowiązków nie wykonano, decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r., [...], [...] (k. 82 akt administracyjnych organu pierwszej instancji, teczka dodatkowa) Powiatowy Inspektor, działając z powołaniem na art. 51 ust. 3 pkt 2 P.b. nałożył na M. B., inwestora robót budowlanych związanych z przebudową stropu podstrychowego w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w [...], wykonanych bez zgody właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej, obowiązek doprowadzenia części budynku mieszkalnego wielorodzinnego do poprzedniego stanu techniczno-funkcjonalnego poprzez wykonanie robót budowlanych, polegających na:
- 1. wymianie wszystkich istniejących belek stropowych, ułożonych pomiędzy ścianą szczytową zewnętrzną od strony południowej a ścianą wewnętrzną, to jest na powierzchni o wymiarach 12,10 x 6,18 m, na nowe belki drewniane o tych samych parametrach technicznych (o wymiarach 29 cm x 25 cm) wraz z demontażem istniejącego podbicia stropu wykonanego z desek i tynku na trzcinie (stanowiącego równocześnie sufit lokalu mieszkalnego, położonego bezpośrednio pod przedmiotowym stropem),
- 2. wykonaniu nowego podbicia belek stropowych (stanowiącego równocześnie sufit lokalu mieszkalnego, położonego bezpośrednio pod stropem) z płyt gipsowo-kartonowych na ruszcie drewnianym, na powierzchni o wymiarach 12,10 x 6,18 m,
- 3. ułożeniu pomiędzy belkami drewnianymi stropu folii budowlanej PE jako paroizolacji (z wywinięciem na belki drewniane),
- 4. ułożeniu pomiędzy belkami drewnianymi stropu warstwy wełny mineralnej o grubości 20 cm, stanowiącej jednocześnie ochronę przeciwpożarową,
- 5. ułożeniu na wymienionych belkach drewnianych stropu podłogi z płyt OSB o grubości 22 cm (przymocowanych wkrętami do belek), to jest na powierzchni o wymiarach 12,10 x 6,18 m,
- 6. wyszpachlowaniu masą gipsową i wymalowaniu farbą emulsyjną nowego sufitu lokalu mieszkalnego, położonego bezpośrednio pod stropem.
Jako termin wykonania obowiązku organ wskazał [...] listopada 2016 r.
Decyzją z dnia [...] maja 2018 r., [...], [...] Wojewódzki Inspektor, wskazując na art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm., dalej "K.p.a."), uchylił zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora i na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 2 P.b. nałożył na skarżącego obowiązki takie jak dotychczas, z tym że w punkcie 4 nakazał ułożenie pomiędzy belkami drewnianymi stropu warstwy wełny mineralnej o grubości 20 cm, stanowiącej jednocześnie ochronę przeciwpożarową oraz ułożenie pomiędzy wełną mineralną a podłogą z płyt OSB folii budowlanej PE jako paroizolacji. Organ określił też nowy termin wykonania obowiązku na 31 października 2018 r.
W motywach rozstrzygnięcia Wojewódzki Inspektor przypomniał, że decyzją z dnia [...] maja 2008 r., [...] nałożono na M. B. obowiązki wykonania określonych robót budowlanych przy realizacji przebudowy strychu w budynku przy ul. [...] w [...]. Nakaz z tej decyzji nie został wykonany. Wobec tego stosownie do art. 51 ust. 3 pkt 2 P.b. należało orzec o nałożeniu obowiązku doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego.
Motywując przyjęty zakres obowiązków Wojewódzki Inspektor powołał się na opinie techniczne znajdujące się w aktach. Z opinii technicznej opracowanej przez biegłego przy Sądzie Okręgowym w [...] w zakresie budownictwa lądowego mgr inż. L. D. z [...] lutego 2011 r. wynika, że konstrukcja drewnianego stropu belkowego strychu i konstrukcja drewnianej więźby dachowej jest niszczona biologicznie przez szkodniki drewna. Proces niszczenia postępuje. Przeprowadzony remont nie zapobiegł postępującej destrukcji. Ze względu na zniszczenia biologiczne wytrzymałość konstrukcji drewnianej jest zdecydowanie niższa niż należałoby wnioskować z przekrojów drewna użytego do jej wykonania.
Dalej organ odwoławczy wskazał, że w aktach utrwalono opinię okresową roczną budynku z 2010 r., która wskazuje już na zły stan stropu. Wskazano w niej, że w czasie przeprowadzenia oględzin budynku stwierdzono rozebranie stropu w części strychowej, usunięcie posadzki z cegły, usunięcie wypełnienia z gruzu przestrzeni międzybelkowej. Spowodowało to znaczne odspojenie tynku sufitów w położonym niżej lokalu mieszkalnym nr [...], oraz jego zalewanie. Kontrolujący wnioskował o natychmiastowe wzmocnienie odsłoniętych belek stropowych obustronnie ceownikiem stalowym zwłaszcza w miejscach osadzenia w ścianie, zaimpregnowanie całości drewna więźby dachowej oraz stropu, a nadto ułożenie na wzmocnionych i zaimpregnowanych belkach docelowej podłogi z desek lub płyty OSB.
Końcowo Wojewódzki Inspektor ustalił, że nakazany M. B. zakres prac znalazł poparcie w orzeczeniu konstrukcyjnym dotyczącym "wymiany starego zabezpieczenia p.poż. napowierzchni stropu na strychu w kamienicy w [...]ul. [...]" opracowanym przez mgr inż. arch. S. M. w dniu [...] marca 2001 r., opinii okresowej rocznej budynku autorstwa mgr. inż. J. G. oraz ekspertyzie mykologiczno-budowlanej autorstwa mgr. inż. Z. W. Skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora wniósł M. B..
Wyrokiem z dnia 5 grudnia 2018 r., II SA/Kr 1099/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę.
Sąd wywodził, że w sprawie nie było sporne, że inwestor bez wymaganego prawem budowlanym pozwolenia na budowę wykonał w 1999 r. demontaż wylewki górnej stanowiącej podłogę strychu o grubości około 5 cm, warstwy przeciwpożarowej składającej się z drobnego materiału izolacyjnego około 5 cm, dwóch warstw cegieł wypełniających strop pomiędzy belkami – około 20 cm oraz desek – około 25 cm pod cegłami. Tak opisany zakres robót budowlanych, stanowiących demontaż jako wstęp do adaptacji strychu na cele mieszkalne stanowił przebudowę, o której mowa w art. 3 pkt 7a P.b.
Dalej Sąd przypomniał, że w 2006 r. troje współwłaścicieli budynku dokonało naprawy pokrycia dachowego budynku, przeprowadzając również w 2006 lub 2010 r. nieokreślone doraźne roboty związane ze wzmocnieniem stropu, a także wyłożeniem wełny mineralnej i folii paroizolacyjnej, dążąc do likwidacji przyczyny zalewania strychu i tym samym mieszkania nr [...]. Powyższe prace pozostawiły belki stropowe odsłonięte.
Sąd zaznaczył też, że zaskarżona decyzja została wydana w 2018 r., a postępowanie w sprawie samowoli budowlanej toczy się od 2005 r. i dotyczy samowoli dokonanej w 1999 r.
Przechodząc do kwestii prawnych Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że postępowanie naprawcze, w granicach którego sprawa się toczy, uregulowane jest art. 51 P.b. i ma dwa etapy. Najpierw organ nadzoru budowlanego nakłada na inwestora określone obowiązki na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 lub 3, po czym sprawdza czy te obowiązki zostały wykonane i w zależności od tego wydaje odpowiednią decyzję na podstawie art. 51 ust. 3, 4 lub 5 P.b. W rozważanej sprawie kontroli poddany został drugi etap procedury naprawczej, gdy chodzi tylko o sprawdzenie, czy nałożone na inwestora obowiązki zostały wykonane, a nie o to, czy sprawa dotyczy samowoli budowlanej. Zdaniem Sądu w takich okolicznościach nie można było uwzględnić zarzutów M. B. dotyczących wcześniejszej ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora z dnia [...] maja 2008 r., [...], wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b.
Kontynuując powyższy wątek Sąd podzielił też stanowisko organów, że te, stosując art. 51 ust. 3 P.b., miały tylko obowiązek i kompetencję sprawdzić, czy został wykonany obowiązek nałożony decyzją wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. Nie muszą natomiast dokonywać weryfikacji, czy został zrealizowany cel nałożenia obowiązku, to jest czy wykonane roboty budowlane lub czynności doprowadziły roboty budowlane do stanu zgodnego z prawem. Sąd podkreślił, że konsekwencją niewykonania jakichkolwiek z nakazanych w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. robót budowlanych jest zastosowanie przez organy nadzoru budowlanego art. 51 ust. 3 pkt 2 P.b. i wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź wykonanie robót niezbędnych do doprowadzenia stanu robót budowlanych do stanu poprzedniego.
W uzasadnieniu wyroku II SA/Kr 1099/18 wskazano, że nie można było też uwzględnić zarzutu nałożenia na skarżącego obowiązków, do których wykonania skarżący nie był wcześniej, na podstawie decyzji z dnia [...] maja 2008 r., [...] oraz decyzji z dnia [...] maja 2012 r., [...] zobowiązany. Decyzja [...] została uchylona i jej treść nie ma znaczenia w sprawie. Sąd wskazał natomiast, że gdy chodzi o decyzję 86/05, to ta ma inną podstawę prawną (zawarto w niej wynikający z art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem). Obecnie zaskarżona decyzja została natomiast wydana na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 2 P.b. i dotyczy doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego.
Sąd zaznaczył, że obowiązkiem organów nadzoru budowlanego było jedynie sprawdzenie, czy został wykonany obowiązek z art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b., a po drugie ustalenie, jakie czynności i roboty budowlane muszą być wykonane celem doprowadzenia stropu do poprzedniego stanu (przed demontażem warstw stropu w 1999 r.). Sąd stwierdził, że bezsporne było, że strop przed dokonaniem demontażu był ocieplony i zaizolowany, a także posiadał podłogę/posadzkę (wylewka, cegły i deski).
Zdaniem Sądu pojęcie "doprowadzenie do stanu poprzedniego" należy rozumieć jako przywrócenie poprzedniego stanu techniczno-funkcjonalnego (a nie identycznego stanu pierwotnego) z uwzględnieniem współczesnej, optymalnej technologii wykonywania stropów drewnianych i materiałów budowlanych, zgodnie ze sztuką budowlaną. Jest to również uzasadnione zasadami logiki i doświadczenia życiowego.
Sąd odnosząc się do zarzutów skargi wskazał, że na ocenę kontrolowanej decyzji nie miał wpływu fakt, że wskutek wadliwie dokonanego remontu dachu dochodziło do zalewania budynku, w tym także lokalu nr [...], co również wpływało na stan techniczny drewnianych elementów konstrukcji poddasza. Dostrzeżenie tych okoliczności nie pozwala bowiem zaprzeczyć, że M. B. dokonał ze swojej strony samowolnego i bezprawnego demontażu elementów budynku, co wpłynęło na warunki związane z izolacją, ociepleniem i wymogami przeciwpożarowymi dotyczącymi stropu, który jest jednocześnie sufitem lokalu nr [...], a także stan techniczny odsłoniętych drewnianych elementów stropu.
Sąd podsumował, że wobec jednoznacznego ustalenia inwestora samowoli z 1999 r., organy prawidłowo nałożyły obowiązki na tegoż inwestora, który jest jednym ze współwłaścicieli, a nie na wszystkich współwłaścicieli nieruchomości, zgodnie z art. 52 P.b. Skarżący posiada bowiem tytuł prawny umożliwiający wykonanie decyzji. Zdaniem Sądu nie zasługiwał na uwzględnienie również zarzut nałożenia obowiązków, których wykonanie zależy od stanowiska osób trzecich (punkt 6 decyzji dotyczący sufitu lokalu [...] zamieszkałego przez M. Ś.). Lokale w budynku nie są wyodrębnione jako przedmiot własności, a współwłaściciele posiadają części ułamkowe całej nieruchomości ([...]). M. Ś., co oświadczyła na rozprawie sądowej 5 grudnia 2018 r., od lat nie tylko zgadza się, ale wręcz domaga się działań naprawczych skarżącego, zastrzegając jedynie odpowiednią dla sztuki budowlanej kolejność (ocieplenie i zaizolowanie stropu przed gipsowaniem i malowaniem sufitu).
Sąd zaznaczył, że najbardziej problematyczną częścią istotnych ustaleń faktycznych była kwestia oceny rzeczywistego stanu technicznego belek stropowych. W sprawie na przestrzeni lat sporządzono liczne ekspertyzy oraz dokonywano oględzin w tej tematyce. Oceny nie ułatwia również fakt przeprowadzenia przez współwłaścicieli lub M. Ś. w 2006 r. lub w 2010 r. częściowych, doraźnych prac. Uzasadnienia decyzji obu instancji Sąd uznał w powyższym zakresie jako częściowo wybiórcze, nie do końca spójne i cechujące się pewnymi nieścisłościami. Naruszenie to (art. 107 § 3 K.p.a.) nie miało jednak – zdaniem składu orzekającego – wpływu na wynik sprawy.
Sąd stwierdził, że M. B. trafnie podnosił, iż organy nie odniosły się w rzetelny sposób do wniosków płynących z kontroli przeprowadzonej [...] kwietnia 2016 r. Organ pierwszej instancji całkowicie pominął również ustalenia kontroli z [...] kwietnia 2015 r. Sąd nie uznał powyższych uchybień jednak za na tyle istotne, aby mogły mieć one wpływ na wynik sprawy. Z protokołu oględzin z dnia [...] kwietnia 2015 r. wynika, że strop "jest w takim stanie od czasu przebudowy stropu prowadzonego przez p. B. M. w 1999 roku". Oznacza to, że od 1999 r. utrzymuje się stan odsłonięcia tych elementów po zdemontowaniu przez skarżącego wymienionych wyżej warstw stropu.
Dalej Sąd zaznaczał, że nie mogły być także uwzględnione zarzuty dotyczące stanu drewnianych belek stropu i konieczności ich wymiany. Podkreślił, że nie jest tak – nawet gdy chodzi o nałożenie na podmiot obowiązków – że strona postępowania zwolniona jest od aktywności dowodowej na swoją korzyść. W tym kontekście Sąd zwrócił uwagę, że Powiatowy Inspektor wielokrotnie na przestrzeni lat postępowań zwracał się do skarżącego, jak i do autora orzeczenia technicznego działającego z ramienia inwestora, o wskazanie ewentualnie uszkodzonych drewnianych belek stropu, co nie przyniosło jednak skutku.
Gdy chodzi o wskazaną w decyzji grubość płyty OSB określoną na 22 cm, Sąd stwierdził, że zabrakło stanowiska organu co do tej kwestii, jednak chodziło tu o pomyłkę dotyczącą jednostki długości (22 mm).
Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożył M. B. zarzucając naruszenie:
- 1. art. 145 § 1 ust. 1 pkt c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej "P.p.s.a.") poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy decyzja Wojewódzkiego Inspektora zawiera uchybienia uniemożliwiające jej prawidłowe wykonanie - w szczególności zawiera nakaz zastosowania przez skarżącego płyt OSB o grubości 22 cm,
- 2. art. 145 § 1 ust. 1 pkt c P.p.s.a., poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy decyzja Wojewódzkiego Inspektora oraz poprzedzająca ją decyzja zostały wydane z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 i 3 K.p.a., a to wobec:
- a. stwierdzenia przez Wojewódzkiego Inspektora konieczności wymiany wszystkich istniejących belek stropowych w sytuacji, gdy w dniu [...] kwietnia 2016 r. w wyniku czynności pracowników Powiatowego Inspektora stwierdzono: "w zakresie konstrukcji belek nośnych stropu wykonano już roboty związane ze wzmocnieniem stropu, wymianą elementów zdegradowanych i w chwili obecnej belki konstrukcyjne stropu nie wymagają wzmocnień", co powinno być równoznaczne ze stwierdzeniem, że nie ma potrzeby wymiany belek stropowych;
- b. niepodjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w szczególności do wyczerpującego zebrania i oceny materiału dowodowego, a to wobec pominięcia w ramach rozstrzygnięcia faktu, iż istotny wpływ na stan stropu miał stan dachu budynku, co obciąża współwłaścicieli nieruchomości, a nie skarżącego;
- c. nieprzeprowadzenia dowodu z opinii biegłego sądowego na okoliczność stanu technicznego belek stropowych;
- 3. art. 145 § 1 ust. 1 lit. c P.p.s.a., poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy decyzja Wojewódzkiego Inspektora i poprzedzająca ją decyzja zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, a to wobec:
- a. nałożenia na skarżącego obowiązków wykraczających poza zakres odpowiedzialności inwestora do przywrócenia stanu poprzedniego, a wynikających z okoliczności, które nastąpiły już po wykonaniu przez skarżącego robót budowlanych na strychu, a które nie wystąpiły na skutek działań skarżącego;
- b. wydania decyzji bez dokonania weryfikacji czy został zrealizowany cel nałożenia decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b.;
- c. nałożenia na skarżącego obowiązków, które wykraczają poza zakres robót niezbędnych do doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego;
- 4. art. 51 ust. 3 pkt 2 P.b. poprzez jego błędne zastosowanie i zaniechanie dokonania weryfikacji, czy został zrealizowany cel nałożenia decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b.;
- 5. art. 51 ust. 3 pkt 2 P.b. poprzez jego błędne zastosowanie i nałożenie na skarżącego obowiązków, które wykraczają poza zakres robót niezbędnych do doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego;
- 6. art. 51 ust. 3 pkt 2 P.b. poprzez jego błędne zastosowanie i nałożenie na skarżącego obowiązków, które prowadzą do usunięcia zaniechań współwłaścicieli nieruchomości, a nie do przywrócenia stanu poprzedniego, a to wobec faktu, iż bezpośrednią przyczyną zawilgocenia belek stropowych nie były prace wykonane przez skarżącego, lecz nieszczelny dach, co obciąża wszystkich współwłaścicieli.
Mając na uwadze powyższe M. B. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie.
W piśmie procesowym z dnia 21 lipca 2019 r. uczestniczka postępowania M. Ś. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej M. B.. Podkreśliła ona, że skarżący prace na poddaszu budynku wykonał samowolnie w 1999 r. i dalszych prac zaniechał. Na inwestora nałożone były obowiązki, jednak pozostawał on bierny. Po tym, jak dochodziło do zalewania lokalu nr [...], M. Ś. wykonała pewne prace zabezpieczające. W 2016 r. zlecono ocenę stanu technicznego stropu nad lokalem nr [...] i w tych okolicznościach nałożono na M. B. obowiązek przywrócenia pomieszczeń do stanu poprzedniego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.
Zarzuty skargi kasacyjnej zostały sformułowane na podstawie kilku tez, które forsuje M. B.. Naczelny Sąd Administracyjny wyłuszczy te tezy i w ich kontekście odniesie się do zasadności wskazanych naruszeń prawa.
Wiodącą tezą, którą skarżący akcentuje i która jego zdaniem świadczy o wadliwości decyzji jest twierdzenie, że nie powinien on być zmuszany do wymiany belek nośnych stropu poddasza w budynku przy ul. [...] w [...], albowiem nie wykazano, że belki te wymagają wymiany (zob. zarzuty oznaczone wyżej jako 2.a i 2.c), a ponadto okoliczności sprawy pozwalają zidentyfikować, iż stan belek – nawet jeżeli jest niezadowalający – to nie jest to spowodowane działaniami skarżącego (zarzuty 2.b, 3.a i 6). W tym kontekście M. B. twierdzi też, że wymiana belek stropowych jest obowiązkiem wykraczającym poza zakres "przywrócenia stanu poprzedniego" (zarzut 3.a, 3.c i 5)
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w okolicznościach sprawy twierdzeń formułowanych przez skarżącego kasacyjnie nie można obronić. M. B. – i jest to w sprawie bezsporne – dopuścił się w 1999 r. samowolnej przebudowy poddasza budynku przy ul. [...] w [...] usuwając warstwy stropu podstrychowego, stanowiące jego ocieplenie oraz zabezpieczenie przeciwpożarowe i odsłaniając drewniane belki stropowe. Robót tych na pewnym etapie zaniechał, a decyzją z dnia [...] maja 2008 r., [...] (k. 229 akt administracyjnych organu pierwszej instancji) Powiatowy Inspektor zobowiązał go do podjęcia czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem.
Skarżący decyzji tej nie zakwestionował, ale też zlekceważył ją – nie podjął się wykonania wymaganych czynności. M. B. znał także konsekwencje prawne swych zaniechań – w decyzji zawarto pouczenie, że zgodnie z art. 51 ust. 3 P.b., w przypadku niewykonania zawartego w niej obowiązku organ wyda decyzję nakazującą doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu poprzedniego.
Po tym, jak organ ustalił, iż nie doszło do wykonania decyzji z dnia [...] maja 2008 r., [...] prowadzono postępowanie w kierunku nałożenia na inwestora obowiązków związanych z przywróceniem obiektu budowlanego do stanu poprzedniego. Postępowanie to toczyło się z udziałem M. B., a Powiatowy Inspektor dał skarżącemu szansę na przedstawienie stosownych dowodów pozwalających określić zakres jego obowiązków. Powiatowy Inspektor pismem z dnia [...] maja 2015 r. (k. 16 akt administracyjnych organu pierwszej instancji, teczka dodatkowa) wezwał współwłaścicieli budynku mieszkalnego [...] przy ul. [...], w tym przede wszystkim skarżącego, do dostarczenia oceny technicznej, celem wypełnienia zaleceń Wojewódzkiego Inspektora wskazanych w decyzji [...] (organ odwoławczy w decyzji tej zwrócił właśnie uwagę na konieczność orzeczenia o przywróceniu obiektu do stanu poprzedniego). Skarżący – choć mógł to uczynić – żadnego dowodu nie przedstawił.
Wobec powyższego Powiatowy Inspektor, przy biernej postawie zainteresowanego, przystąpił do samodzielnej oceny dowodów i na tej podstawie określił zakres obowiązków sformułowany ostatecznie w decyzji z dnia [...] czerwca 2016 r. [...], gdzie między innymi nakazano M. B. wymianę wszystkich istniejących belek stropowych, ułożonych pomiędzy ścianą szczytową zewnętrzną budynku od strony południowej a ścianą wewnętrzną.
Wobec zarzutów skargi kasacyjnej należy w pierwszej kolejności odpowiedzieć na pytanie, czy sporna wymiana belek stropowych była konieczna i czy wynika to z materiału dowodowego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego na tak postawione pytania należy odpowiedzieć twierdząco. W aktach administracyjnych znajduje się najbardziej aktualne orzeczenie techniczne autorstwa arch. Przemysława Królikowskiego, który zaznaczył, że belki drewniane lokalnie noszą ślady zniszczeń biologicznych i procesu degradacji spowodowanego szkodliwością szkodników drewna. Autor opracowania zwrócił uwagę, że procesowi niszczenia drewna nie udało się zapobiec pomimo wykonania remontu w 2006 r. (który to remont wyeliminował niektóre czynniki szkodliwe). Zalecono prowadzenie okresowej kontroli stanu belek stropowych i ich wymianę w razie stwierdzenia uszkodzeń (k. 42-45 akt administracyjnych organu pierwszej instancji, teczka dodatkowa).
Warto też zaznaczyć, że w aktach znajduje się ekspertyza mykologiczno-budowlana autorstwa mgr. inż. Z. W., która została wykonana 12 lat wcześniej, ale potwierdzała procesy zagrożenia związane z procesem degradacji drewna konstrukcyjnego budynku, w tym także belek stropowych (k. 114-130 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Przenosząc powyższe na uwarunkowania prawne niniejszej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że wobec M. B. orzeczono nakaz doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem (art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b.), jednakże ten obowiązku tego nie wykonał. W rezultacie, stosownie do art. 51 ust. 3 pkt 2 P.b. organy zobligowane były do nałożenia na inwestora obowiązku zmierzającego nie tyle do zapewnienia stanu zgodnego z prawem, ale doprowadzenia obiektu do "stanu poprzedniego". Skoro M. B. samowolnie wykonał roboty polegające na usunięciu warstw stropu podstrychowego, stanowiących jego ocieplenie oraz zabezpieczenie przeciwpożarowe, to oznacza, że obecnie konieczne było nałożenie na niego obowiązku odwrócenia skutków tych działań, przy czym oczywiście należy to uczynić zgodnie z wiedzą techniczną i sztuką budowlaną.
Organy nie wypowiedziały tego wprost, niemniej nie powinno budzić wątpliwości, że skoro przywrócenie stropu w budynku do stanu poprzedniego łączyć się będzie z zakryciem dostępu do belek konstrukcyjnych, a zebrane dowody wskazują na ich postępującą degradację i zły stan, mogący rodzić konieczność ich stopniowej wymiany, to zrozumiałym jest, że skarżącemu nakazano wymienić także belki stropowe.
W skardze kasacyjnej M. B. wywodzi też, że zły stan belek stropowych nie jest przez niego zawiniony. Naczelny Sąd Administracyjny nie zaprzecza, że zapewne na pogorszenie stanu drewnianych elementów złożyło się wiele czynników. Skarżący musi jednak pamiętać, że naruszając prawo – a więc najpierw dopuszczając się samowoli budowlanej, a następnie lekceważąc nałożone na niego obowiązki doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem (nie wykonując decyzji z dnia [...] maja 2008 r., [...] nie skorzystał z szansy konwalidacji niejako skutków samowoli przy niższym nakładzie obowiązków) – sam doprowadził do stanu, że znalazł się w gorszej pozycji prawnej. Ustawa bowiem wobec osób postępujących jak M. B. nakazuje przywrócenie stanu poprzedniego. Przywrócenie stanu poprzedniego oznacza przywrócenie substancji budowlanej do określonego kształtu istniejącego przed datą rozpoczęcia samowolnych robót.
Musi być ono wykonane prawidłowo, tak więc wszystkie ryzyka związane z podjęciem omawianego procesu obciążają sprawcę samowoli. Jeżeli więc M. B. usunął warstwy stropu podstrychowego, stanowiące jego ocieplenie oraz zabezpieczenie przeciwpożarowe i odsłonił drewniane belki stropowe, to zgodnie z art. 51 ust. 3 pkt 2 P.b. obciąża go kompleksowo cały proces odwrócenia skutków tych zmian. Skoro od daty samowoli doszło do degradacji lub postępuje proces degradacji odsłoniętych belek stropowych a belki te mają ulegać zakryciu, to skarżący musi liczyć się z obowiązkiem ich wymiany. Do niego bowiem, jako sprawcy samowoli, należy poniesienie konsekwencji odwrócenia skutków samowoli budowlanej. Jeżeli zgodnie z art. 51 ust. 3 pkt 2 P.b. konsekwencją tą ostatecznie jest przywrócenie stanu poprzedniego, to należy oczekiwać, że przywrócenie to nastąpi w sposób technicznie prawidłowy.
Mając to wszystko na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił zarzutów skargi kasacyjnej wyżej oznaczonych jako 2.a i 2.c., 2b., 3.a i 6 oraz 3.a, 3.c i 5, które opierały się odpowiednio na założeniu, że wymiana spornych belek stropowych nie jest konieczna, ich stan nie jest zawiniony przez skarżącego oraz, że jest to obowiązkiem wykraczającym poza zakres przywrócenia obiektu do stanu poprzedniego. Jak wyjaśniono, z uwagi na naruszenie prawa i zlekceważenie nakazów określonych w ostatecznej decyzji wydanej uprzednio na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b., M. B. w konsekwencji ponosi odpowiedzialność za przywrócenie samowolnie przebudowanych części budynku do stanu poprzedniego, a przywrócenie to powinno nastąpić w sposób technicznie prawidłowy i zgodny ze sztuką budowlaną.
W skardze kasacyjnej M. B. wskazując na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. twierdził też, że Sąd orzekł nietrafnie, akceptując wydanie decyzji "bez dokonania weryfikacji czy został zrealizowany cel nałożenia decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b." (zarzut 3.b.). Tego samego dotyczy zarzut oznaczony wyżej jako 4 (obejmuje on naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 3 pkt 2 P.b.). Odnosząc się do tej kwestii Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że skarżący mylnie upatruje w okolicznościach sprawy istnienia relacji pomiędzy przedmiotem decyzji z dnia [...] maja 2008 r., [...] a decyzjami obecnie kontrolowanymi. W realiach sprawy działanie prawa opiera się na następującym porządku: obowiązkiem inwestora, który dopuścił się samowoli jest całościowe zrealizowanie nakazu z art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. Jeżeli inwestor nakazu tego nie kwestionuje we właściwym trybie instancyjnym, to po jego uostatecznieniu się musi się liczyć z tym, że wdrożone zostanie postępowanie w kierunku wydania orzeczenia między innymi o przywróceniu obiektu do stanu poprzedniego (art. 51 ust. 3 pkt 2 P.b.).
Tak się też stało w niniejszej sprawie. Podkreślić trzeba, że M. B. nie zaskarżył decyzji z dnia [...] maja 2008 r., [...], nie wykonał jej, a nade wszystko nie wykazał na żadnym etapie postępowania, w tym także obecnie w skardze kasacyjnej, że jest ona wadliwa w stopniu, który rzutowałby na zasadność wywodzenia z niej dalszych konsekwencji prawnych (art. 51 ust. 3 pkt 2 P.b.).
Zupełnie odrębny i niejako niezależny od pozostałych jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 ust. 1 pkt c P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy decyzja Wojewódzkiego Inspektora zawiera uchybienia uniemożliwiające jej prawidłowe wykonanie - w szczególności zawiera nakaz zastosowania przez skarżącego płyt OSB o grubości 22 cm. Pomijając fakt wadliwości konstrukcyjnej tego zarzutu (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. nie powiązano z żadnym naruszeniem procesowym, którego miał się dopatrzeć Sąd pierwszej instancji) Naczelny Sąd Administracyjny sygnalizuje, że wskazana przez organy wartość grubości płyty "22 cm" jest oczywistą omyłką. Powszechnie wiadomym jest, że drewniane płyty tego rodzaju mają grubość do kilku centymetrów, a jednym z popularnych standardów jest 22 "mm", co z całą pewnością miał na myśli organ.
Mając to wszystko na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej jako pozbawionej usprawiedliwionych podstaw.
Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 z późn. zm.), na podstawie zarządzenia Przewodniczącego Wydziału z dnia 27 czerwca 2022 r. (k. 178 akt sądowych).