Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 18 listopada 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] lipca 2003 r. oraz decyzję ją poprzedzającą z dnia [...] kwietnia 2003 r. o:
- 1. stwierdzeniu nieważności decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia 15 maja 2002 r. w części orzekającej o zwolnieniu S. Sp. z o.o. w L. od opłaty na rzecz Gminnego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej z tytułu usunięcia drzew i krzewów,
- 2. stwierdzeniu nieważności decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia 22 lipca 2002 r. zmieniającej decyzję tego organu z dnia 15 maja 2002 r. w części dotyczącej zapisu zawartego w pkt 3,
- 3. odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia 15 maja 2002 r. i z dnia 22 lipca 2002 r. w pozostałym zakresie.
W uzasadnieniu powyższego wyroku przedstawiono następujący stan faktyczny:
Decyzją z dnia 15 maja 2002 r. Prezydent Miasta L. w wyniku rozpatrzenia wniosku z dnia 7 maja 2002 r. złożonego przez S. Sp. z o.o. w L. w sprawie wydania zezwolenia na usunięcie drzew i krzewów, na podstawie art. 47e ust. 2, art. 47f ust. 1 i art. 47g ust. 1 i 2 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2001 r. Nr 99, poz. 1079 ze zm.) zezwolił wnioskodawcy na usunięcie określonych w decyzji drzew rosnących na terenie działek nr 16/6, 16/15, 16/13 obręb B. w L., pod warunkiem ich przesadzenia na teren tych samych działek w miejsce nie kolidujące z prowadzoną tam inwestycją lub na teren sąsiednich działek należących do wnioskodawcy (pkt 1 i 2) oraz na usunięcie poprzez wycięcie określonych drzew i krzewów (pkt 3), w pkt 4 ustalając, iż usunięcie wszystkich drzew i krzewów wymienionych w pkt 1 i w pkt 3 jest zwolnione z opłaty na rzecz Gminnego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej.
Zdaniem organu spełniony został warunek z art. 47g ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie przyrody w postaci tymczasowości posadzenia drzew i krzewów, wobec czego odstąpiono od pobrania opłaty za ich usunięcie.
Decyzją z dnia 22 lipca 2002 r. Prezydent Miasta L. na podstawie art. 155 kpa oraz art. 47e ust. 2 oraz art. 47f ust. 1 i art. 47g ust. 1 ustawy o ochronie przyrody na wniosek S. Sp. z o.o. w L. z dnia 11 lipca 2002 r. orzekł o zmianie decyzji z dnia 15 maja 2002 r. w ten sposób, że skreślono zapis dotyczący przesadzenia drzew (pkt 1), skreślono punkt drugi (pkt 2), zaś punkty trzeci oraz czwarty decyzji dotyczący zwolnienia z opłaty na rzecz Gminnego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej pozostawiono bez zmian (pkt 3), dopisując punkt piąty o zobowiązaniu wnioskodawcy do nasadzenia w ramach rekompensaty ubytku zieleni spowodowanego usunięciem przedmiotowych drzew.
Na skutek sprzeciwu wniesionego przez Prokuratora Okręgowego w L. wszczęte zostało postępowanie nieważnościowe, w wyniku którego decyzją z dnia [...] kwietnia 2003 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. orzekło o:
- 1. stwierdzeniu nieważności decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia 15 maja 2002 r. w części orzekającej o zwolnieniu S. Spółka z o.o. w L. od opłaty na rzecz Gminnego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej z tytułu usunięcia drzew i krzewów,
- 2. stwierdzeniu nieważności decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia 22 lipca 2002 r. zmieniającej decyzję tego organu z dnia 15 maja 2002 r. w części dotyczącej zapisu zawartego w pkt 3,
- 3. odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia 15 maja 2002 r. i z dnia 22 lipca 2002 r. w pozostałym zakresie.
W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, iż zgadza się ze stanowiskiem Prokuratora Okręgowego w L., iż o "tymczasowości nasadzeń" decyduje świadomość, że drzewa i krzewy, które zostały posadzone przez człowieka na określonym terenie będą w przyszłości podlegać usunięciu. Podniósł, że tereny, na których wyrosły wnioskowane do usunięcia drzewa pozostawały przez długi okres czasu we władaniu Wojsk Federacji Rosyjskiej i w tym okresie kwestii przeznaczenia tej nieruchomości nie regulowały żadne plany zagospodarowania przestrzennego. Organ zauważył, że z załączonej do akt sprawy opinii naukowej opracowanej na zlecenie Urzędu Miasta i Gminy L. w 1996 r. dotyczącej opisu i waloryzacji dendroflory znajdującej się na terenie lotniska w L.wynika, że drzewa i krzewy skupione są w pasie zieleni na obrzeżach lotniska przy budynkach, przy drogach, przy granicy obiektu i na znajdujących się w obrębie lotniska terenach podmokłych i przy stawach.
Organ stwierdził, że opinia dotyczy całego drzewostanu znajdującego się na terenie lotniska, niemniej wskazuje, że drzewa i krzewy wnioskowane do usunięcia z terenu przeznaczonego pod przyszłą zabudowę obiektem handlowym "A." nie były posadzone "tymczasowo" i dodał, iż przepisu art. 47g ust. 1 pkt 8 ustawy nie można też zastosować w przypadku usuwania drzew (krzewów), które wyrosły na skutek naturalnych procesów przyrodniczych (samosiejki drzew i krzewów), bowiem taka roślinność nie została posadzona tymczasowo, a także wówczas, gdy drzewa (krzewy) wyrosły na terenie przeznaczonym w planie zagospodarowania przestrzennego na cele nie przewidujące zadrzewień lub zakrzewień.
Zdaniem Kolegium okoliczności te wskazują, że o ile istniały podstawy prawne do wydania przez Prezydenta Miasta L. w oparciu o przepis art. 47e ust. 2 ustawy o ochronie przyrody zezwolenia na usunięcie wnioskowanych przez S. drzew i krzewów, to brak było podstaw do zwolnienia zainteresowanej Spółki z uiszczenia opłaty za usunięcie tych drzew i krzewów. Fakt ten stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu przepisu art. 156 § 1 pkt 2 kpa – w sytuacji, gdy przepisy prawa materialnego zobowiązują organ orzekający w sprawie do naliczenia takiej opłaty zgodnie z art. 47f ust. 4 ustawy o ochronie przyrody.
Decyzją z dnia [...] lipca 2003 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. po rozpatrzeniu wniosku S. Sp. z o.o. w L. o ponowne rozpatrzenie sprawy orzekło o utrzymaniu w mocy swojej decyzji z dnia [...] kwietnia 2003 r.
W skardze do sądu administracyjnego na decyzję z dnia [...] lipca 2003 r. S. Sp. z o.o. w L. wnosząc o jej uchylenie wskazała, iż z materiału dowodowego zebranego w sprawie wynika, że teren z którego usunięto drzewa i krzewy nigdy nie był terenem przeznaczonym pod zadrzewienia lub zakrzewienia, gdyż w okresie władania terenem przez Wojska Federacji Rosyjskiej przeznaczenie terenu było na cele wojskowe, co w uzasadnieniu decyzji podniosło także Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Skarżąca Spółka podkreśliła, że po przejęciu nieruchomości przez stronę polską w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego teren ten nie był przeznaczony na cele zadrzewienia i zalesienia, a zasadniczy cel tego terenu został określony jako "teren specjalny" i "teren przewidziany pod obsługę komunikacji samochodowej". W tej sytuacji organ błędnie przyjął, że plan zagospodarowania przestrzennego nie zawierał ustaleń o przeznaczeniu terenu, a w szczególności nie zawierał ustaleń o przeznaczeniu terenu na cele nieprzewidujące zadrzewień lub zakrzewień i brak było podstaw do zwolnienia skarżącego z obowiązkowych opłat na podstawie art. 47g ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie przyrody.
Również jako błędne uznała skarżąca spółka stanowisko organu odnośnie samosiewów wywodząc, iż skoro na gruncie przeznaczonym w planie zagospodarowania przestrzennego na cele inne niż zadrzewienie lub zakrzewienie wyrosły drzewa i krzewy w wyniku samosiewu, to w przypadku usunięcia samosiewów z takiego gruntu również nie pobiera się opłat za ich usunięcie.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. wniosło o jej oddalenie i wskazało, że wyjątek przewidziany w art. 47g ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie przyrody odnosi się do drzew i krzewów posadzonych również tymczasowo. Dodało, że wprawdzie przepis ten, odmiennie niż nieobowiązujący art. 86d ust 1 pkt 8 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r o ochronie i kształtowaniu środowiska (Dz.U. z 1994 r., Nr 49, poz. 196 ze zm.) nie posługuje się już pojęciem "tymczasowości", ale drzewa (krzewy) posadzone na terenach przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego na cele nieprzewidujące zadrzewień (zakrzewień), z natury rzeczy mogą być uznane za tymczasowe. Podniosło, iż zgodnie z tezą prezentowaną w uchwale NSA z dnia 21.VI.1999 r. (ONSA 1999/4/117) o tymczasowości posadzenia drzewa lub krzewu nie decyduje wyłącznie fakt, iż wskazany teren w planie tym został przeznaczony na inne cele niż zadrzewienie lub zakrzewienie. Odrębną przesłanką, która na równi z w/w może przesądzać o tymczasowości nasadzeń stanowi również okoliczność, czy te drzewa i krzewy zostały posadzone w wyniku świadomej działalności człowieka.
W piśmie z dnia 4.III.2005 r. skarżąca spółka zarzuciła Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu obrazę prawa przez błędną interpretację przepisu art. 47g ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie przyrody zarówno w kwestii kwalifikacji drzew i krzewów jako samosiewów nie podlegających ustawowemu wyłączeniu z zasady ustalania opłaty za ich usunięcie, jak również w zakresie stwierdzenia, iż co do terenu, na którym dokonano usunięcia nie istniała dyspozycja planistyczna o przeznaczeniu na cele inne niż zadrzewienia i zakrzewienia. Na potwierdzenie swojego stanowiska oraz faktu, iż osią sporu jest odmienna interpretacja przywołanego przepisu, skarżąca spółka przedstawiła opinię sporządzoną przez dr J. K. z Zakładu Nauki Administracji, Instytutu Nauk Administracyjnych Wydziału Prawa, Administracji i Ekonomii Uniwersytetu W. Wskazała, iż Prokurator Okręgowy i Samorządowe Kolegium Odwoławcze błędnie zinterpretowali w/w przepis zakładając, że zwolnienie od opłaty dotyczy nasadzeń dokonanych przez człowieka ze świadomością ich tymczasowości, nie obejmując przy tym samosiewów, bowiem są one wynikiem procesu naturalnej wegetacji roślin i nie noszą cechy "tymczasowości".
Zdaniem skarżącej przepis ten nie określa charakteru działań osoby dokonującej nasadzeń, co oznacza iż pozostaje bez znaczenia stan świadomości owej "tymczasowości" w przypadku dokonywania zasadzeń, w tym za niedopuszczalne należy uznać powoływanie się przez Prokuratora i SKO na przesłankę "tymczasowości", gdyż ustawodawca z dniem 1.X.2001 r. przepisami ustawy z dnia 27.VII.2001 r. o wprowadzeniu ustawy Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw uchylając ustawę z dnia 31.I.1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska zrezygnował z art. 86d ust. 1 pkt 8, gdzie właśnie akcentowana była owa tymczasowość. Tym samym skoro ustawodawca usunął ten wyróżnik nie jest dopuszczalne posługiwanie się nim po tej dacie.
Poza tym, ustawodawca nie używa pojęcia "samosiewów", nie jest zatem dopuszczalne dokonywanie rozgraniczeń na rośliny posadzone i rosnące w wyniku naturalnych procesów. To rozróżnienie pojawia się wyłącznie w orzecznictwie, co nie stanowi w polskim systemie prawnym źródła prawa, ani obowiązującej wykładni przepisów prawa. Zauważyła również, iż w osnowie decyzji z dnia 15 maja i 22 lipca 2002 r. nie wskazano, iż drzewa i krzewy objęte zezwoleniem na usunięcie oraz zwolnieniem od opłaty są samosiewami.
Kolejną kwestią, zdaniem skarżącej spółki jest brak wskazań co do przeznaczenia terenu, gdyż literalne brzmienie przepisu art. 47g ust. 1 pkt 8 ustawy wskazuje skuteczność przesłanki zwolnienia od opłat od przeznaczenia terenu w planach zagospodarowania przestrzennego na cele nie przewidujące zadrzewień i zakrzewień. Według skarżącej we wniosku oraz decyzjach błędnie założono, iż istnieje w powołanym przepisie wskazanie relacji pomiędzy posadzeniem drzewa i krzewu, a sformułowaniem dyspozycji planistycznej, gdyż sformułowanie "posadzono na terenach przeznaczonych w planach" może dotyczyć zarówno sytuacji, gdy najpierw obowiązywał plan, a następnie dokonano zasadzeń, jak i sytuacji o odwrotnym przebiegu zdarzeń. W tej sytuacji wnioskowanie przez Prokuratora i SKO odnośnie kolejności zdarzeń planowania, a następnie nasadzania było uzasadnione jedynie pod rządami art. 86d ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu dokonując kontroli z prawem zaskarżonej decyzji uznał, iż skarga S. Sp. z o.o. w L. jest zasadna, ponieważ zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa i na podstawie art. 145 "a" i "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) uchylił obie decyzje.
W uzasadnienie wyroku Sąd wskazał, że materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w sprawie stanowią przepisy dotyczące weryfikacji decyzji administracyjnej w trybie nadzwyczajnym, dotyczącym stwierdzenia nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest instytucją szczególną, godzącą w zasadę trwałości decyzji administracyjnej, zatem istnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności musi być oczywiste. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja ta nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa jest wyraźne wykazanie, jaki konkretny przepis został naruszony i dlaczego naruszenie to organ ocenił jako rażące.
Sąd stwierdził, że niezaprzeczalnym faktem w sprawie jest istnienie wątpliwości interpretacyjnych odnośnie stosowania przepisu art. 47g ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2001 r., Nr 99, poz. 1079 ze zm.), o czym świadczą choćby obszerne wywody Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. dotyczące wykładni tego przepisu zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Zdaniem Sądu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w zaskarżonej decyzji stwierdzającej nieważność decyzji Prezydenta Miasta L. orzekających o zwolnieniu wnioskodawcy od opłaty za usunięcie drzew i krzewów z powodu rażącego naruszenia prawa nie wykazało, że naruszenie to ma charakter rażący, w tym także, że jest to oczywiste naruszenie przepisów prawa, czym naruszyło art. 156 § 1 pkt 2 kpa w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy.
Sąd podniósł ponadto, że skala trudności rozstrzygnięcia sporu w sprawie wynika nie tylko z faktu pojawiających się w doktrynie i orzecznictwie odmiennych interpretacji przepisu art. 47g ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie przyrody, ale również jest następstwem niejasnego stanu faktycznego sprawy. Wskazując na jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego określoną w art. 7 kpa – zasadę dochodzenia prawdy obiektywnej, nakładającą na organy prowadzące postępowanie obowiązek wszechstronnego zbadania sprawy pod względem faktycznym i prawnym Sąd wskazał, że organ m.in. zobowiązany był do wzięcia pod rozwagę wypowiedzi stron, istotnej argumentacji przedstawionej przez organ I instancji, w szczególności zawartej w piśmie z dnia 15 maja 2002 r. i obligowany był ustosunkować się do nich, zwłaszcza gdy na poparcie ich strona powołała określone dowody, np. opinie naukowe. Ocena zebranego materiału dowodowego i wyczerpujące wyjaśnienie przesłanek dokonanego rozstrzygnięcia powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, a tego zdaniem Sądu w rozpoznanej sprawie nie uczyniono.
Sąd stwierdził także, że ocena przeprowadzonego przez organ postępowania i argumentacja zawarta w zaskarżonej decyzji wskazuje, że organ starał się udowodnić tezę, jaką postawił w swoim sprzeciwie Prokurator Okręgowy w L. Jako zasadne Sąd uznał zarzuty skarżącej spółki dowodzące, iż nadużyciem organu było oparcie swojej decyzji na twierdzeniach zawartych w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 1999 r. (ONSA 1999/4/117), pomimo iż orzeczenie to wydano w zupełnie innym stanie faktycznym i prawnym, uchwała dotyczyła bowiem przepisów nieobowiązującej w chwili wydania przedmiotowej decyzji ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska. Przedstawiona przez organ argumentacja, dotycząca m.in. przesłanki "tymczasowości" i konieczności jej świadomości u podmiotów dokonujących nasadzeń, kwalifikacji części drzew i krzewów jako "samosiewów" nie podlegających zwolnieniu z opłat oraz twierdzenie, iż nie istniała dyspozycja planistyczna o przeznaczeniu danego terenu na cele inne niż zadrzewienie i zakrzewienie nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących wówczas przepisach i zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym.
W ocenie Sądu zarówno Prezydent Miasta L., jak i strona skarżąca w sposób rzetelny i wnikliwy, poparty min. złożonymi do akt opiniami naukowymi dr J. K. oraz prof. W. R. starały się wykazać zasadność odstąpienia przez organ wydający zezwolenie na usunięcie drzew i krzewów od obowiązku nakazującego wymierzenie w takiej sytuacji stosownej opłaty na rzecz Gminnego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej.
Skargi kasacyjne do Naczelnego Sądu Administracyjnego od powyższego wyroku wnieśli: Prokurator Okręgowy w L. oraz Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. W skardze kasacyjnej wniesionej przez Prokuratora Okręgowego w L. w powołaniu na art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zarzucono:
- 1. naruszenie przepisu art. 47g ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 16.X.1991 r. o ochronie przyrody i art. 156 § 1 pkt 2 kpa polegające na przyjęciu błędnej oceny, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 4 lipca 2003 r. narusza prawo, podczas gdy z zebranego w sprawie materiału dowodowego w sposób oczywisty wynikało, że drzewa rosnące na działkach nr 16/6, 16/15, 16/13 nie były drzewami "które posadzono na terenach przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego na cele nieprzewidujące zadrzewień lub zakrzewień", co oznaczało że brak było jakichkolwiek podstaw do zastosowania tego przepisu w sprawie, a tym samym dokonana przez Kolegium ocena prawna sprawy była prawidłowa,
- 2. naruszenie przepisu art. 47f ust. 1 i 4 cyt. ustawy w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez błędne uznanie Sądu, że niezastosowanie tego przepisu w sprawie przez organ I instancji odpowiada prawu – podczas gdy z ustalonych okoliczności faktycznych sprawy jednoznacznie wynikało, że przepis ten powinien być podstawą rozstrzygnięcia i ustalenia opłaty za usunięcie drzew,
- 3. naruszenie przepisu art. 156 § 1 pkt 2 kpa polegające na tym, że Sąd nieprawidłowo ocenił, że zwolnienie S. Sp. z o.o. w L. od ponoszenia opłat za usunięcie drzew (kolidujących z inwestycją) nie stanowi rażącego naruszenia prawa – pomimo oczywistego braku jakichkolwiek podstaw do takiego zwolnienia,
- 4. naruszenie przepisu art. 8 kpa – w sposób istotny wpływający na wynik sprawy – polegające na bezzasadnym uznaniu, że w postępowaniu administracyjnym zasada tzw. trwałości decyzji nie pozwalała Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu na wyeliminowaniu z obrotu prawnego w trybie nadzwyczajnym decyzji oczywiście wadliwych, naruszających prawo w stopniu rażącym, będących zaprzeczeniem porządku prawnego.
Wskazując na powyższe Prokurator Okręgowy w L. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku.
W skardze kasacyjnej wniesionej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. w powołaniu na art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego – art. 47g ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 16.X.1991 r. o ochronie przyrody poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji niezastosowanie przepisu art. 47f ust. 1 oraz naruszenie przepisu art. 145 § 1 kpt. 1 lit a i c w zw. z art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) – polegające na nie wzięciu pod uwagę całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych w celu stwierdzenia czy naruszono prawo materialne mające wpływ na wynik sprawy.
Wskazując na powyższe Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi S. Sp. z o.o. w L. w oparciu o art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, względnie w oparciu o art. 185 § 1 tej ustawy o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego, przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Stosownie do regulacji art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i jest związany podstawami w niej zawartymi, z urzędu może brać pod uwagę jedynie okoliczności uzasadniające nieważność postępowania. Skarga kasacyjna jest środkiem odwoławczym o szczególnym charakterze i w ślad za tym o szczególnych wymaganiach formalnych, spośród których przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie urasta do rangi wymagania przesądzającego o istocie tego środka. Skarga kasacyjna winna być tak zredagowana, aby nie stwarzała wątpliwości interpretacyjnych, nie jest bowiem możliwa interpretacja zakresu zaskarżenia.
Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacji polega na powołaniu konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego, wykazania dodatkowo, że wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy podkreślić, że naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jako podstawa kasacji dotyczy postępowania sądowoadministracyjnego, a nie postępowania przed organami administracji publicznej.
Obie skargi kasacyjne podlegają oddaleniu, gdyż nie zawierają usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia.
Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznaje sprawy na nowo i jest związany zarzutami sformułowanymi w skardze kasacyjnej w zakresie naruszenia określonych przepisów prawa. Wychodząc z tego założenia za chybiony należy uznać zarzut naruszenia wskazanych przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania.
W przypadku zarzutu naruszenia przepisów postępowania obowiązkiem autora skargi kasacyjnej było wskazanie konkretnych przepisów prawa procesowego, naruszonych przez sąd zaskarżonym wyrokiem i opisanie istotnego wpływu tego naruszenia na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd. Jak już podkreślono, naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jako podstawa kasacji dotyczy postępowania sądowoadministracyjnego, a nie postępowania przed organami administracji publicznej.
Dlatego zawarty w skardze kasacyjnej Prokuratora Okręgowego zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisu postępowania administracyjnego – art. 156 § 1 pkt 2 kpa i art. 8 kpa nie może być uznany za usprawiedliwiony, ponieważ odnosi się do postępowania prowadzonego przez organ administracji, a nie przez Sąd. Przepis ten nie miał zastosowania w postępowaniu sądowym, nie mógł więc być naruszony bezpośrednio przez Sąd w zaskarżonym wyroku.
Nie jest także usprawiedliwiony zarzut Samorządowego Kolegium Odwoławczego dotyczący naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c w zw. z art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) – polegający "na nie wzięciu pod uwagę całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych w celu stwierdzenia, czy naruszono prawo materialne mające wpływ na wynik sprawy". Sąd I instancji wskazując na jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego określoną w art. 7 kpa – zasadę dochodzenia prawdy obiektywnej, nakładającą na organy prowadzące postępowanie obowiązek wszechstronnego zbadania sprawy pod względem faktycznym i prawnym wskazał, że organ naruszył tę zasadę, nie wziął pod rozwagę i nie ustosunkował się do odmiennych wypowiedzi stron powołujących określone dowody, a także do argumentacji przedstawionej przez organ I instancji (w szczególności zawartej w piśmie z dnia 15 maja 2002 r.) w celu ustalenia, czy wystąpiło rażące naruszenie prawa.
Zadaniem sądu administracyjnego była kontrola zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem, obowiązującym w dniu jej wydania, zarówno pod względem naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, jak i naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W skardze kasacyjnej nie wskazano, w jaki sposób Sąd I instancji uchylając zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą naruszył zasadę wyrażoną w tym przepisie.
Zauważyć należy bowiem, że zaskarżona decyzja została wydana w postępowaniu nieważnościowym. Postępowanie wszczynane na podstawie art. 157 § 2 kpa jest jednym z postępowań nadzwyczajnych, dających możliwość wzruszenia decyzji ostatecznej. Jest ono samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest jedynie ustalenie, czy dana decyzja jest dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 kpa. To oznacza, że prowadzone w trybie nadzoru postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie miało na celu ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, a jedynie wyjaśnienie kwalifikowanej niezgodności z prawem, obowiązującym w dacie wydawania kontrolowanej decyzji. Działanie w trybie nadzoru na podstawie art. 156 kpa wymagało innego podejścia do sprawy niż w I instancji lub przed organem odwoławczym. Organ administracyjny winien ocenić kwestie czysto prawne i rozstrzygnąć je według zasad stosowanych przy kasacji.
Sprawa niniejsza toczyła się zatem już nie w trybie zwykłym (gdzie dla uchylenia decyzji wystarczy stwierdzenie "naruszenia prawa" mające wpływ na wynik rozstrzygnięcia), a w trybie nadzoru, kiedy zupełnie wyjątkowo, wbrew zasadom trwałości decyzji ostatecznych z enumeratywnie wyliczonych ustawowo przyczyn, można uznać decyzję ostateczną za dotkniętą tak ciężką wadą, iż zachodzi konieczność uznania jej za nieważną. Innymi słowy uznanie decyzji za nieważną może mieć miejsce w zupełnie nadzwyczajnych sytuacjach. W stosunku do uchyleń decyzji w trybie zwykłym z powodu naruszenia przepisów prawa "wymogi" są tu o wiele wyższe. Jak wynika z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku te okoliczności miał na uwadze Sąd I instancji, wskazując iż organ nadzoru nie wykazał w sprawie niniejszej wystąpienia rażącego naruszenia prawa.
Za bezzasadny uznać także należy zarzut obu skarg kasacyjnych, dotyczący naruszenia przez Sąd prawa materialnego – art. 47g ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2001 r. Nr 99, poz. 1079), stanowiącego, że nie pobiera się opłat za usunięcie drzew, które posadzono na terenach przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego na cele nieprzewidujące zadrzewień lub zakrzewień,
Prokurator w swojej skardze kasacyjnej wskazał, że naruszenie to polega "na przyjęciu przez Sąd błędnej oceny, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2003 r. stwierdzająca w części nieważność decyzji organu I instancji o zwolnieniu strony z opłat za usunięcie drzew narusza prawo, podczas gdy z zebranego w sprawie materiału dowodowego w sposób oczywisty wynikało, że drzewa rosnące na działkach nr 16/6, 16/15, 16/13 nie były drzewami, które posadzono na terenach przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego na cele nieprzewidujące zadrzewień lub zakrzewień, co oznaczało że brak było jakichkolwiek podstaw do zastosowania tego przepisu w sprawie, a tym samym dokonana przez Kolegium ocena prawna sprawy była prawidłowa".
Sąd I instancji prawidłowo wskazał, że organ nadzoru winien był stwierdzając nieważność decyzji wykazać, na czym polegało rażące naruszenie przepisu art. 47g ust. 1 pkt 8, a ocena zebranego materiału dowodowego i wyczerpujące wyjaśnienie przesłanek dokonanego rozstrzygnięcia powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Tego zdaniem Sądu w rozpoznanej sprawie nie uczyniono. Podstawą stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej w świetle art. 156 § 1 pkt 2 kpa nie mogą być błędy w wykładni prawa, ale przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny.
W sprawie niniejszej powołano się na rozbieżne interpretacje wspomnianego przepisu, wobec czego Sąd I instancji wskazał, podzielając przytoczone w uzasadnieniu orzeczenia NSA, że nie może zachodzić rażące naruszenie prawa, gdy dokonany wybór znaczenia normy prawnej będącej podstawą rozstrzygnięcia wskazuje na możliwość przyjęcia rozwiązania alternatywnego. Oznacza to także, że jeżeli w orzecznictwie lub w doktrynie wskazuje się na możliwość rozbieżnej interpretacji konkretnej normy prawnej, a więc dopuszczenie możliwości podjęcia na jej tle rozstrzygnięć o różnej treści oznacza to w oczywisty sposób, iż żadnego z takich rozstrzygnięć nie możnaby kwalifikować jako "rażącego naruszenia prawa". Stan sprawy powinien być możliwy do ustalenia na podstawie treści przepisów prawa bez rozbieżności wykładni, zwłaszcza powodującej konieczność jej usunięcia w trybie nadzwyczajnym.
Należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, że naruszenie prawa, które miałoby polegać na ewentualnie nietrafnej wykładni przepisów prawa, które budzą wątpliwości co do ich stosowania nie może być uznane za rażące naruszenie prawa. Warunkiem uznania, że wystąpiło rażące naruszenie prawa jest bowiem stwierdzenie, iż w zakresie objętym konkretną decyzją administracyjną obowiązywał niewątpliwy stan prawny.
Nie jest uprawniony także zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 47f ust. 1 (określający, iż władający nieruchomością ponosi opłaty za usunięcie drzew lub krzewów) oraz ust. 4 (opłatę ustala się przy udzielaniu zezwolenia) w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, poprzez "błędne uznanie Sądu, że niezastosowanie tego przepisu w sprawie przez organ I instancji odpowiada prawu – podczas gdy z ustalonych okoliczności faktycznych sprawy jednoznacznie wynikało, że przepis ten powinien być podstawą rozstrzygnięcia i ustalenia opłaty za usunięcie drzew", skoro przepis ten nie był przez Sąd I instancji stosowany.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skargi kasacyjne nie zasługują na uwzględnienie i na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzekł o ich oddaleniu.