Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 11 sierpnia 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi "M." sp. z o.o. z siedzibą w M. (dalej również jako "skarżąca") na przewlekłość postępowania administracyjnego prowadzonego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Siedlcach, w przedmiocie rozpatrzenia odwołania, w punkcie pierwszym, stwierdził że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Siedlcach (dalej również "SKO", "Kolegium") dopuściło się przewlekłego prowadzenia postępowania w rozpatrzeniu odwołania skarżącej od decyzji wójta Gminy C. z dnia [...] lipca 2016 r., w punkcie drugim stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez SKO w Siedlcach nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, w punkcie trzecim oddalił skargę w pozostałym zakresie, zaś w punkcie czwartym zasądził od organu na rzecz skarżącej kwotę 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
W piśmie z [...] maja 2017 r. "M." sp. z o.o. w M. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Siedlcach postępowania w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie dziesięciu obiektów inwentarskich dla hodowli brojlera kurzego o obsadzie 60.000 szt. każdy (łącznie 2400 DJP) wraz z niezbędną infrastrukturą na działce nr [...] w miejscowości M., gm. C.. W zakresie wystąpienia przewlekłości prowadzenia postępowania przez SKO w Siedlcach skarżąca podniosła, że odwołanie wpłynęło do SKO w dniu [...] sierpnia 2016 r. Pismem doręczonym [...] września 2016 r. Kolegium zwróciło się do organu I instancji o nadesłanie akt sprawy. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2016 r. organ odwoławczy uznał wezwanie do usunięcia naruszenia prawa złożone przez skarżącego za nieuzasadnione.
Uprzednim pismem z dnia [...] listopada 2016 r. SKO zwróciło się do WSA w Warszawie o akta administracyjne. Czynność tę Kolegium wykonało po 3 miesiącach od daty wpływu odwołania. Z uwagi na przekazanie akt do NSA czynność była bezskuteczna. Dopiero w dniu [...] grudnia 2016 r. SKO zwróciło się do NSA o nadesłanie akt sprawy. Kolejne pismo w tej sprawie Kolegium skierowało do NSA w dniu [...] stycznia 2017 r. W dniu [...] stycznia 2017 r. SKO zwróciło się do organu I instancji o uzupełnienie materiału dowodowego, a następnie pismem z dnia [...] lutego 2017 r. Kolegium zleciło organowi I instancji przeprowadzenie postępowania dowodowego celem uzupełnienia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. W tym ostatnim zakresie skarżąca podniosła, że zlecenie przez organ odwoławczy uzupełnienia raportu narusza zasadę dwuinstancyjności. W istocie powinna być wydana decyzja kasatoryjna.
Zdaniem skarżącej, organ mimo wezwania do usunięcia naruszenia prawa z dnia [...] kwietnia 2017 r. nadal prowadził postępowanie dowodowe w stosunku do raportu o oddziaływaniu na środowisko i tym samym spowodował przewlekłość postępowania, która miała charakter rażący.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Siedlcach wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga podlega uwzględnieniu w części. Sąd oceniając wszystkie czynności podjęte w celu pozyskania akt uznał je za posiadające cechy przewlekłości. W opinii Sądu, organ działał w sposób nieefektywny z naruszeniem zasady szybkości postępowania zawartej w art. 12 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej: k.p.a.). W szczególności ustalenie w jakim organie czy sądzie znajdują się te akta mogło nastąpić nie tylko drogą formalnych pism. Zdaniem Sądu, organ mógł również efektywniej zwrócić się do właściwego podmiotu o ich przesłanie. Takie pozorne i nieskuteczne działania Kolegium spowodowały, że w konsekwencji organ ten mógł przystąpić do merytorycznego badania sprawy dopiero po dniu [...] stycznia 2017 r. Jednakże w tym zakresie Sąd nie uznał, aby owa przewlekłość miała charakter rażący, bowiem organ I instancji nie przesłał pełnych akt postępowania wbrew treści art. 133 k.p.a.
Jako drugą z okoliczności, którą Sąd zakwalifikował jako element przewlekłości, było zwrócenie się do Wójta o przeprowadzenie postępowania dowodowego uzupełniającego w zakresie uzupełnienia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Sąd wyjaśnił, że jeśli organ nie przeprowadza bezpośrednio za pomocą własnego aparatu urzędniczego żadnych dowodów jak choćby przesłuchanie świadków, oględziny itp., lecz jego rola ograniczy się do zobowiązania strony do złożenia takich dowodów (tutaj zobowiązanie inwestora do złożenia uzupełnienia raportu), to wymaga rozważania celowość zlecania takiej czynności organowi I instancji, co w sposób oczywisty przedłuża tok postępowania. Zdaniem Sądu, nie było żadnych przeszkód, aby Kolegium zwróciło się bezpośrednio do inwestora o sporządzenie i złożenie do akt raportu uzupełniającego. Czynność tę należy oceniać również biorąc pod uwagę całokształt sprawy, a organ przez pięć miesięcy gromadził akta administracyjne. Dodatkowe przedłużanie postępowania poprzez zlecanie czynności organowi I instancji nosi, w ocenie Sądu I instancji, znamiona przewlekłości.
Sąd nie stwierdził natomiast, że w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa, gdyż – w jego opinii – nie można mówić o oczywistości naruszeń organu w sprawnym i szybkim prowadzeniu postępowania, jeśli istnieją obiektywne okoliczności, które wpływają na jakość tego postępowania. Po pierwsze, Sąd wskazał, że Kolegium wbrew obowiązkowi organu I instancji wynikającemu z art. 133 k.p.a. nie otrzymało kompletnych akt administracyjnych. Skutkowało to koniecznością podjęcia czynności w celu ich skompletowania. Po drugie, Sąd negatywnie ocenił rolę samego skarżącego, który nie podjął współdziałania z organem. Wbrew obowiązkowi nałożonemu przez organy nie został złożony w terminie raport uzupełniający.
Po trzecie, w ocenie Sądu, czasookresy pomiędzy poszczególnymi czynnościami nie były tak odległe aby przypisać im walor oczywistego naruszenia zasady szybkości i sprawności postępowania. W związku z powyższym Sąd oddalił wniosek strony o wymierzenie sumy pieniężnej.
Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniosła "M." sp. z o.o. z siedzibą w M., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się zmiany zaskarżonego wyroku i stwierdzenia przewlekłego prowadzenia postępowania odwoławczego przez SKO w Siedlcach z rażącym naruszeniem prawa oraz przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej p.p.s.a.); stwierdzenia nieważności postanowienia SKO z [...] kwietnia 2017 r. i postanowienia z [...] listopada 2016 r. o uznaniu wezwania do usunięcia naruszenia prawa za nieuzasadnione, jako wydanych bez podstawy prawnej, a także zasądzenia kosztów postępowania. Wyrokowi temu zarzucono naruszenie:
- 1. art. 3 § i p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. poprzez brak przeprowadzenia prawidłowej kontroli administracji publicznej w wyniku braku dokonania oceny, czy w sprawie istniała konieczność uzupełniania materiału dowodowego w postaci raportu o oddziaływaniu na środowisko, a zatem czy istniała realnie taka potrzeba, stwierdzona przez osobę posiadającą wiedzę specjalistyczną, mimo iż wyspecjalizowany organ ochrony środowiska, jakim jest Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Warszawie (dalej: RDOŚ), uzgodnił warunki realizacji przedsięwzięcia na podstawie dotychczasowego raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, co w konsekwencji doprowadziło Sąd I instancji do braku stwierdzenia przewlekłości postępowania o charakterze rażącym, a także braku zastosowania środków określonych w ustawie w wyniku istnienia przewlekłości postępowania z rażącym naruszeniem prawa;
- 2. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 12 § 1 k.p.a. oraz art. 35 § 1 i 3 k.p.a. poprzez wadliwe ustalenie oraz ocenę stanu faktycznego polegające na przyjęciu, iż to brak współdziałania strony doprowadził do przewlekłości postępowania bez rażącego naruszenia prawa, a także bezpodstawne przyjęcie, iż w sprawie występowała konieczność uzupełnienia materiału dowodowego w zakresie raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko mimo, iż wyspecjalizowane organy - RDOŚ i Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w M. pozytywnie uzgodniły i zaopiniowały przedmiotowy raport, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego stwierdzenia, iż przewlekłe prowadzenie postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Siedlcach nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa;
- 3. art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 37 § 1 i 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez brak oceny Sądu prawidłowości wydania postanowienia SKO z [...] kwietnia 2017 r. oraz wydanego wcześniej postanowienia z dnia [...] listopada 2016 r. o uznaniu wezwania do usunięcia naruszenia prawa za nieuzasadnione, mimo ich wydania bez podstawy prawnej, co stanowiło podstawę do stwierdzenia ich nieważności;
- 4. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak odniesienia się przez Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku do podniesionych w skardze okoliczności dotyczących wydania postanowień o uznaniu wezwań do usunięcia naruszenia prawa za nieuzasadnione, bez podstawy prawnej;
- 5. art. 149 § 1 pkt 3 w zw. z art. 149 § 1a i 2 p.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie i oddalenie skargi w pozostałej części, co było konsekwencją dokonania przez Sąd błędnej oceny stanu faktycznego w sprawie polegającej na niedostrzeżeniu przewlekłości postępowania o charakterze rażącym w poszczególnych czynnościach organu wskazywanych w skardze, co spowodowało brak przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w związku z istnieniem przewlekłości postępowania, a także bezpodstawne uzależnienie przyznania sumy pieniężnej od rażącego naruszenia prawa, podczas gdy art. 149 § 2 p.p.s.a. nie zawiera takiego warunku.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.
Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Odnosząc się do zarzutów naruszenia art. 3 §1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 12 § 1 k.p.a. oraz 35 § 1 i 3 k.p.a., a także art. 149 § 1 pkt 3 w zw. z art. 149 § 1a i 2 p.p.s.a., w nawiązaniu do argumentacji podnoszonej w motywach skargi kasacyjnej, stwierdzić należy, że sprawdzanie przez organ administracyjny ewentualnej prawdziwości okoliczności sugerowanych przez inne podmioty, nawet jeżeli nie mają one przymiotu strony, świadczy nie o wadliwości prowadzenia postępowania, lecz o wnikliwości i chęci wyjaśnienia przez organ wszystkich okoliczności mogących ewentualnie mieć wpływ na wynik sprawy. To, że w ocenie strony, przeprowadzone czynności dowodowe były zbędne, nie może dyskwalifikować działań organu zmierzających do należytego wyjaśnienia sprawy. To, czy dana okoliczność ma lub może mieć wpływ na wynik sprawy, niejednokrotnie można stwierdzić dopiero po jej dogłębnym zbadaniu.
Nawet jeżeli – z uwagi na sposób przeprowadzania takich czynności – można ocenić – jak w niniejszej sprawie – takie działania organu jako przewlekłe prowadzenie sprawy, to jednak przewlekłość ta nie ma charakteru rażącego naruszenia prawa. Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji dokonał prawidłowej kontroli administracji publicznej, należycie ustalił stan faktyczny i słusznie ocenił, że w sprawie tej zachodziła przewlekłość postępowania, ale nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa.
W realiach tej sprawy powyższe zarzuty nie są zasadne.
W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 37 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zauważyć trzeba, że w niniejszej sprawie istotne było jedynie to, że strona skarżąca wyczerpała przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego tryb z art. 37 k.p.a. Niezależnie od sposobu rozpatrzenia przez organ złożonego przez stronę wezwania do usunięcia naruszenia prawa, mogła ona wnieść skutecznie skargę do sądu, co w niniejszej sprawie uczyniła. To, jak i czy w ogóle jej wezwanie załatwiono, nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia przez sąd administracyjny, czy organ prowadził przewlekle postępowanie. Powyższy zarzut nie mógł więc zostać uwzględniony.
Nie ma też usprawiedliwionych podstaw zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Uwzględniając normatywną treść tego przepisu, prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Należy przy tym podnieść, że w świetle uchwały siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09 (ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 39), przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co w tej sprawie nie wystąpiło.
Sąd I instancji w rozpatrywanej sprawie wyjaśnił podstawę prawną przyjętego rozstrzygnięcia. Przedstawił zarzuty skargi i stanowisko organu. Tak sformułowane uzasadnienie wyroku odpowiada wymaganiom formalnym i pozwala na przeprowadzenie kontroli przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Wynikają z niego bowiem zasadnicze powody, które legły u podstaw wydania kontrolowanego wyroku. Sąd I instancji dopełnił zatem obowiązku wynikającego z art. 141 § 4 p.p.s.a.
Z uwagi na powyższe stwierdzić trzeba, że wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły w rozpatrywanej sprawie usprawiedliwionych podstaw.
Przedmiotowa skarga kasacyjna mogła zostać rozpoznana na posiedzeniu niejawnym wobec spełnienia przesłanek z art. 182 § 2 p.p.s.a.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.