Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu postanowieniem z dnia 8 grudnia 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 626/16, odrzucił skargę Wytwórni [...] sp. z o.o. w W. na Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. w przedmiocie niewykonania wyroku WSA w Poznaniu z dnia 27 kwietnia 2016 r. sygn. akt IV SAB/Po 16/16
W uzasadnieniu Sąd podał, że zgodnie z art. 52 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Natomiast stosownie do brzmienia art. 52 § 2 p.p.s.a. przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. W przypadku skargi na bezczynność organu administracji środkiem takim jest zażalenie lub wezwanie do usunięcia naruszenia prawa przewidziane w art. 37 § 1 K.p.a.
Sąd wskazał dalej, że w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 czerwca 2016r., sygn. akt I FPS 1/16, którą na podstawie art. 269 p.p.s.a. był związany, wyrażony został pogląd, "iż przepis art. 53 § 2 p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że w przypadku skargi na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 tej ustawy, skargę można wnieść najwcześniej następnego dnia, po wniesieniu wezwania do usunięcia naruszenia prawa, nie czekając na doręczenie odpowiedzi organu na to wezwanie". NSA uzasadniając swe stanowisko podkreślił, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa jest środkiem prawnym zawieszonym niejako między procedurą administracyjną a procedurą sądową przed sądem administracyjnym i środek ten winien być tak samo wykorzystywany jak klasyczne środki zaskarżenia wymienione w art. 52 § 1 i 2 P.p.s.a. Z punktu widzenia więc skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego niezbędną czynnością procesową jest skorzystanie wcześniej ze środka zaskarżenia zwykłego albo nadzwyczajnego określonego w ustawie.
Jeśli więc wezwanie do usunięcia naruszenia prawa ma w rzeczywistości dawać organowi sposobność naprawienia błędów prawnych, to organ powinien mieć zagwarantowany odpowiedni czas na reakcję. Stąd, skoro ustawa nie reguluje ani terminu, w którym organ miałby zareagować na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, ani nawet samego obowiązku reakcji na tego rodzaju wezwanie a także procedury w jakiej mogłoby, czy powinno zostać ono załatwione NSA podjął uchwałę opisaną wyżej.
Sąd uznał, że strona skarżąca nie wyczerpała środków zaskarżenia zgodnie z wymogiem określonym art. 52 § 1 P.p.s.a. Skarżąca wprawdzie w dniu 17 lipca 2016 r. wystąpiła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, jednak w tym samym dniu Skarżąca złożyła skargę do sądu administracyjnego na niewykonanie wyroku w sprawie IV SAB/Po 16/16.
W ocenie Sądu wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 37 § 1 k.p.a. oraz jednoczesne skierowanie skargi na niewykonanie wyroku nie może zostać uznane za wykorzystanie przez stronę środków zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 1 p.p.s.a. Dla oceny spełnienia wymogu wyczerpania środków zaskarżenia istotny jest czas jaki upłynął od dnia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, do dnia wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Złożenie do wojewódzkiego sądu administracyjnego skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania w dniu, w którym strona kieruje do organu wezwanie do usunięcie naruszenia prawa, nie może być uznane za wykorzystanie przez stronę skarżącą wszystkich środków zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 1 p.p.s.a. Dopuszczenie takiej możliwości czyniło by przepis art. 37 k.p.a. zupełnie niecelowym, a postępowanie mające na celu dokonanie stosownych ustaleń zmierzających do wyjaśnienia przyczyn i ustalenia osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie, czy też podjęcia środków zapobiegających naruszaniu terminów załatwiania spraw w przyszłości – iluzorycznym i pozbawionym sensu.
Z tych względów Sąd uznał, że strona skarżąca przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego nie wyczerpała środków zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 1 p.p.s.a. i na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. odrzucił skargę.
Spółka w skardze kasacyjnej od powyższego postanowienia wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Poznaniu oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:
- - art. 154 § 1 p.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przepis ten wymaga zaistnienia dodatkowych przesłanek do wniesienia skargi na niewykonanie wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność niż tylko wezwanie do wykonania wyroku;
- - art. 52 § 1 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w niniejszej sprawie, podczas gdy, podstawą złożenia skargi był art. 154 § 1 p.p.s.a.
- - art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że strona skarżąca wniosła skargę do Sądu po wcześniejszym wykorzystaniu środków wskazanych w art. 154 § 1 p.p.s.a. - wniosła zażalenie do organu II instancji oraz wezwała organ do wykonania wyroku. Przedmiotem skargi nie była skarga na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a (art. 52 § 3 p.p.s.a) ani inne akty (art. 52 § 4 p.p.s.a). lecz niewykonanie wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność (art. 154 § 1 p.p.s.a.). Sąd powinien zastosować przepis art. 154 § 1 p.p.s.a., który nie przewiduje dodatkowych przesłanek do wniesienia skargi w przedmiocie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność, oprócz wezwania do wykonania wyroku, a już na pewno przepis ten nie wyznacza dodatkowego czasu wyczekiwania przed wniesieniem skargi, po uprzednim wezwaniu do wykonania wyroku.
Ponadto żaden inny przepis nie określa terminu na wniesienie do Sądu skargi w przedmiocie niewykonania wyroku. Zatem, skargę w przedmiocie niewykonania wyroku można wnieść w dowolnym czasie, po upływie terminu na załatwienie sprawy, wyznaczonego w wyroku uwzględniającym skargę na bezczynność, a jedynym warunkiem formalnym jest uprzednie pisemne wezwanie właściwego organu do wykonania wyroku.
Zastosowane w art. 154 § 1 p.p.s.a. określenie "po uprzednim wezwaniu" oznacza, że w momencie wnoszenia skargi do sądu, wezwanie do wykonania wyroku musi już być wniesione, czyli czasowo poprzedzać wniesienie skargi. Z analizy tego przepisu wynika, że już z dniem wniesienia wezwania do wykonania wyroku otwiera się możliwość wniesienia skargi. Oznacza to, że już w dniu, w którym dokonano wniesienia wezwania do wykonania wyroku, ale po wniesieniu wezwania do wykonania wyroku, można skutecznie wnieść skargę do sądu administracyjnego, albowiem możliwość wniesienia skargi rozpoczyna się od momentu dokonania czynności niezbędnej do wniesienia skargi, a nie dopiero od następnego dnia.
Zachowanie odstępu jednego dnia może znaleźć częściowe uzasadnienie, ale tylko i wyłącznie wówczas, jeżeli nie jest możliwe niezaprzeczalne i jednoznaczne określenie dokładnego czasu pomiędzy wniesieniem wezwania do wykonania wyroku a skargą. W wypadku wnoszenia obu dokumentów za pośrednictwem platformy ePUAP urzędowe poświadczenie odbioru niezaprzeczalnie udowadnia nie tylko datę ale również godzinę wniesienia pism - wytworzenia urzędowego poświadczenia odbioru (art. 3 pkt 20 ppkt d ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne - Dz.U. 2005 Nr 64 poz. 565 ze zm.).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż mimo błędnego uzasadnienia zaskarżone postanowienie odpowiada prawu.
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. zwana dalej "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.
Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.
Zgodnie z art. 154 § 1 p.p.s.a. w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny.
Warunkiem dopuszczalności wniesienia skargi jest uprzednie pisemne wezwanie właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy. Oznacza to, że jeżeli strona nie wezwała organu do wykonania orzeczenia sądu, skarga podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.
Przenosząc poczynione wyżej uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić trzeba, że strona skarżąca w dniu 17 lipca 2016 r. wystąpiła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z pismem zatytułowanym "wezwanie do usunięcia naruszenia prawa" i w tym samym dniu skarżąca złożyła skargę do sądu administracyjnego na niewykonanie wyroku w sprawie IV SAB/Po 16/16.
Sąd Wojewódzki dokonując oceny skuteczności wniesienia skargi w niniejszej sprawie powołał się na uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 czerwca 2016r., sygn. akt I FPS 1/16. Co prawda uchwała ta zapadła na tle art. art. 53 § 2 p.p.s.a., ale dotyczy analogicznej sytuacji, związanej z terminem złożenia skargi w sytuacji wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa. NSA wyraził w niej pogląd, "iż przepis art. 53 § 2 p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że w przypadku skargi na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 tej ustawy, skargę można wnieść najwcześniej następnego dnia, po wniesieniu wezwania do usunięcia naruszenia prawa, nie czekając na doręczenie odpowiedzi organu na to wezwanie".
Mając powyższe na uwadze, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, dokonanie wezwania w tym samym dniu co wniesienie skargi w przypadku, gdy ustawodawca w art. 154 § 1 p.p.s.a. wymaga "uprzedniości" co do samego wezwania w stosunku do skargi – nie stanowi spełnienia ustawowego wymogu. Pomiędzy uprzednim wezwaniem do wykonania wyroku, a wniesieniem skargi na niewykonanie wyroku powinien minąć przynajmniej jeden dzień, tak aby chociażby formalnie dany organ mógł uwzględnić owe wezwanie.
Naczelny Sąd Administracyjny w cytowanej uchwale I FPS 1/16 zwrócił uwagę na jednolity pogląd w orzecznictwie, zgodnie z którym nie czyni zadość wymogom formalnym równoczesne wnoszenie do organu wezwania do usunięcia naruszenia prawa i skargi do sądu administracyjnego, w rozumieniu takim, że następuje to w tym samym dniu (por. postanowienia NSA z dnia 3 października 2012 r., II FSK 2123/12, z 15 kwietnia 2016 r., I FSK 161/16). Powyższego wnioskowania nie może zmienić wskazywana w skardze kasacyjnej okoliczność, że w razie wnoszenia obu dokumentów za pośrednictwem platformy ePUAP urzędowe poświadczenie odbioru pisma udowadnia nie tylko datę, ale również godzinę wniesienia pisma. Trudno bowiem na gruncie aktualnego brzmienia przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi różnicować sytuację stron w zależności od tego, czy wnoszą pisma procesowe w formie tradycyjnej poprzez placówkę pocztową – z potwierdzeniem terminu datą stempla pocztowego, czy też korzystają z formy elektronicznej za pośrednictwem platformy ePUAP.
Tym samym należy uznać, że w niniejszej sprawie skarżąca Spółka nie poprzedziła swojej skargi na niewykonanie wyroku uprzednim wezwaniem organu do wykonania wyroku.
Trafnie w skardze kasacyjnej podniesiono zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., który został wskazany przez Sąd Wojewódzki jako podstawa rozstrzygnięcia, jednakże uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy, z uwagi na to, że skarga podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.
Z powyższych względów orzeczono jak w sentencji, zgodnie z art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a.